除此之外，对初次分配造成扭曲的，还有以不受约束的权力为背景的行政垄断、寻租腐败。大众切齿痛恨的，也正是这种在权力干扰下机会不平等造成的贫富分化。
政府过大的支配资源和干预微观经济的权力为寻租活动创造了巨大空间。贪腐官员非法设定行政许可和不合理的准入条件，使我国租金总额达到天文数字，设租的贪腐官员和寻租的“红顶商人”也得以大发横财，同时又使没有权力倚靠的弱势企业和弱势群体失去获取合法收入的机会，乃至丧失生存空间。此外，在许多重要经济领域存在的行政垄断，是败坏我国经济环境的毒瘤。近十多年来，政府一再重申大部分产业和市场领域要对私有企业开放和平等保护，但实际进展不大。这些都使那些拥有行政垄断地位的企业利用自己对市场或公共资源的垄断权力取得高额收入。在这些部门中，腐败大案频发。还有数据表明，2008年垄断行业员工只占全国就业人群的8％，而工资却占全国工资总额的50％。最高行业平均收入与最低行业平均收入的差距高达15倍，创造了世界纪录。因此，要理顺分配关系，就必须全面推进市场化的改革，取消各种形式的行政垄断，铲除寻租的制度基础。
如果不理顺由初次分配所决定的基本分配关系，主要依靠政府的再分配措施来矫正基本分配关系的重大扭曲，虽然能够在某种程度上抚慰缓解大众的愤懑，但是其消极后果也是不容忽视的。第一，政府大量进行补贴必然造成大幅度增加财政收入的需要，由此引致的税负增加和货币超发，会妨碍经济发展和导致“蛋糕做小”。而由此引发的通货膨胀，则会由于对工薪阶层造成最大的打击而严重损害他们的工作积极性。第二，过分地用财政税收手段来“拉平”地区之间的收入差距，会由于价值创造和价值获得的地区分离而损害各地增收节支以及为社会努力创造财富的积极性。第三，为了提高低收入劳动者的收入水平，一些国家采取过由政府直接规定工资水平和工资增幅的办法。这些国家的经验表明，用对工资进行行政干预的办法提高低收入职工的收入水平，较之采用完善劳动市场、消除就业障碍和为小企业创造更大的发展空间和更好的经营环境的办法来促进就业和提高工资弊多利少。他们的经验和教训，值得我们认真总结和汲取。
总之，从以上的分析可见，只有在形成较为合理的初次分配结构的基础上辅之以合适的再分配措施，才有可能实现收入分配改革的预期目标。因此，分配改革不能止于政府抑富扶贫的个别措施，而是要努力建设一整套完善经济和社会体制的系统，它至少包括：（1）改变粗放经济发展模式，转而依靠知识、技术创新和劳动效率。这样，中等收入者的比重大为提高，带动全体劳动者的收入水涨船高，促进消费，扩大内需，形成良性循环。（2）政府要依法行政，取缔非法设立的行政许可和行政审批，铲除寻租的制度基础。（3）下决心破除特权既得利益和传统意识形态的阻碍，继续推进国有经济的改革，把被少数人和少数企业占用的社会资源从垄断部门的行政垄断下解放出来，通过企业之间的平等竞争进行有效配置，为社会大众创造财富。（4）完善财税体制，为社会低成本地提供公共物品和实现公共服务的均等化。（5）要建立能够持续运转的社会保障体系，为全民提供基本的医疗、养老等保障。（6）改善教育体系，使每一个要求上进的公民都有通过学习提高自己的知识和能力的机会。通过这种有顶层设计的组合措施，达到逐步缩小贫富差距和实现共同富裕的目标。
[1] 原题为《缩小收入差距不能单靠再分配》，载《中国改革》，2011年第7期；又见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第1176—1179页。
公立医院公益性问题研究[1]
（2011年11月）
一、关于公立医院的公益性
公益性是一个近年来频繁见于报刊的词语，不过在中国的法律文件或是正式的学术文献中，都没有明确的界定。据清华大学秦晖教授考证，“公益”一词是19世纪末从日本引进的。当时的日本人用“公益”这个词来翻译西语中的publicwelfare（公共福利），后来就为汉语所沿用。秦晖教授认为，在现代中国的语境中，“公益”一词的含义更接近于公共品（publicgoods）。由于提供公共品本来就是政府的职责，他只把提供公共品而非谋求私益的民间组织定义为公益性组织。[2]另外一位公益事业的研究者、中国社会科学院的资中筠教授则认为，“公益”更接近于philanthropy（关爱人类福祉）。由于关爱公众福利本来就是政府的职责，资中筠教授和秦晖教授相同，也把公益活动界定为由民间机构提供公共福利的活动。[3]
