（6）中央在以上几方面缺乏有效的惩罚性调节手段，唯一的办法是撤职查办。调整包干总额不能成为有效的调节工具，还会激化地方政府与中央政府之间的矛盾。
如果我们牺牲统一市场来保全分层次、分地区的总量管理，将会造成严重的低效率：（1）重复建设，丧失规模经济效益；（2）地区差异最终导致加强地方行政控制体系；（3）相互封锁，使生产要素不能在横向流动中优化配置，各个地区的比较优势都难以充分发挥；（4）很难建立有间接调控的统一市场，实现向社会主义商品经济的目标模式的过渡。
所有以上论述的一切，都涉及建立统一市场还是形成市场割据这个关系到商品经济兴衰存亡的重大问题。有的同志认为，统一市场只能由地区性市场逐步扩大和融合而渐渐形成，我国版图超过西欧各国的总和，应当研究是否可能走西欧共同体国家的道路，首先形成地区性市场，以后再逐步扩展为全国性的共同市场。应当看到，西欧共同体国家在几百年的市场经济发展中形成了自由贸易的传统，又经多年的磋商，才形成了当今的体制，除农业以外，共同体内实行相当彻底的自由贸易，从而大体上保持了合理的专业化分工和规模经济效益。由于国与国之间原有的边界和关卡仍然存在，货币独立，各国可以实行不同的货币供给、外汇平衡和税收政策，各国的价格体系由于间接税不同而有差异，通货膨胀程度也各不相同。贸易货物通过国境时，出口国退除本国的增值税，进口国征收本国的增值税。但是，旧中国早在1931年就已撤除妨碍商品在地区间自由流通的“厘金”，开征统税；新中国成立以后，实行财经统一，从来不存在合法的市场割据；我国的骨干城市，其产供销联系从来是超越本地区的范围，辐射到全国广大地区的。在这种情况下，要走一条把已经初步形成的统一市场首先分解为众多区域市场，再逐步形成统一全国市场的迂回道路，恐怕是事倍功半、弊多利少的。
事实上，在我国如果不搞各省划界设关和货币独立，就无法采取欧洲共同体的办法；而如果搞了划界设关和货币独立，由于缺乏市场经济和自由贸易的传统，大半会广泛流行互相封锁、自成体系等做法，搞保护主义、变相“关税”和非关税壁垒，不经过很长历史时期发展商品经济的经验积累和旷日持久的多边谈判是不大容易自发出现统一市场和自由贸易局面的。结果，我们不仅将丧失合理分工和规模效益，还很可能将国內贸易所能取得的比较利益让给外国人，从而延误了民族振兴的大业。
贸易樊篱的撤除、统一市场的形成，对于商品经济的发展是一件生命攸关的事情。先进的经济学家早在几百年前就已认识到这一真理。早在17世纪，重农主义的先驱人物就已明确提出在国内市场和国际市场上实现贸易自由的要求。然后，亚当·斯密在1776年出版的《国富论》里令人信服地证明，分工是发展社会生产力的最有力的杠杆，而分工的发达与否，又取决于市场的大小，因此，市场割据和保护主义政策对于国民财富和福利的增加，是有害无益的。[5]我国国土广大、人口众多。它的缺点是难以管理；而优点正是市场大，有利于扩大社会分工协作并取得规模经济效益，我们切不可轻易舍弃这种优势。
三、以“分税制”为基础的分层管理系统
在多种宏观调控手段中，看来地区性财政政策是最适于由地方政府合理地加以使用的经济杠杆。为了更好地发挥地方政府的积极性，我们认为可以在分税制的基础上较多地给予地方政府以制定区域性财政政策的权力，形成分层管理系统。在这种系统中，地方政府可以根据国家立法，在地区财政自我平衡的条件下全权运用地区性财政政策——设地方税种税率、地方预算、补贴、减免地方税、贴息等（目前在财政“分灶吃饭”体制下地方拿的比例虽不算小，但完全自主支配的并不多）。与此同时，地方财政政策的运用也受到以下的合理制约：（1）受国家法律和调节政策的制约；（2）必须切实符合本地区居民的利益，财政上的浪费或失误将导致地方官落选下台；（3）税收政策受到其他省市竞争性制约，过高的地方税会使企业和人才外流并减少本地的就业机会，本地产品失去竞争力，使用过多的补贴搞保护必然挤基础建设，以至丧失投资环境上的吸引力。
