从以上情况可以看到，要打破重重阻力和障碍，改变长期实行选择性产业政策所形成的思维定式和体制惰性需要进行艰苦的努力，是不可能轻易取得成功的。
必须坚定不移地推进产业政策转型
当前我国实现产业结构的转型较之20世纪末有更大的迫切性，也有更有利的条件。这是因为，要推进供给侧结构性改革，实现“三去一降一补”，改善经济结构，提高效率，离开了功能性产业政策的有效实施，是根本无法办到的。
举例而言，调整产业结构和优化产业组织，可以有两种基本的办法：一种办法是运用财政、金融等调控手段甚至直接的行政干预，有选择地去扶持一些产业，抑制另外一些产业；另外一种办法就是通过提升市场功能，通过市场竞争的奖优罚劣和优胜劣汰作用，实现产业结构和产业组织的优化。数十年的经验告诉我们，主要采用前一种方法不但成本很高，而且很难收到预期的效果，有时甚至会南其辕而北其辙，加深结构扭曲。从这个意义上说，选择什么样的产业政策去实现我们的宏大目标，是一件生死攸关的事情。
那么，怎么来推进产业政策的转型呢？第一条就是要认真总结30年来执行产业政策的经验和教训。事实上，近年来国内总结的经验教训和讨论改革方向的论文还是不少的，不过它们多半是年轻一代经济学家和经济工作人员的著作，似乎也没有引起主管机构的足够重视。
除了总结我们自己的经验，还要充分地吸取国际经济学界的研究成果。20世纪80年代以来产业政策的研究，已经成为经济学研究的一个重要课题，有许多好的成果值得汲取。
比如，前面讲到过的小宫隆太郎等教授1984年出版的那本《日本的产业政策》就是一本很值得重读的书。
这本书明确指出，除了第二次世界大战之后有限的短时期外，日本的高速增长基本上是通过建立在竞争基础上的价格机制和旺盛的企业家精神取得的。与所谓“日本股份公司（Japan Inc.）[15]论”相反，可以说战后主要时期产业政策的历史，是民间企业的首创精神和活力不断地否定政府控制性的直接干预意图的过程。这是两者之间斗争的过程或者是此长彼消的过程。在1955—1970年的高速增长年代，虽然主管部门在产业改组和产业合理化的旗号下重点实施了多种多样的产业调整政策，然而完全实现政府意图的产业为数很少。
当然该书的作者们也承认，某些产业政策措施起了好作用。比如，设立各种审议会、制订长期的经济计划等措施，对于完善价格机制发挥了积极作用。这就是说，日本的产业政策一方面是起了压制市场竞争等负面作用，另一方面，它在完善价格机制、消除信息不对称性等方面起到了积极作用。这也可以解释为，选择性产业政策的作用基本是负面的，而功能性的产业政策能够起到好的作用。
一些学者引述了21世纪美国学者、日本学者所做的研究，说明日本在战后发展最好的一些产业并不是由于得到了产业政策的特殊优惠。其实，小宫等教授早在1984年的这本书里就已经报告过有关的研究成果。他们选取了20世纪50、60年代日本取得最好成绩的24个产业，其中大多数企业都是从零或者从极小的规模起步，并在没有得到产业政策优惠的情况下依靠自己的力量发展起来的。因此，这些企业的经营者们对于日本曾经普遍实行的系统而有力的产业政策的说法，具有强烈的反感。“如果给他们以对这类看法发表意见的机会，恐怕他们多数都会说：‘我们几乎没有从政府得到什么特别的优待，而是依靠自己的力量，含辛茹苦，历尽艰辛才发展起来的。’”[16]
正如上文提到，小宫等经济学家并不否认在市场失灵的情况下，政府应该采取一些干预措施，来弥补市场失灵和提升市场功能。但与此同时，他们也提醒要注意三个问题：
一是要正确地判断在什么情况下真正出现了市场失灵，从而需要政府或其他社会组织进行干预。我觉得对我们很有启发。引进这个产业政策以来，始终存在一个把市场失灵泛化的倾向。“市场失灵”这个概念应当怎样界定确实很费斟酌，但是有一种说法很明显属于误读，就是把市场失灵说成是市场天然具有缺陷，于是政府对市场的干预就变成没有界限了。
二是要针对不同的市场失灵采取不同的政策措施。因为市场失灵的情况是千差万别的，所以也要针对具体情况去弥补市场失灵。后来的许多学者都强调这一点，并且根据不同情况提出了自己的政策选择。
三是必须认识到在市场失灵需要政府干预的时候，政府也会失灵。这样，就需要进行权衡。就像小宫教授说的，有时候为了弥补市场失灵而采取的政府干预措施，造成的损害甚至比市场失灵造成的损害还要大。在制定政策的时候，需要采取多种多样的办法，使得得益最大、损失最小。