事实上，在讲到一个组织（法人）的性质时，“公益性”这个限定语通常是和“营利性”对举的。在这个意义上，某些国家机构，例如某些国有企业也完全可能是营利性而非公益性的[4]，而某些私人机构，例如非营利基金，也完全可以是公益性的。
把各家的意见综合起来，我们可以对“公益性”的内涵作如下的概括：第一是“非营利性”，第二是“以促进公众福利为宗旨”。
根据以上的界定，公立医院具有公益性，就是一件无需论证就可以毫不迟疑地作出肯定回答的事情。中国历年来的改革文件也从来没有过把它们改制为营利性企业的说法。
那么，近来为什么又会出现“公立医院是否具有公益性”的问题呢？这个问题的提出，源于2006年以来对“公立医院收费使它们丧失了公益性”的批评。在我看来，这种批评混淆了公立医院提供医疗服务应不应当收费和医疗费用最终应当由谁支付这两个不同的问题，是把医疗服务的提供和医疗费用的支付混为一谈的结果。
任何一种社会医疗体系，都包含两个既有关联又相区别的组成部分：一个是医疗费用的筹措，即由谁来支付医疗费用；另一个是医疗服务的提供，即由谁来提供医疗服务。在讨论我国的公立医院的公益性之前，必须把社会医疗体系的这两个不同方面区分开来，分别加以考察。
二、关于医疗费用的筹措[5]
在古代社会里，购买医疗服务就像购买其他服务如理发、就餐等一样，其费用基本上是由居民家庭自行处理和各自支付的。但是，对医疗服务的需求和对一般消费品的需求有一个很大的不同，就是“人有旦夕祸福”，疾病（特别是费用高昂的大病）是否发生和何时发生很难预料，因此，是否需要支付医疗费用和需要支付多少医疗费用具有很大的不确定性。加之“人命关天”，社会不能见死不救。所以，即使在医药不发达和预期寿命很短的古代，医疗费用在整个生命周期的消费中的占比不可能很高的情况下，也发展起了亲属间的互济、宗族组织（如祠堂）的补助和私人慈善机构的救济等补充的付费形式。不过在当时，普通农户因病致贫也是经常发生的。
进入近代以后，随着医疗费用的增加、核心家庭成为占主导地位的家庭形式和社会公平观念的提高，加大政府和社会对医疗费用分配格局的干预，通过一定形式的收入再分配，使人们能够享有的基本医疗服务达到社会普遍认可的均等化水平，就成为文明国家的必需。收入的这种再分配主要实现两种功能：一个是收入较高的个人和家庭对收入较低的个人和家庭进行“均等补贴”，另一个是患病风险较低的个人和家庭对患病风险较高的个人和家庭进行“风险补贴”。出于这样的需要，逐渐出现了一些社会化的医疗费用的筹措方式：
（1）社会医疗保险。19世纪末期德国的“铁血宰相”俾斯麦（OttovonBismarck）通过国家立法，建立起以向雇主和雇员双方征收社会保障工薪税为主、国家给予酌情补助为辅的强制性社会医疗保障体系。
“俾斯麦模式”的主要特点是：第一，强调个人的社会义务和责任，通过参保人的缴费来筹集资金，政府的一般财政收入只起补充作用。第二，在缴费和受益之间建立了明确的联系，只有缴费者才有权受益。这样，它一方面开辟了稳定的筹资渠道，另一方面又能体现社会保险的再分配功能，实现“均等补贴”和“风险补贴”。这种模式后来为许多国家所仿效。目前世界上有60多个国家采用该模式，其中约有半数实现了全民覆盖。
社会保障模式也存在一些缺陷，主要是：第一，在雇主不能将工薪税转嫁给雇员的情况下，随着医疗费用的自然增长，企业的人工成本负担会有较大的增加，对经济发展发生负面的影响。第二，对于农业人口和非正式部门的就业人口，工薪税预扣很难实施。第三，体制较为复杂，管理成本较高。
（2）国家医疗保障。这种由国家财政承担支付医疗费用的体制发端于英国社会改革家贝弗里奇（William Beverage）1942年撰写的一份报告。1948年，在这份报告的基础上形成了英国的“国民卫生服务体系”（national health service，NHS）。这一体系的特点是由政府使用财政资金开设医疗机构，购置医疗设备和药物，聘用医务人员，直接提供免费的医疗服务。
人们有时把早期的NHS称为“贝弗里奇模式”。实际上，贝弗里奇报告建议是采取缴费基准制（defined contribution，DC）以缴费征集收入为医疗服务筹资。1948年建立的“国民卫生服务体系”采取的则是受益基准制（defined benefit，DB），并由政府一般预算承担付费责任。这种改变显然是受到了从 1945年开始执政的英国工党的社会主义政治理念的影响。
NHS模式的优点，是为全国居民建立了全民享有的医疗保障，充分体现了现代社会普遍接受的人道主义价值观，而且具有节约管理费用的优点。