之所以说分税制是这种分层管理系统的基础，是因为一个设计得当的分税制系统能保证或促进以下局面：（1）建立地方自我发展、自我平衡、自我约束的明确界限，没有和中央财政讨价还价的余地，也没有强制银行放款的权力；（2）税种的划分使各地不可能用挤中央或挤其他地区的手段来壮大自己；（3）使宏观综合平衡、全国范围的产业结构优化与地区利益相协调；（4）地方政府切实对本地人民的就业和福利尽责；（5）地区在更大的范围内自主制定预算，中央不再频繁干预。可以看出，目前的“分灶吃饭”体制很难做到以上五点。
在这个基础上，地方政府的职能和实现其职能的手段将主要有以下几个方面：（1）在全国性法律之下，进行地方性立法；（2）制定指导性的区域发展规划和发展战略；（3）通过地方财政预算安排，自主确定基础设施、环境治理等投资，或参与某些产业的投资；分税制的合理设置将使地方选择合适的投资方向与方式；（4）通过地方立法与地方财政预算安排，促进地区资源的开发，自然环境的保护，投资环境的改善，科教文卫、各项服务事业及商业的发展；（5）开办职业教育，促进就业，吸引人才；（6）积极推动和指导本地区的企业改革，参与社会的供给管理，如行业管理和落后企业的整顿等；（7）利用减免地方税和补贴政策实行本地区的收入分配政策（如房租、蔬菜补贴、扶贫、挽救落后企业等）；（8）自行设计并探讨本地区土地、房租、社会保障和部分就业政策的改革。
由于我们保持比较高的地方财政支配能力和较多的地方政府职能，比起西方大国来说，我国的地方政府将在经济生活中发挥较大的作用。同时，也要加强对地方政府行为的指导和监督，以期改进其功能：人大常委会设专门委员会监督地方立法不突破权限；向地方政府领导直接选举制度过渡，加强公民对地方领导的监督与制约；中央不再向地方政府压产值和税收任务，而是把注意力放在帮助地方改善投资环境和发展生产上，这既有利于地方经济的发展和地方税的增加，也有利于全国经济的发展；绝对禁止地方政府设置关税与非关税壁垒，阻碍生产要素（包括人的要素和物质要素）的流动（企业可通过设分厂或横向联合来改换注册地点而部分地躲避不合理的地方课税或限制）；但允许使用地方财政补贴来体现本地产业政策和发展战略；地方行政长官无权任命或罢免企业经理，但在资格审查中有一定的发言权；禁止各级政府干预银行的存贷业务。
或许有人怀疑，这样做能否抑制地方政府的盲目投资等行为。我们作出了肯定的回答，其奥妙之处在于分税制的细致设计上。一般说来，地方政府盲目投资的出发点是，为了在完成上缴税款任务的条件下争取获得更多的地方收入，以便更有效地进行地区建设和解决就业问题，这种要求本来是无可厚非的。然而我国存在严重的价格扭曲并使用产品税、调节税加以缓解，这些税种如果全部或相当一部分归地方，就等于鼓励地方政府采取产业歧视政策，并排斥与其他地区的横向联合。产品的关税和出口退税相当于产品税的反向执行，如果要地方财政退税就必然出现出口结构不良，不支持跨地区协作的深加工制成品出口。因此，分税制的主要原则应包括以下要点：
第一，关系到全国性产业政策的税种，包括产品税、关税全部划为中央专享税。出口退税也由中央财政负担。如果流转税改为以税率规范化的增值税为主体，则由于不含产品歧视，也可分一部分归地方。这样，地方政府虽然感到增加总投资有利，但对行业和企业都没有亲疏之分，它们必然要很好地权衡，是自行投资于营利性项目更有利，还是广泛吸引各地已成为投资的主体并有权自由选择投资地点的企业前来投资更为有利。