罗德里克在前面提到的《相同的经济学，不同的政策处方》这本书里提出了一些很值得注意的想法，例如他指出，获得产业进一步发展方向的信息是具有外部性的，因为获得的信息可以由大家分享，可是成本却要由个别企业付出，所以具有外部性。要消除这种外部性，政府其实可以做很多工作。[17]
2014年诺贝尔经济学奖获得者让·梯若尔（J. Tirole）的诺奖获奖演说的题目就是《市场失灵和公共政策》。他在这篇历数产业组织经济学发展史的讲演中开宗明义地指出，当出现市场失灵的时候，需要运用公共政策去控制市场失灵和约束市场霸权。由于市场失灵是多种多样的，政府的规制机构也要采取不同的方法加以处理。这意味着产业政策必须针对具体情况并建立在深入和细致的研究基础之上。[18]
还有一位发展经济学的新星阿吉翁（P. Aghion）在产业政策设计的问题上也很有建树。他和几位他的同事，包括中国同事合作的一篇论文《产业政策和竞争》，刚刚获得2017年的孙冶方经济学奖。论文按照他的思想，提出了如何运用产业政策强化竞争的一些具体做法。[19]
总起来说，国内外的研究都给以同样的启示，就是压制和限制市场竞争的选择性产业政策需要向与市场相友善的功能性产业政策转型。正像日本经济学家、原政策研究大学校长八田达夫教授所说，市场竞争能够激励创新和推动资源从低效率部门向高效率部门转移，从而提高国家的整体生产率。[20]这就是说，选择性产业政策的主要弊病在于按照政府的意图来决定产业的发展，抑制了创新的活力和扭曲了产业结构。正确的产业政策的要点在于弥补市场失灵，消除竞争障碍和提升市场功能。
实际上，产业政策转型的方向已经在2013年中共十八届三中全会《关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）中讲得非常明白，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用。或者如《决定》所论述的：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题。”按照这个方向实现产业政策的转型，要点在于正确处理产业政策和竞争政策之间的关系。2015年10月《中共中央、国务院关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《意见》）明确要求，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。这就为产业政策的作用限定了范围。与此同时，中共中央和国务院的上述《意见》还要求“加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制”，“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这就意味着改变以产业政策为经济政策中心的做法，转向以竞争政策作为各项经济政策的基础。
中共十八届三中全会《决定》在论述处理好政府和市场的关系时，紧接着“要使市场在资源配置中起决定性的作用”这句之后，还有一句“更好地发挥政府作用”。有的人把全句解释为市场作用和政府的作用不分轩轾，都要充分发挥。我认为，这种解释把市场和政府在市场经济中发挥的不同作用混为一谈，是不正确的。首先，《决定》中写的是“更好地发挥政府作用”。所谓“更好”，当然就是指比过去要好。关于过去政府作用的不足之处，前任国务院总理温家宝多次在面向全国人民代表大会所做的《政府工作报告》里坦率地承认，“政府管了许多不该管也管不好的事情，许多应该管的事情又没有管或者没有管好”。其次，什么是政府应该管的事情，什么是政府不应该管的事情呢？十八届三中全会《决定》里讲得很清楚：“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”最后，《决定》还明确规定：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”
总之，政府各部门的工作必须谨守十八届三中全会《决定》指出的方向，做到有所为、有所不为。
所谓“有所为”，意味着在清除竞争障碍和提升市场功能方面，政府还有许多事情可以做。例如：（1）提供良好的法治环境；（2）保持宏观经济稳定；（3）提供基本社会保障；（4）建立良好的教育和基础科研体系；（5）用PPP的方式进行共用性技术的“竞争前开发”；（6）用征税、“补需方”等方式消除外部性的影响；（7）通过规划、细则等提供信息。