NHS模式的主要缺点，则是容易助长医疗费用无节制的增长和容易滋生官僚主义行为。特别是因为采取医疗费用支付和医疗服务提供合一的做法，导致医疗服务质量和效率的下降，具体表现为待诊、待治的时间过长，医疗质量不高，以致过半数的英国人要求对这种体制作根本性的改革。[6]这导致了1991年英国实施将医疗服务购买者和提供者分离开来的“市场改革”。目前在约100个采用这种体制作为主要的医疗费用支付方式的世界卫生组织的成员国中，相当一部分实现了费用支付和服务提供的分离。政府的医疗保障机构只作为购买者向各类医疗机构购买医疗服务，也就是说，为参保人得到的医疗服务付费。
（3）有鉴于上述两种由公共医疗保险机构承担医疗费用模式的缺点，一些论者主张允许商业保险公司进入医疗保险市场[7]，个人自愿投保商业医疗保险，通过商业保险机构来分散个人风险。
由个人承担部分医疗费用的医疗保险计划对于控制医疗支出的无节制增长能够产生积极作用。美国兰德公司的医疗保险实验发现，与消费者承担比例为95％和25％的共付保险相比，完全保险的医疗支出分别为前两者的1.5倍和1.18倍。不过商业医疗保险并不能完全取代社会医疗保险和政府医疗保障。对于低收入人群来说，商业保险的高额保费仍然是他们难以承受的。而且由于信息不对称和逆向选择的存在，商业保险机构的运营也有很高的成本和面临很大的风险。
三、增加我国公共医疗支付的必要性
在研究一个国家的医疗资金筹集问题时，需要注意两项重要指标：一项是该国保健总费用（total health expenditure，THE）占GDP的比重。2002年世界各国的平均比重是10％，其中中等收入国家平均比重为6％。[8]2004年，我国的THE占GDP的比重是5.55％，人均583.9元[9]；另外一项是该国THE的结构。THE有3个主要的来源，即（1）政府财政用于医疗卫生方面的开支；（2）社会医疗保险基金开支；（3）私人自费。其中，前两项构成公共医疗卫生开支，第三项则是私人医疗卫生开支。私人自费是一种完全不包含均等补贴和风险补贴的付费方式。从医疗费用筹措的角度看，中等收入国家和低收入国家医疗服务的筹资付费机制需要完成的一项重要任务，就是要扩大公共医疗卫生开支占THE的比例，缩小私人现金付费所占的比例。在经济发展水平既定的条件下，这是提高医疗服务均等化程度的基本途径。2002年世界各国THE构成如下表所示：
表 世界各国THE构成（按收入水平分组，按人口加权平均），2002年
1其他形式的公共医疗卫生开支主要包括国际援助，其他形式的私人医疗卫生开支主要包括私人医疗保险。
资料来源：Pablo Gottret and George Schieber（2006）： HealthFinancingRevisited：APractitioner’sGuide.World Bank，p. 41；转引自张春霖（2007）：《如何为医疗服务筹资：可行的体制和政策选择》。
以上数据所反映出的基本趋势是，经济愈发达的国家，公共医疗卫生开支占总开支的比例愈高，私人自费占THE的比例愈低。
我国的情况而言，私人医疗卫生开支占THE的比例，1978年时为20.4％，2000年上升到59％，比1978年提高了39个百分点。此后虽然有所回落，但到2004年为止，也只回落到了 53.6％。[10]这说明，在 1978—2000年我国经济持续高速增长期间THE占GDP的比重逐步提高的同时，医疗服务筹资付费体制的基本趋向是医疗服务的均等化程度有所降低。应当说，这是20多年医疗卫生体制改革的一个重大缺陷，也是造成低收入阶层“看不起病”这一严重社会问题的重要根源。
把基本医疗保障视为公共品，其费用由公共医疗卫生系统承担引发的一个问题，是如何界定“基本医疗服务”。把“基本医疗服务”规定在什么范围内和什么水平上，这是一个与一个国家的经济发展水平、医药发展程度、历史习俗以及人们的意愿有关的复杂问题。由于它并非本文的主题，我们就不作进一步的讨论了。
四、关于医疗服务的提供
医疗服务的提供是与医疗费用支付完全不同的另一个问题。
由于医疗服务并不具有非竞争性和非排他性[11]的特点，它显然属于私用品而非公共品。在医疗费用支付问题已经解决的情况下，一般医疗服务可以采取“补供方”的方式，由付费者直接开办医疗机构来提供，也可以通过医疗费提供方的购买行为，由市场提供。
从历史上看，除英国的“国民卫生服务体系”（NHS）早期采取服务与付费合一即“补供方”的方式外，许多采取财政付费模式的国家，也是将两者适当分开的。即使原来采取服务与付费合一体制的英国，也在1991年以后对这种政府全包的体制进行了服务与付费分开的“市场改革”，引入竞争机制，允许私立医院进入医疗服务市场和吸引私人资本投入医疗项目，由市场提供一般医疗服务。