分税制的第二个要点是土地税费大部分归地方和城市。地方加强基础设施的建设，不仅能吸引投资（也就增加了税收，扩大了就业），还能使土地升值，从而双重得益，比投于营利性项目更加合算。土地的升值还将促进城市产业布局的良性转变，把高技术产业、金融产业等置于最佳地理位置，这还将显著减轻对大城市中心区强行改造的工作量。土地费（税）在理论上可冲减所得税税基；但城市若无理抬高土地费（税）必将导致企业迁移，投资不旺，在土地费标准的监督审批原则中最重要的一条应是，必须按连续的地理区域制定收费标准，不得因隶属关系、所有制形式等区别而有歧视或优惠规定；地理区域间的差价变化也必须有连续性、合理性。随着城市土地租用市场的发展，土地费将具有更为客观的标准。
分税制的第三个要点是，凡与地方政府职能关系大的税种归为地方税，以便地方政府的功能得到财力保证，也便于地方财政自我平衡，自我约束。
根据以上分析，建议作如下的税种划分：
（1）地方税：乡镇企业所得税，个体所得税，城市维护建设税，可开设地方性所得税，地方资源税，地方性营业税；
（2）共享税：资源税，土地税（地方分成应占大部分），营业税，所得税，房产税，车船使用税，增值税（较小比例考虑归地方）；
（3）中央税：产品税，关税，出口退税，消费税，国有固定资产税，进口环节征收的国内流转税。
值得强调指出的是，不同的分税办法看起来区别细微，但却涉及各方面的利益动机，其校正各方面的行为的作用差异很大，未可忽视。1985年上半年财政部拟定的分税规定还远未达到合理化。
还有一种疑虑，认为地方政府不再对完成产值计划负责可能有一定风险。我们以为，在政企分开的体制下地方政府抓本地区经济发展的积极性仍是不容置疑的，取消指令性计划任务反而能使它们更加注重实效。另外，商品经济的发展使得经济活动主要靠经济杠杆来调节，政治干预和宣传鼓动的作用已经很小，而且本来就不该直接用于调节增长速度。那么一方面中央手中掌握着货币供应总量、外汇收支、财政税收等多种强有力的经济杠杆；另一方面地方的财政政策也是为了发展本地区的经济；而且中央财政还可以采取特殊补贴等方式对地方政府行为进行临时性调节，则中央不必担心经济增长速度没有人负责。
最后一个是，上述改革后，生产力的区域布局将发生何种变化？它是否有利于落后地区赶上先进地区，还是会拉大差别？
人们关注上述关系各地区长远利益问题的心情是完全可以理解的。但我们认为，只要我们处理得当，后一种情况是不会发生的。根据经济学中的比较优势原理，各个地区资源分布不同，各有优势。除了自然资源秉赋不同以外，沿海大城市基础好，知识水平高，工资也高，适于技术较密集的产业；落后地区劳动成本低，可发展劳动密集型产业；致富之道，不是凭借只有先进地区才有的绝对优势，而是各个地区都扬长避短，发挥自己的相对优势。既然每个地区都有自己的相对优势，大家就都有发展的潜力，发挥这种潜力就可以共同富裕起来。其间，使大城市逐步转向技术更密集的产业和出口产业，同时把技术次密集的产业向中等城市转移，而中等城市又把自己的劳动较密集的旧产业传递给内地贫困地区。同时伴随着产业结构的升级换代，资本和劳力的流动。例如，上海的一般性产业和老工人会向内地迁移，也会向内地投资。这就是合理分工、共同富裕的比较优势转移原理。
当然，还有另一种解决问题的办法，这就是让劳动力由劳动力数量资源丰富的落后地区向发达地区流动，用劳动力重组代替区域分工。但是，要做到这一点是不容易的。即使在发达国家，劳动力流动仍然有多种社会经济的阻滞和困难。我国劳动市场很不完善，需要转到非农产业的农村剩余劳动力数量极大，因而劳动力流动的障碍更多，城市化这一全球性难题在我们这里表现得更为尖锐。所以，我们不能期待在较短时期内实现劳动力的完全自由流动，应把区域间劳动力重组作为解决问题的主要办法。在我国，多半会把两种流程结合起来，主要通过大城市工业向中、小城市辐射、扩散，和农村人口向中、小城市转移，带动落后地区的发展。不过，这将是一个逐步实现的过程。