所谓“有所不为”主要是指：（1）不要直接操办项目；（2）不要自行选定产业发展重点和指定技术路线；（3）不要违法违规设立行政许可、市场准入条件；（4）不要对部分企业实行“政策倾斜”；（5）在开发新产品、提供基本医疗费用补助时都要避免直接或变相地“补供方”。
[1] 根据本书作者2017年9月28日在长安讲坛（第321期）上的同名讲演整理和增补而成。见《中国经济50人论坛丛书·中国经济新时代：构建现代化经济体系》，北京：中信出版社，2018年，第349—370页。
[2] 见罗德里克（2007）：《相同的经济学，不同的政策处方》，张军扩、侯永志等译，北京：中信出版社，2009年，第119—121页。
[3] 小宫隆太郎、奥野正宽、铃村兴太郎编（1984）：《日本的产业政策》，彭晋章等译，北京：国际文化出版公司，1988年，第16—17页。
[4] 高柏（1997）：《经济意识形态与日本产业政策：1931—1965年的发展主义》，安佳译，上海：上海人民出版社，2008年。
[5] 小宫隆太郎、奥野正宽、铃村兴太郎编（1984）：《日本的产业政策》，彭晋章等译，北京：国际文化出版公司，1988年。
[6] 他们把“市场失灵”（market failure）按照当时主流经济学的理解，归纳为以下几种情形：成本递减、正负外部性、公共品以及在存在动态变化和不确定性的情况下进行资源的跨期配置。（参见《日本的产业政策》，第527—528页）
[7] 这里所说“纵向定位的产业政策”，重点强调它的目标在于提升特定产业的竞争力；而“横向定位的产业政策”，则是指出它旨在提升所有部门的效率。
[8] ［美］傅高义（1979）：《日本第一：对美国的启示》，谷英、张柯、丹柳译，上海：上海译文出版社，2016年。
[9] ［美］查默斯·约翰逊（1982）：《通产省与日本奇迹——产业政策的成长（1925—1975）》，金毅、许鸿艳、唐吉洪译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2010年。
[10] 参见马洪（1986）：《〈日本的产业政策〉序》，见小宫隆太郎（1984）：《日本的产业政策》，北京：国际文化出版公司，1988年，第1、2页。
[11] 按照著名经济学家J. 科尔奈1985年9月在“宏观经济管理国际讨论会”（“巴山轮会议”）上所作的经济体制分类，前一种体制属于ⅠB模式，即间接行政控制模式；后一种体制则属于ⅡB模式，即有宏观经济管理的市场协调模式。［参见中国经济体制改革研究会编（1986）：《宏观经济的管理与改革——宏观经济管理国际讨论会言论选编》，北京：经济日报出版社，1986年，第16—17页］
[12] 刘鹤（1995）：《走向大国开放经济条件下我国产业政策的依据和特征》，见刘鹤：《结构转换研究》，北京：中国财政经济出版社，2002年，第182—192页。
[13] 城山三郎（1975）：《官僚们的夏天》，共工译，北京：人民文学出版社，1977年。
[14] 关于日本高清晰度电视（Hi﹣Vision）的故事，可以参看N. 尼葛洛庞帝（1995）：《数字化生存》，海口：海南出版社，1997年，第51—64页。
[15] “日本股份公司”（Japan Inc.）是20世纪70—80年代的一种流行说法。它把日本形容为一家在政府领导下政商密切合作组成的公司。
[16] 小宫隆太郎、奥野正宽、铃村兴太郎编（1984）：《日本的产业政策》，彭晋章等译，北京：国际文化出版公司，1988年，第10页。
[17] 见罗德里克（2007）：《相同的经济学，不同的政策处方》，张军扩、侯永志等译，北京：中信出版社，2009年，第103—106页。
[18] 见梯若尔（2014）：《市场失灵和公共政策》，唐伟霞、李婧译，载《比较》辑刊，北京：中信出版社，2015年第6辑（总第81辑）。
[19] 阿吉翁（2015）：《产业政策和竞争》，李晓萍、江飞涛译，载《比较》辑刊，北京：中信出版社，2016年第1辑（总第82辑）；同见阿吉翁（2013）：《寻求竞争力：对中国增长政策设计的启示》，徐兰飞、贺瑞珍译，载《比较》辑刊，北京：中信出版社，2014年第5辑（总第74辑）。
[20] 八田达夫（2016）：《经济增长中的竞争政策与产业政策》，载《比较》辑刊，北京：中信出版社，2016年第6辑（总第87辑）。