所谓由市场提供一般医疗服务，要点是创立平等竞争的环境，吸引各类医疗机构，包括公立医院、私立公益性医院、私立营利性医院进入医疗服务市场，提供医疗服务。医疗服务支付方，包括政府所属的医疗保障机构、社会医疗保险基金、商业性医疗保险机构以及病家个人则向医疗机构购买医疗服务。
这里需要指出的是，公立医院作为政府设立的公益机构，其非营利性固然是不言而喻的；但是，公益性并非只有公立医院才有的专属特征。早在古代社会，就存在慈善机构或私人设立的公益性的医院和药房。例如在清代末期，就有“红顶商人”胡雪岩以向穷人和军士“施药”为开端设立的半公益性药局——胡庆余堂。进入近代以后，包括大学、社会公益组织在内的各类社会组织设立公益性医院更成为风尚。像台塑企业创始人王永庆为纪念其父王长庚而设立、占有台湾医疗服务市场1/4份额的长庚医院，就是一个著名的例子。
为了建立有效的医疗服务市场，就要对作为目前一般医疗服务的主要提供者的公立医院进行改造，同时放开对私立医疗机构的市场进入限制，吸引更多的民间资源进入医疗服务领域。
公立医院的管理体制与改革前的国营企业管理体制有许多相似之处，因此，公立医院改革也可以从国有企业改革的经验教训中得到借鉴。我国国有企业采取过以下体制：（1）“实收实支、全部报销”的供给制；（2）“以收抵支、按盈取奖”的经济核算制；（3）“包死基数、保证上交、超收自留、歉收自补”的包干制；（4）国有控股的公司制。在这四种形式中，前两种的财务预算约束过软，在公立医院中似也不宜采用。第三种形式（包干制）在医药机构中的变形，即“核定收支、以收抵支、超收上缴、差额补助”的包干制有一定程度的预算约束，但如何准确地核定收入仍是一个很难妥善处理的问题。在采取第四种体制的条件下引入医疗服务市场的竞争机制和第三方购买机制（详后），可能是一种比较好的解决办法。
为了形成有序竞争的医疗服务市场，在将公立医院改造为相对独立于行政管理机关的竞争主体的同时，还需大力引进各种非国有的医疗机构，其中包括事业单位所属的公益性医院、私立的公益性医院、私立的营利性医院、外资医院、私人门诊部等。
过去我国医疗服务体系中发生“看病贵”和“以药养医”问题的一个重要原因是全靠预算拨款维持的公立医院摊子太大而财政拨款不足。据许多地方报告，财政拨款不足医院开支的1/10[12]，连给医务人员开工资都捉襟见肘，医院只好用“开大处方单”“过度检查”等创收办法来维持营运。现在政府已决定增拨补助款。但是要维持现在的公立医院规模，资金恐怕仍将感到不足。在这种情况下，中国医院协会会长、原卫生部副部长曹桂荣提出的调整公立医院布局的建议值得认真考虑。他认为，政府要想好自己能养多少公立医院，定下来就好好养。剩下的应当实行改制，让它们进入市场。[13]在这方面，江苏宿迁等市公立医院改制的做法，引起了较大的争论，应当认真地总结经验，择善而从。
此外，建立混合所有制的合资医院也是增加医疗服务资源的一种途径。目前设立合资医院的法律法规很不完备，需要大力改进来消除有关的体制障碍。
五、怎样完善我国的医疗服务市场
医疗服务市场有效运作的最大障碍，在于供给方和需求方信息的高度不对称。疾病的诊断、治疗需要专业知识，供给方（医院、医生）在医疗服务市场中具有掌握信息的绝对优势，需求方（病人）通常缺乏必要的医药知识，对于祛病延年却有迫切的要求。虽然病人可以选择医生和医院，但对疾病的治疗主要还是由医生决定。医生或医院有可能会为减小风险或增加收入推荐昂贵的或没有必要的医疗服务。如果医疗服务提供者追求利益最大化，并诱导消费者过度消费，就会出现所谓“不完善代理行为”。单个消费者（病人）显然无从或者无力约束这种行为，最终导致供需双方的“契约失灵”。[14]
解决医疗服务市场的信息不对称问题，有以下几种可能的选择。
（1）采用“补供方”的方式，由政府开办的医院和诊疗所直接提供医疗服务。
然而根据各国实施政府医疗保障体制的历史经验，由政府开设医疗机构和免费提供疾病诊治、护理等一般医疗服务，并不是一种有效率的医疗体制：一则政府机构并不具有对医药问题的信息优势，二则对专业问题的行政管理往往容易滋生官僚主义、贪污浪费等弊害。因此，晚近以来发达国家大多放弃了这种做法。
（2）加强政府对医疗服务市场的规制。例如，克鲁格曼等经济学家主张政府在建立统一的病例记录及质量控制方面发挥更大的作用。[15]也有的国家采取对检验和药品价格实行行政管制。
不过实践经验表明，价格管制很难取得降低费用和提高效率的成效。