我们的地方行政性分权和工资差距不足严重阻碍了比较优势的实现及其转移。首先是上海等大城市产业结构不能及时更新换代，为了完成产值、税利，几十年的一般性老厂仍立足于市中心。一方面城市拥挤不堪，另一方面老产业的资本、人才、技术不能外流。由于不收土地费，这种企业非但没有生存压力，反而年年赢利，承担着为财政做贡献的重任。这种财政贡献又未能用好，比如不具备条件的省份投资建设了高技术工厂，结果并无效益，延误了高技术的发展。又由于上海不放弃劳动密集产业，就削弱了梯度开发中后续城市的发展机会，反倒有可能逼使这些城市作出错误决策去投资那些非适宜技术的产业。至于贫困地区，则更愁眉苦脸不知该发展什么。
实行分税制，打破行政性分权后，可以设想，像上海等城市工资与地租将率先提高，产业结构升级，由于地方不干预资本、技术、劳力的流动，生产要素开始转移，出现合理分工、共同富裕的趋势。
有人会说，上海生产的东西样样都比我强，一放开边界，取消保护，开展竞争，我就全垮了。比较优势学说恰好能够清晰地说明不会出现这个问题的道理。如果说上海的计算机和纺织比乙省的两种产品都物美价廉，而其中计算机更为突出；则如果上海全部转产计算机，而乙省全部转产纺织品，并互相贸易，对双方都带来好处。如果放弃区域封锁，大力开展横向联系，这种产业分工必然是两地企业家自己作出的最佳选择的结果。再有，一旦发生这种专业化分工，各地的工业规模（生产批量）将显著扩大，从而降低单位成本，发挥出规模效益这一额外好处。也就是说，即使是两个技术水平、工资水平等各项条件完全相同的城市，进行专业化联合改组，发挥规模效益，也会给双方带来好处。
我们相信，只要坚决改变行政性分权模式，建立地方经济管理的新体制，改善地区补贴手段，大力促进生产要素的流动和横向联合，就必然能开创地区经济布局和经济发展的新局面，并有力地促进体制改革的前进。
鉴于在地方政府职能分层管理系统的改革方面存在着很不相同的设想，又由于我们不应该在这个关系到十亿人口的大国的根本制度且其历史影响极为深远的问题上草率行事，每种设想都应尽快设计出具体的方案，并对各自的可行性以及政治经济后果作出尽可能周密的论证，以便中央能够尽早从不同方案的比较中作出战略选择。
[1] 与周小川、李剑阁合写。载《经济管理》，1986年第12期；又见吴敬琏、周小川、楼继伟、郭树青、李剑阁等：《中国经济改革的整体设计》，北京：中国展望出版社，1988年，第191—203页；《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第1193—1204页。
[2] 我们知道，欧洲的工商业无产阶级最先是在封建领域经济的缝隙——获得特许权的城市发展起来的，而在中国的集权的“大一统”经济中，却缺乏自由的工商业活动的余地。
[3] 参阅周太和等主编（1984）：《当代中国的经济体制改革》，北京：中国社会科学出版社，1984年，第70—77页。编者对这一部分所加的标题是：“盲目下放管理权”。
[4] 参见吴敬琏（1984）：《城市改革的关键是搞活企业》，载《世界经济导报》，1984年9月24日。参见楼继伟（1986）：《吸取南斯拉夫经验，避免强化地方分权》及所附材料《南斯拉夫经济困难的原因》，均载《经济社会体制比较》，1986年第1期。最近闭幕的南斯拉夫共产主义者联盟全国代表大会，对于“多中心的国家主义”有深入的讨论。