六、营造良好的宏观经济环境
什么样的宏观经济环境和宏观经济政策最有利于中国经济的持续稳定发展，数十年来一直是中国面临的一个重大理论和政策问题。在计划经济时代，尽管存在投资膨胀的惯性，但在严格的价格管制下，每当由于货币超发出现物价上涨的压力，政府就会把消费品纳入配给的范围中，实行凭票证供应，而不直接引起物价上涨。市场取向的改革意味着价格在某些程度上放开，于是隐蔽的通货膨胀也就显性化，成为直接影响民众生计的大问题。因此，在改革开始以后，采取扩张性的宏观经济政策还是稳健的货币政策，就成为一个引起争议的重大政治问题。
改革开放以后，关于宏观经济政策的第一次大争论发生在 1984—1985年之间。1984年10月中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》正式开启了以建立商品经济体制为目标的经济改革。在改革即将全面展开的乐观气氛下，出现了要求采取扩张性的宏观经济政策以便用旺盛的需求、特别是政府投资形成的需求支持和提高经济增长速度的呼声。于是，爆发了一场波及朝野的理论和政策争论。本书收集的《当前货币流通形势和对策》（1984年12月）和《再论保持经济改革的良好经济环境》（1985年4月）两文，是主张采取稳健宏观经济政策和为改革营造良好经济环境一派观点的代表作。
这次需求膨胀的热潮由于中国政府在1985年采取紧缩政策而得以平息。而且，由于受到“宏观经济管理国际讨论会”（“巴山轮”会议）上J. 托宾（JamesTobin）等经济学大家意见的影响，1985年9月的中共全国代表会议作出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990年）的建议》明确肯定：为了改革的顺利进行，必须“防止盲目攀比和追求产量和增长速度”，“坚持社会总需求和总供给的平衡”，“为改革创造良好的经济环境”。
然而没有过多久，“通货膨胀无害论”乃至“通货膨胀有益论”再次流行。而且在往后20来年中，要求采取扩张性宏观经济政策的议论此起彼伏，始终没有止息过。本书作者在这一时期写作的文章《关于当前经济形势讨论情况的汇报》（1987年4月）和《控制需求，疏导货币，改革价格》（1988年4月）、《论通货膨胀政策之不可行和根本出路在于落实各项改革措施》（1994年3月）和《中国应当怎样应对全球金融危机》（2008年11月）等等，都力陈货币超发、信用膨胀之弊，并向领导和公众说明，必须努力营造良好的宏观经济环境，全力推进改革，提高效率。否则，既不利于发展，还会造成金融灾难。
在进入本世纪的第二个10年以后，经济增长减速、金融风险累积等问题凸显，使宏观经济稳定面临挑战，这就促成了我在《对如何走出宏观经济政策两难困境的思考》（2010年8月）、《警惕过度投资，寻求转型对策》（2013年2月）、《对当前宏观经济形势的估量和政策建议》（2015年9月）等文章中更加强调，只有在财政、货币等短期政策的配合下着力通过改革实现供给效率的提高，才有可能从根本上消除发生系统性风险的危险。
当前货币流通形势和对策[1]
（1984年12月）
一、1984年货币流通量急剧增加，需要认真对待
1979年以来，我国市场货币（现金）流通量增加很快。1978年末货币流通量为212亿元，1979至1983年每年以平均63亿元的速度增发，到1983年年末，市场货币流通量已达529.7亿元。
1984年的情况更为突出。原计划当年货币净投放80亿元。1—6月的情况大体与上年同期相当，累计净回笼38.8亿元，下半年以来，投放猛增：9月份净投放45亿，10月份56亿，11月份57亿。至12月28日，货币净投放已达245亿元，估计至年底为250亿元，接近于1949—1983年之间总投放量的一半，实际投放数为计划数的3倍多，12月一个月的投放量就等于原计划的全年投放量。预计到年底货币流通量将达780亿元。
二、对货币流通形势的分析
对于1984年货币投放量是否过多，存在着不同的看法。
一些同志认为，目前我国市场货币流通量是正常的。他们认为，由于“对外开放，对内搞活”政策的贯彻执行，客观上要求市场货币量增加。有的同志采用同西方国家进行比较的方法，认为货币供应速度超越经济增长是经济本身提出的要求，货币供应有限度地超前，对生产是一种推动，而商品和劳务供应大于市场需求，往往伴随着经济的萎缩，丧失可能争取到的速度。还有的同志以广东为例说明，货币流通量增大是商品经济发展的必然要求，广东货币投放量占全国首位，物价却并没有上涨，可见多发一些票子是没有什么危险的。