（3）引入医疗服务的第三方购买者。
由医疗保险机构以集体的力量取代势单力薄的个人消费者，来提高需求方掌握信息的能力和与供给方谈判的能力。加强医疗保险计划的组织化程度，有助于发挥价格谈判和专业监督的能力。
事实上，利用市场上在服务品质和价格方面展开的竞争改善医疗服务，同时加强政府对市场的合规性监管，已成为世界性的趋势。[16]
其中起关键作用的，是医疗服务提供者的报酬确定方式发生了很大的变化。20世纪90年代以前，服务提供者的报酬确定方式的主要特点是以投入为基础，而没有与产出和结果挂钩。90年代以后，发达国家改革的总的方向是转向以绩效为基础的报酬确定方式，而绩效一般以产出或结果指标来衡量。20 世纪 90年代以来，大部分发达国家无论实行的是财政型还是保险型体制，都陆续开发了不同形式的“按诊断相关病种付费”（diagnosis-related groups，DRGs）。这种付费体制在中国被称为“按病种付费”制度。DRG最早是由美国的Medicare体系于1983年采用的。这种机制的要点是：（1）把各种疾病分入不同的费用组；（2）对每一费用组的平均费用进行估算；（3）根据病人所属病种给医院支付费用。美国经济学家施莱弗（AndreiShleifer）在前人工作的基础上阐明了这类制度安排的工作原理。他把这种制度称为“标尺竞争”（yardstick competition），即通过一个代理人的实际绩效与类似条件下其他代理人的平均绩效（标尺）之间的比较，来确定该代理人的努力程度。[17]
实行这种制度，有利于把资源分配与医疗服务的产出和结果挂钩，更清楚地界定购买者和提供者各自的责任，强化问责制度，并根据供给和需求状况对医疗服务进行调整。
目前我国开始在一些城市试行“按病种付费”的体制。可望在根据实际情况进行改进以后在更大的范围内推广。
[1] 这是本书作者2011年11月作为国务院医疗改革专家咨询委员会委员给委员会提供的研究报告。载《经济社会体制比较》，2012年第4期。又见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第1180—1190页。
[2] 参见秦晖（1999）：《政府与企业以外的现代化——中西公益事业史的比较研究》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第22—28页。
[3] 资中筠（2003，2006）：《财富的归宿：美国现代公益基金会述评》，上海：上海人民出版社，2006年，第63—64页。
[4] 在中国当前的特定环境下，某些国家机构是否具有公益性之所以成为有争议的问题，原因可能是在中国社会转型期间，一些国有经济单位没有立即退出竞争性领域，而是成为“自主经营、自负盈亏”的“企业”。其实即使是这类“国有企业”由于其“利润”是归国家所有的，除国有参股的合资企业要给非国有股东分红外，与真正的营利性企业还是有本质的差别，否则设立这类企业就成了与民争利或者私分国有资产的腐败行为。
[5] 本节资料大多引自张春霖（2007）：《如何为医疗服务筹资：可行的体制和政策选择》，载吴敬琏、江平主编（2007）：《洪范评论》第7辑，北京：中国法制出版社，2007年。
[6]据英国作家J. Busfield的记述，在英国看全科医生（初级医疗）一般需要等1—2天，有时甚至更长；就连事故或急诊的平均候诊时间也要3—4个小时；等待手术的时间则更长，一般要18个月左右，直接导致很多病人不能及时得到治疗；而要等待住院的人数也从20世纪70年代末的80万人次增长到1998年的近135万人次。见Joan Busfield （2000）：Health and Healthcare in Modern Britain，Oxford University Press，pp. 108-120；转引自丁纯（2009）：《德英两国医疗保障模式比较分析：俾斯麦模式和贝弗里奇模式》，载《财经论丛》，2009年1月号。
[7] 有关争论见拉丰、梯若尔（Jean Acques Laffont＆Jean Tirole，1993）：《政府采购与规制中的激励理论》，石磊、王永钦译，上海：上海人民出版社，2004年。
[8]Pablo Gottret and George Schieber（2006）： Health Financing Revisited： A Practitioner＇s Guide.World Bank，p. 3，p. 251.