这些同志的意见有正确的方面。我国国民经济近年来的发展，的确产生了某些要求增加市场货币流通量的因素。这主要包括：（1）城乡商品生产和商品流通扩展很快，过去通过调拨分配的生产资料大量进入商品流通；（2）多种经济形式和多种经营方式的发展，使“铺底资金”大量增加，也扩大了现金支付范围；（3）城乡个人收入增加，使手存现金大量增加；（4）投资规模有较大增长，其中现金支出占30％—40％；等等。但是，他们的看法也有不够全面和正确的地方。第一，对于西方需求不足的经济来说，货币超经济发行可以起到弥补有效需求不足的作用，因而往往可以作为反萧条的有效措施，但是对于像我们这样的“短缺经济”来说，货币的过多供应，必将加剧市场的紧张程度，并使长期存在的卖方市场难以向买方市场转化。第二，广东货币投放很多，物价反而稳中有降，是有它的特殊条件的，不宜于用以推论全国。
大多数同志认为1984年货币投放过多不太正常。但对不正常的因素是什么、程度如何，存在着不同的意见。我们认为，从各种信贷和现金支出渠道进行分析，造成1984年货币投放过多的主要因素是：
（一）工资性现金支出迅猛增加
1—11月工资性现金支出达1225亿元，较1983年同期增加191亿元，增长率为18.5％，其中，1—6月比1983年同期增长12.5％，以后逐渐加速，7月比 1983年同月增长 16.6％，8月19.2％，9月26.8％，10月27.8％，11月35％，12月由于各单位竞相发放年终奖金，估计较1983年同期增长比例还会更大。
工资性支出大量增加的根本原因是：当前我国经济正处在从传统模式向新经济体制转化的过程之中。在这个过程中，存在着双重经济体制：原来的单纯依靠行政指令的经济控制系统已经被冲破，而新的、适合于有计划商品经济的控制系统又没有很好地发挥作用。这就使国民经济控制系统中存在不少漏洞。从微观看，扩大了企业的经营自主权。但是促使企业合理使用各项基金，保证企业职工利益同国家利益紧密结合的机制并未很好地建立起来，同时，报刊上对于提高人民消费水平的宣传有些过头，部分群众中出现某些脱离我国目前经济发展水平，要求尽速实现“高消费”的倾向。加之工资改革迟迟未能实施，某些生活资料的价格上涨。在照顾职工生活的思想下，各企业争先恐后地瓜分企业的利润以至生产资金，增发名目繁多、与劳动贡献没有关联的奖金和津贴，使消费基金急剧上升的趋势难以遏制。同时一物多价的多层次价格（包括商品价格、外汇价格即汇率、资金价格即利息率等）体系的存在，使得套汇、套利、倒买倒卖的投机活动猖獗。低进高出，从差价中取利成为以权谋私的“新不正之风”的重要形式。大量国家资金通过这种途径，流入各种名目的“小金库”，然后化作高额奖金和补贴，流入个人腰包。
这类个人收入的增加并不全部通过工资性现金支出的增加表现出来。企业生产性资金、机关行政费以及事业单位的事业费通过直接挪用或以各种间接方式转化为消费基金的情况很多。
（二）行政经费控制不严
一些行政单位之所以能将一部分行政经费转化为消费基金，是因为国家对行政经费的控制失之过松。近年来我国行政经费增加极快，从1978年到1983年的5年中，行政经费增加了一倍。然而由于花钱大手大脚，这样大的盘子仍然不敷支出。1984年预算规定行政费支出为95.3亿元，到9月份已经全部用完，预计全年将超过预算24.7亿元，达到120亿元左右，比1983年又增加18.3％。
近几年来，我国各级行政机关机构膨胀，编制扩大，冗员增加很多，同时，对集团购买力控制不力，大吃大喝、讲究排场的风气有所滋长。这些，不仅使财政支出大量增加，而且会败坏我党的传统优良作风，应当引起严重注意。
（三）基本建设规模仍然过大
我国固定资产投资1982年至1984年连续3年每年增加100亿元以上，这是历史上从来没有过的。有些同志从1984年基本建设材料供应短缺有所缓解的情况推断，目前的基本建设规模是适当的，甚至还可以有所扩大。1984年以来，钢材、木材等基建材料的供应确有所缓和，但是，（1）这是由于大量进口才实现的，1984年进口钢材1000多万吨，木材700多万立方米，无论从国家外汇支出能力还是从交通运输条件看，都已达到了顶点，很难再有更多的增加。（2）某些品种的材料供应仍然相当紧张，1984年1月至9月，钢材、木材、水泥库存都比1983年同期有所增加，但是基本建设大量需用的线材却下降了10.2％。基建单位的水泥库存下降7.1％，木材下降8.4％。连葛洲坝这样的重点工程也因缺8000吨钢材面临工期延误1年的危险。所有这些都说明，基本建设用材并不宽裕，基建规模仍然过大。
（四）粮棉超购占款增加
近年来，粮、棉、油等农产品收购超过需要，形成农产品收购支出呆滞。1984年这一项货币投放增加约100亿元。此外，由于1984年1—7月对外贸易收支继续保持顺差，外汇占款增加太多，11月末外汇占款达人民币330亿元，较年初增加64亿元。不过，外汇占款是有硬通货与之相对应的。只要采取动用外汇储备的政策，这部分占款将会迅速减少。3月份以后，由于进口付汇逐渐增加，已出现人民币收大于支的情况。11月份外贸库存较1983年同期减少57亿元，这是好现象。
三、1985年的发展趋势和我们的对策
目前增发货币的势头还没有减弱的迹象。1984年末不少地区和部门要求追加支出和上新的大项目。突击花钱之风，虽经中央三令五申，并没有能够刹住。这样，1985年年初增发货币的趋势仍将继续。据人民银行研究室的同志估计，仅从元旦到春节的一个多月中，还将增发现金100多亿元。这样，市场货币流通总额可能达到900亿元左右，这对物价不可能不产生刺激上涨的作用。鉴于1985年工资改革、价格改革将先后出台，这些改革都需要支出一定数量的资金。理论的分析和东欧各国经济改革的经验都表明，由于要在进行经济体制改革、调整人们之间的利益关系的过程中保证多数人受益，国家需要支出相当数量的资金，而经济改革在提高效益、增加收入方面的效果需要一个较长的时期才能显现出来，因此，在改革起步时，国家手头的资金是比较紧张的。多数研究体制改革问题的经济学家主张在改革开始的几年要有意识地放慢速度，减少投资，避免立即大幅度地提高工资，以便腾出资金来搞经济改革。否则容易出现资金短缺、物价猛涨的危机，经济改革也会难以为继。为了保证我国经济体制改革有一个比较好的经济环境，必须使通货保持适当紧缩的状态，并保留比较多的资金和物资后备。我们能够节省出来用于改革的资金越多，改革的步子也就可以跨得越大，改革的成效越大，我国国民经济也就能够更早地转入良性循环。否则如果通货膨胀严重，物价上涨，人心浮动，就很不利于改革工作，不得不推迟改革或者把改革的步子放得很慢，我国国民经济将长期不能摆脱“双重体制”的困境。弄得不好，甚至会使改革本身受到威胁。
鉴于以上所说的一切，我们应当采取在一切其他方面紧缩，全力保证经济体制改革的策略。当然，这里所说的“紧缩”，决不是硬性压缩货币投放的规模和重新回到用行政命令控制一切的老路上去，而是要在保证市场物价总水平不发生大的波动，同时保持国民经济适度增长的前提下，采取一些特殊的措施，来防止信贷总规模（包括货币投放）失控。
货币流通是整个国民经济运行状况的综合反映。因此，对当前我国货币流通不正常的问题，必须提出总体对策，进行综合治理。应当看到，旧体制在相当范围内的保留使我们难以完全依靠经济手段来防止失控，所以，除加速改革旧体制外，必须和原有的指令计划手段配合起来，才能完成上述的政策目标。同时，要随时注意这些措施对经济体制改革的影响，因势利导，不拘泥于某一种手段的运用。具体说来，我们建议采取的措施是：
（一）推进金融体制改革，加强银行信贷资金管理
首先，要加强人民银行作为中央银行的职能。应当明确规定人民银行的职责是通过行使国家授予的纸币发行权和运用其他调节手段，负责控制全国的货币数量，保持信贷平衡。年度发行数量要由全国人民代表大会规定，未经人民代表大会常委会同意，任何人无权更改。要坚决打破信贷敞开供应、吃“大锅饭”的办法，从1985年开始，由人民银行给各专业银行分配新增信贷资金定额，使它们只在自身信贷来源（包括信贷定额和存款）范围内发放贷款。同时除在公开市场上买卖债券这一项控制手段目前还没有运用的条件外，人民银行还应当有权运用各国中央银行通行的控制手段，如规定银行存款储备金率、规定利率浮动范围等调节货币量和信贷量。储蓄存款利率应高于物价调升的幅度，保证存户有一定的实际利息收入，以利于稳住约1000亿元的银行储蓄，防止市场受到冲击。目前放款利息过低，甚至存放利率倒挂，应当适当提高，使它与存款利率之差是一个正数，以利于促进企业精打细算地使用银行贷款，同时调动银行基层机构和职工的积极性，做好储蓄和收汇工作，切实提高贷款的经营效益。