[9] 卫生部（2006）：《2006年中国卫生统计提要》。
[10] 石光、贡森（2005）：《改革开放以来中国卫生投入及其绩效分析》，载《中国发展评论》（中文版第7卷），2005年增刊第1期，第32页；卫生部（2006）：《2006年中国卫生统计提要》。
[11] 现代经济学认为，公共品（public goods）具有两个特征：第一是非竞争性（non﹣rivalrous），即一个人对一种物品的享用并不减少其他人的享用；第二是非排他性（non﹣excludable），即要排除任何人对这种物品的享用成本过高，因而变得不可行。
[12] 参见刘国恩（2009）：《深化国家医改，发展是硬道理——2009年4月24日在天则经济研究所第383次双周座谈会上的讲话》；东方网记者尤歆飞、张海盈、曹子琛、刘昊：《两会委员热议：公立医院姓“公”就得政府投入》，东方网，2010年3月6日。
[13] 《瞭望新闻周刊》记者张冉燃（2010）：《前卫生部副部长：公立医院改革关键是理顺体制》，载新华网，2010年2月21日。
[14]Henry Hansmann（1980）： The Role of Nonprofit Enterprise（《非营利企业的作用》），Yale Law Journal，Vol. 89，pp. 835-901.
[15] 克鲁格曼和威尔斯（Paul Krugman and Robin Wells，2006）：《美国医疗保险体制的危机及其对策》，载《比较》辑刊总第24辑，北京：中信出版社，2006年。
[16] 白重恩等（2007）：《发达市场经济国家医疗体制改革的经验》，载《比较》辑刊总第32辑，北京：中信出版社，2007年。
[17]施莱弗提出的标尺竞争理论，是一种从规制经济学角度讨论按病种预付制对刺激医院提高效率以降低成本的作用的理论。见A. Shleifer（1985）：“A Theory of Yardstick Competition”（《标尺竞争理论》），The Rand Journal of Economics，Vol. 16，No. 3，pp. 319-327。
八、呼唤法治的市场经济
在中国经济改革开始启动的上世纪80年代初期，虽然改革者开始思考如何改善政府行政管理系统，邓小平还在著名的1980年“8·18讲话”中提出了“对党和国家的领导制度进行必要的改革”的问题[见邓小平（1980）：《党和国家领导制度的改革》，《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第320—343页]，但是以法治化、民主化为核心的政治体制改革并没有进入大多数人着重思考的范围。只是到了80年代中后期，当市场化改革遇到法治不彰的严重阻碍，以致“官倒”一类以权谋私行为成为社会毒瘤时，人们才对邓小平所说“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济改革也搞不通”有了认同，并且寄希望于1987年中共十三大规划的政治体制改革取得成功。
然而这以后几年的经济改革和政治改革都没有取得实质性的进展，使得中国发展在1989—1991年期间遭遇了“三年停滞”的挫折。1992年在邓小平“南方谈话”的推动下，经济改革重新启动，大大加速了中国经济的发展。不过经济体制和政治体制之间的张力也因之加大。这使朝野上下推进政治体制改革的呼声加强。本书收入的《政府在转轨中的作用：中国经验》（1997年1月）和《确立规则，实行法治》（1998年11月）两文反映了这种呼声。
正是在这样的背景下，1997年10月召开的中共十五大提出了“扩大社会主义民主，健全社会主义法治，依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。2002年的中共十六大又重申了这一主张，还提出了建设民主政治和提升政治文明的要求。这样，就使确立民主制度和建设法治国家成为中国改革必须完成的重大任务[参见本书收入的《中国改革的经济目标和政治目标》（2003年10月）和《中国经济的未来方向》（2012年12月）两文]。