其次，要完善贷款审核和保证制度。银行要有贷款自主权，贷与不贷、贷多贷少，都由银行根据预期经济效益和还款保证情况自行决定，对各级政府部门批准的贷款项目，如银行认为缺乏经济效益和还款保证，有权拒绝贷款。为防止逾期不还，集体企业、私人企业以不动产或第三者资金担保，国有企业以企业自有资金担保，无自有资金或自有资金不足者同样请第三者以资金或货币收入担保。保证由国家司法部门监督执行。这样做，有利于银行发挥监督资金使用效益的作用。对不按规定提取发展基金，挪用流动资金和用流动资金发放奖金、补贴的企业，银行应拒绝发放贷款。
此外，目前储蓄工作效率很低，存难取难，且银行不做私人汇兑业务，农民有了钱买不到东西，常常携带巨额现款进城购货，这需要切实加以改进，以利于吸收更多的人参加储蓄。为了增加网点和购买国内尚不能生产的现代化设备，请计委在资金和外汇上给予必要的支持。
1985年计划规定，全年现金净投放额为150亿元，我们认为适当，人民银行和各专业银行应保证实现。
（二）财政量入为出，不得再向银行透支
最近几年货币过量发行的一个重要原因，是银行信贷承担了不少原由财政拨付的固定资产投资、定额流动资金等支出，同时还要向财政提供透支、借款等，弥补预算赤字。1979年至1983年财政赤字累计为396.5亿元，其中30％是靠向银行透支弥补。这种状况不应再继续下去了。
首先，要维护预算的严肃性。财政预算如果出现赤字，应靠发行国库券或债券取得平衡，除此之外，不得再有赤字，也不得再向银行借钱。预算经人民代表大会通过后，如有新增开支项目，需事先报请人大常委会批准才能支款。
社会主义国家的财政工作，应通过扶持经济发展，广开财源，增加收入，整肃财政纪律，监督财政收支，坚持量入为出，有多少钱，办多少事，使财政信贷与国民经济的发展保持综合平衡。然而最近若干年来一直发生财政赤字。1984年原计划赤字 30 亿元，实际执行结果，税利收入增加170余亿元之多，而到年末，除债务累累外，仍然有约40亿元的赤字，要靠扩大信贷和增发货币来解决。这种情况，使我们深感忧虑。
（三）防止基本建设规模的继续膨胀
必须把固定资产投资规模在两三年内稳定在目前水平上，不再继续扩大。这要从两方面作出努力：一方面，要反对不顾国家经济力量和技术水平，强上那些建设周期长、短期内难以奏效的大项目。此类项目上马与否，应经反复论证，并照顾到资金和物资的可能性，切忌草率上马。另一方面，在地方分权以后，要防止过去好大喜功的错误重现。地方自己上的大中型项目，凡是涉及全国同一行业中期平衡的，一定要由国家计委、经委、科委，加上有关行业部门的联席会议审批。基本建设的重点应坚决转到老厂改建扩建和技术改造上来。对基建项目，特别是重点项目，必须首先做好施工前的一切准备工作，一旦开工，限期完成，切忌再犯打消耗战的错误。
微观经济方面，必须迅速改变减价推销的损失向财政部门报销，因而须经财政部门批准的老办法。企业自负盈亏后，应有权减价推销积压商品，损失在赢利中扣除。为提倡产品更新换代，应当加速陈旧产品的处理。可以考虑恢复年终库存盘点时扣除10％的折旧费，以此来抵偿减价推销损失。
在价格调整中必须把那些目前已经积压的加工工业高价产品的价格压下来，即使冲减部分财政收入也是值得的。同时应当根据各地区的市场供求情况，上浮短线产品价格。这样才能把投资引导到正确的方向。
（四）进一步安排好消费品的生产和市场
为给物价、工资改革创造比较好的社会环境和市场条件，必须进一步安排好消费资料的商品生产。近三年来，对生产轻工产品用的主要原材料（钢材、生铁、铜、铝、木材、酸碱、玻璃等）的分配供应上，采取了不管轻工生产发展多少，一概不增加分配供应量的政策。这种政策不利于增产轻工产品、回笼货币和稳定物价。因此，在1985年以及“七五”期间对轻工产品的生产方针、生产条件，应认真研究，作出特殊安排。在价格未改革以前，要采取中期优惠措施，坚持贯彻“六个优先”[2]的政策。
（五）加强外汇管理
目前用汇管理比较混乱。为了加速现有结存外汇的使用，建议由外汇管理总局对各地区、各部门现有外汇留成额度的使用计划逐一进行调查摸底，结合国民经济发展计划综合平衡，编制明后两年全国统一的用汇计划。并在有外汇额度但不需用汇或缺少买汇资金的单位同急需用汇但无留成额度的单位之间进行调剂。同时，要适当放宽企业技术改造等小额用汇的审批权限，简化手续。国家计委应分给中国银行一定的外汇额度。凡用汇额在30万美元以下的，可以考虑由用汇单位持其上级主管部门证明，直接向当地中国银行申请买汇。
（六）严格控制消费基金的过度增长