当然，在中国这样一个有几千年封建专制主义传统、又长期实行苏联式的高度集权体制的国家，民主法治是不可能一蹴而就的。而在民主和法治这两个政治体制改革的主要内容中，实行法治是现代市场经济有效运转的基本前提，从法治入手也比较容易取得改革成效。因此，本书作者在自己关于政治体制改革的论著中，着重讨论了法治的问题[参见本书收入的《法治中国》（2002年12月）、《再谈法治》（2002年12月）、《从“吴市场”到“吴法治”》（2008年8月）等文]。
实现法治的要点在于政府自身实行依法治国和依宪治国，因此，我对政府自身的改革也作了重点论述[参见《建设一个公开、透明和可问责的服务型政府》（2003年6月）]。
改善我国国家治理体系的一项重要内容，是发展使民众能够发挥主动性处理公共事务的社会组织。为了发挥企业界依法自治的作用，我从2001年起，就和一些商界和学界人士一起研究商会的组织和运作问题。本书选入的《商会的定位、政府关系及其自身的治理》就是我在“民间商会论坛”2006年年会上所做的讨论总结。
关于各级政府职能与分层管理的思考[1]
（1986年12月）
中国是一个幅员辽阔、地区间自然环境和人文状况差异悬殊的大国，在过去行政权力占支配地位的条件下，是采取中央高度集权的体制还是地方高度分权的体制对于经济发展和政治控制更为有利，几千年来始终是一个众说纷纭的问题。现在已经明确，我们的经济体制改革的目标模式，是社会主义有计划的商品经济。而商品经济却天然是一个分散决策系统。对于这样一个系统，宏观调节只能采取分层次控制的办法是没有争议的。因此，绝大多数人都认为，应该在政企职责分开的基础上逐步建立起中央和地方职责分明、分层次进行管理的体制。问题是：各级政府的职能如何划分，分层管理如何进行，仍然有很大的分歧。而且由于目前我们还处于双重体制并存的过渡时期，旧的行政管理的办法还会在相当大的范围内保持较长时期。这一部分职能在各级政府间如何划分，实际上是过去行政指令控制条件下集权与分权之争的延续。而且，它和社会主义商品经济中各级政府的职能划分和分层控制问题纠缠在一起，使问题更为复杂。
一、分层控制要建立在政企职责分开的基础上
在当前的讨论中，一种很有影响的观点，是主张在现有行政直接控制的体制框架下层层分解政府的管理职能，由各级政府执掌原来由中央政府执掌的各种事权，把原来由中央所管的一切分层管起来。他们认为，用地方分权去打破条条专政，是争取权力、减少阻力，最终实现放权于企业的最佳战略选择。但是，这条路是否走得通，看来还值得深入分析。
中国从公元前221年秦始皇消灭割据称雄的六国，建立统一的帝国，就成为一个中央集权的封建专制主义国家。除了不时出现短时期的多国并立和混战外，基本上保持着中央政权对全国事务高度集中的控制。中央集权制保证了封建主义国家的统一和安定。这种体制在封建主义的条件下的利弊，已经晁错、贾谊以来的众多文献所阐明。它的长期保持，是有一定的历史必然性的。但是，这种曾经为创造我国灿烂的古代文明准备了条件的体制，越到后来越明显地显露出它具有抑制地区内经济的自由发展从而扼杀了经济发展的生机的弊病[2]，因而成为进步思想家攻击的对象。
我国的社会主义经济体制，是20世纪50年代初期按照斯大林的“命令经济”模式建立起来的。和其他一些社会主义国家一样，我国从20世纪50年代中期就开始认识到它有根本性的缺陷，应当进行改革。但是，由于对造成这种缺陷的本质原因认识不够明确，也由于中国历史上长期行政权力占支配地位的传统，使人们对于依靠行政命令的宏观管理方式视为当然，除少数先进人物外，多数人把传统体制的缺陷归结为“权力过分集中”的现象，以为只需实行“分权”便能药到病除。这种改革思路没有能够突破“命令经济”的基本框架，而是急于在“体制下放”上寻求出路。在这种思想背景下，我国在1958年实施了以“下放企业管辖权”“下放计划管理权”“下放基本建设项目审批权”，以及财政金融上扩大地方权力，财政实行“收入分成”制、信贷实行“存贷下放、计划包干、差额管理”等为基本内容的改革[3]，虽然在这次“改革”中形成的许多制度，作为“大跃进”的体制基础，随着“大跃进”的失败和国民经济的“调整”而被取消，但是，这种“行政性分权”[4]的思路却一直对不少人有重大的影响，当时采取的一些具体做法，也多次在后来的管理体制的变革中以多少变化了的形式再现。党的十二届三中全会确定了以“有计划商品经济”作为改革的目标模式，也就意味着彻底否定不可避免地在“条条专政”的高度集权和分散主义的“块块割据”之间来回摆动的“行政性分权”的道路。不过，这种旧思路仍然时时有所表现。最近一两年出现的一系列新情况表明，具有区域封锁倾向而缺乏自我约束机制的地方行政分权模式的诸多弊病，是我国目前经济波动和效益下降的重要原因。事实上，过去的条块分割局面以及条条专政与块块割据的循环往复，都是试图在直接行政控制框架下分解管理职能的产物。块块了解地区具体情况而难以掌握全局平衡和宏观结构，条条则正好相反，几乎没有两全其美的出路。如果中央放权实行间接控制而地方收权施加直接干预，就必然导致总量平衡和产业结构上出较大的乱子。中央为了纠正宏观结构失衡还须追加基础设施和能源、原材料的重点投资，这就构成中央地方一起上投资的局面，必然导致总需求失控。而在直接行政管理的框架下，要加强宏观控制又只能强化中央集权，舍此别无他途。所以，尽管大多数人都反对走回头路，反对把已经放下去的权收回来，但在1985年巴山轮的宏观经济管理国际讨论会上，包括力主市场经济的经济学家在内的多数中外学者都认为，在当时中国经济过热的情况下，恢复传统体制下的严厉行政手段强化中央控制有其必然性。正因为这样，近年来我们又一次痛苦地经历了条、块的循环。
看来，我们必须打开新的思路，按照社会主义商品经济的原则明确中央地方关系以及各级政府的职能，重新设计我们的宏观管理制度。既然我们明确政企职责分开和对企业实行间接控制是改革的方向，就应考虑按这个路子去建立一个适合于社会主义商品经济的分层次的管理系统。
二、有计划商品经济分层控制系统的设计原则和各级政府事权划分
有计划的商品经济，或有管理的市场经济是一个层次化的、分散决策的控制系统。现有各国有国家干预的商品经济典型的层次结构是：政府——多个企业——多个消费单位，它在理论上和实践上都是较成熟的。但我国幅员辽阔，地区间差异很大，如何合理设计地方政府在层次结构中的地位和职能，尽可能发挥地方政府的积极性，是个重要的课题。其中最困难的问题在于如何协调宏观经济与地区利益，使地方政府既有自我发展的能力，又有自我约束、自我负责的机制。我们希望实现这样一种系统设计：使国民经济的总需求能够得到有效控制；国际收支确保平衡；地方政府的积极性得到充分而且合理的发挥；切实加强基础结构并解决好就业问题；实现政企职责分开，减少对微观经济决策的直接行政干预，维护正当竞争；保证在扬长避短的基础上实现区域间的合理分工和协作；促进从东到西各地区的共同富裕。当前的许多改革设想与如何设计中央和地方的关系这个问题密切相关。
在财政税收、货币金融、外汇、价格几种宏观调控手段中，哪些能够由地方政府操纵呢？有些同志建议，以上四个方面，都可以由地方政府自主进行管理，或都实行分级承包，在包干范围内，地方政府可以独断专行。我们认为，是否能够这样做，还需进行慎重的研究。
根据系统工程原理，设计分层控制系统须遵守三个基本原则：第一，子系统必须有明确的界限，具有独立的约束机制；第二，有可能对子系统的性能和效果作出独立的评价；第三，设置能够根据子系统的行为对它们进行有效调节的机制。我们认为，在设计分层宏观管理系统时，既应尽可能将管理职责加以分解，又必须使协调手段能够集中地运用。
根据以上原则进行的分析表明，总需求管理、外汇平衡、物价水平这几个方面应属于中央的调节职能。无法通过地方政府实行分层控制，也不可能分级包干或承包。理由如下：
（1）改革的目标应是发展全国统一的商品市场、要素市场、金融市场，加强横向联系；而在不允许市场割据的条件下，省、市并不具备相对独立的商品、要素和资金的约束。
（2）局部地区对总需求规模不具有自我约束机制。因为，如果一个省或市需求膨胀，其价格反应会波及到其他地区，而其本身的得利往往大于损失，而没有搞需求膨胀的地区却要承担通货膨胀的后果。这样，就会助长竞相扩大需求、以邻为壑的倾向。
（3）如果国民经济出现了投资失控、消费基金失控、物价上涨、国际收支恶化，或其中某一现象，不容易及时并公正地判别失控的起源，难以建立调节政策或进行奖惩的测量基础。
（4）如果将信贷差额、货币发行、外汇平衡差额包干下达，不仅谈判和调整包干定额的操作难度很大，而且各地可在流通工具和流通性上做手脚，互挖墙脚或互相封锁，结果总量仍旧控制不住。
（5）如果将投资总额、消费基金总额、信贷总额、外汇收支总额包干下达，不仅会造成层层分解包干的行政性控制体制，还会由于掌握尺度不一造成各省价格不一、汇率不一，要求边界封锁和货币独立，结果严重妨碍横向经济联系的发展。