为防止企业将生产性资金转为消费性支出，除了加强各级财政监督、审计以外，还必须加强银行对企业各项基金使用的监督。杜绝非法开支，堵塞化“大公”为“小公”，用生产资金和行政管理费发放津贴、补贴的漏洞。为了吸引部分消费基金转化为生产基金，必须开放部分生产资料市场，使生产资料议价有所降低。行政、事业单位的额外收入，应当反映到本单位的银行账户上，并作出相应的奖励、发放规定，禁止暗设小金库私分。
（七）对农村经济政策的一些考虑
1．控制农村信贷投放。办法是：（1）农村信用组织必须向银行交存30％的保证存款；（2）乡镇企业贷款必须坚持有30％—50％的自有资金的贷款条件；（3）乡镇企业凡其产品不是用于农业生产的，一概视同工商业，取消利率优惠；（4）专业户贷款，至少要有50％的自有资金。
2．在对粮、棉进行限购的同时，还应采取经济手段，适当调低棉花价格，调整不同粮食品种之间的比价，以改善农业生产的内部结构，减少积压损失，提高农业效益。同时，让地方粮食部门、供销合作社参与粮、棉市场交易，以利于地区间的余缺调剂，稳定农产品价格，防止某些地区某些过剩农产品市价过低，打击农民积极性。应在限购额外，鼓励省市间、地区间进行粮、棉贸易。
3．对专业户及其他居民的高收入及早开征个人累进所得税，既增加财政收入，又避免农民收入过分悬殊，报刊对此应广泛宣传。
（八）回笼货币的一些措施
1．广设减价产品展销市场，推销库存积压产品，既能以此来回笼大量货币，又能抑制可能出现的“涨价风”。
2．积极推行住宅商品化。将目前一些地方实行的补贴2/3或打低折出售的办法改为由银行向买主发放部分长期贷款，分期还本付息，以利于减支增收。国家也可以挑选一部分旧住宅以分期付款办法售予职工个人。
3．由国家有计划地进口一部分耐用消费品以高价出售，以利回笼货币。
4．目前靠批条子吃外汇和商品差价、倒手转卖之风盛行，与其让中间商获暴利，不如由国家卖高价。因此，除指令性计划生产及预算内基本建设项目物资供应仍保持原价外，像汽车等紧俏物资可考虑由国家集中掌握，以议价出售，所获利润要全部归于国库。
5．从广东情况看，拉开消费档次和增加非商品消费，也是有效的货币回笼手段。可以进口一批国外影片，增加文艺演出、体育比赛，举办国内自费旅游等。
6．商业部门应当广泛开办市场紧缺商品的预售购物券等业务。
7．制造金银首饰作为商品敞开供应国内市场。售价应高于香港市价，以免被套购外流。
（九）必须加强物价统计工作
对于1984年货币流通中出现的不正常现象察觉较迟的情况表明，我们亟需适应有计划商品经济的要求，改善对市场货币流通情况的监测工作。除要求银行按期编制货币流量表外，还应加强物价统计。市场物价是货币流通状况最重要的晴雨表。在过去的僵化模式下，物价统计形同虚设，近年来虽有所开展，但还很不完善。建议除继续由南开大学编制天津地区物价指数外，再选择若干地区，委托有关学术机关编制当地物价指数。此外，全国总工会也应编制职工生活费指数。
（十）明确界限，严明法纪
对于铺张浪费、贪污受贿、干部经商等严重损害国家利益的“新不正之风”，中央虽已多次发出通知明令禁止，但收效并不十分显著。为了保证经济体制改革的顺利进行，必须做到言出法随，令行禁止。
目前财政经济规章制度很不完备，合法与非法的界限相当模糊，漏洞很多。建议进行全面的审查和整顿。为了严明法纪，首先必须对有关问题作出明确规定。党政军机关官员从事与本身职责有关的营利性活动，弊端很多，对干部队伍的腐蚀作用极大，这种行为，即使在发达的资本主义国家也是不允许的，必须严格禁止。对犯罪分子必须绳之以法，严加打击。对于一般的违章活动和争议、纠纷，则应以健全法制，健全合同登记手续，完善财政金融监督，加强经济法律仲裁工作为主，这样更有利于社会主义有计划的商品经济的发展。
[1] 这是本书作者领导的一个课题小组为国务院经济研究中心和国务院技术经济研究中心起草的一份研究报告，由吴敬琏、李剑阁、丁宁宁执笔写成。参见《吴敬琏选集》，太原：山西人民出版社，1989年，第645—656页；又见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第873—883页。
[2] 979年3月，为贯彻国民经济调整方针和增加消费品生产，中国政府决定对轻工业实行“六个优先安排”的原则，即原材料、燃料、电力供应优先，挖潜、革新、改造措施优先，基本建设优先，银行贷款优先，外汇和引进技术优先，交通运输优先，从各方面采取措施加以支持。