[5] 亚当·斯密（1776）：《国民财富的性质和原因的研究》，郭大力、王亚南译，北京：商务印书馆，1972年。
政府在转轨中的作用：中国经验[1]
（1997年1月）
什么是政府在市场经济中的合适活动范围，本来就是一件争议很多、很不容易正确地加以确定的事情。转轨期间的情况更为复杂。自从中国的改革开始以来，如何正确地发挥政府的作用始终是一个很费斟酌的问题。
1．集中计划经济条件下的政府，往往是所谓“全能政府（totalism）”[2]。由于计划经济体制意味着由国家的有形组织——政府通过计划集中地配置资源，在这种经济体制的基础上形成的政治体制，必然带有政府对全部社会生活进行控制的特点。在中国传统体制下，包括按其性质来说只能由个人决策的领域，如职业选择和消费选择，也在很大程度上由政府包办。因此，传统体制下的中国经济在20世纪70年代的比较经济学中曾经被称作“动员型的命令经济”。市场经济建立在独立的经济行为者（agents）之间的自主交易活动之上。市场经济按照定义，意味着由市场力量通过按照供求关系形成的价格配置资源。向市场经济转轨，自然也就意味着政府活动范围的缩小和所谓民间社会（civilsociety）的壮大。政府放弃某些支配经济资源的权力，就成为经济转轨题中应有之义了。在这个意义上，“大政府”与“小政府”之争反映了转轨过程的本质。
由于改革前占统治地位的苏联政治经济学的影响和在计划经济基础上形成的利益格局，政府缩小自己的活动范围，向市场交出不该由它行使的权力，必然地受到在命令经济中有既得利益和具有保守思想的人们的反对。这在改革初期，突出地表现为“放”与“不放”的矛盾。这种矛盾与冲突，一直延续到现在。虽然形式有了改变，但实际上内容依旧。例如，在人们普遍承认进行宏观经济调节是市场经济中政府的一项重要职能的条件下，保持行政力量对微观经济活动的干预和控制的一种新做法，是把“宏观调控”当作一个“筐”，把行政部门的干预活动，包括像一般竞争性部门的商品定价这类明显的微观经济活动统统放在“宏观调控”的大口袋里。
2．不过在讨论政府在转轨过程中的作用时，人们有时也走向另外一个极端，把政府在转轨期间要做的事情简单地归结为“放权”，认为在市场经济中，政府管的事情愈少愈好；在转轨的过程中，只要政府放手不管，市场的自发力量会自然而然地把事情安排得井然有序（或者通过一个混乱的乃至“相互欺骗”的过程，使人们认识到通过订立合约建立秩序的必要性，从而把市场规则建立起来）。
然而中国改革的实践表明，上述想法是不一定恰当的。它接近于所谓“曼彻斯特资本主义”或斯密式的自由放任主义，并不适合于现代市场经济。例如20世纪初期，福利经济学就已提出了“市场失灵”的概念。凯恩斯以后的主流经济学更积极地主张在市场失灵的情况下由政府发挥作用来加以弥补。即使是20世纪80年代盛行一时的新自由主义，也并不完全否认政府发挥作用的必要，只不过认为政府的作用范围应当严格地加以约束，因为政府也会失灵，需要在两种失灵之间进行权衡。战后时期，根据亚洲一些绩效良好的经济的经验，经济学界相当一部分人对政府在市场经济中可能发挥的作用有更为正面的评价，对东亚表现良好的经济中的政府职能作出了“市场亲和”（market friendly）、“市场增进”（market enhancing）等性质规定。当然，在最老的市场经济国家如英国，市场制度的发育成熟大体上是自发地进行的。但是我们不能忘记，他们从18、19世纪极不规范的市场到现代的比较规范的市场，花费了一二百年的时间，中国不能等待那么久。而且需要注意到这样的演变趋势：20世纪以来各发达国家政府在推动市场成长中的作用趋于主动。虽然其间有波动和反复，但政府参与市场发育（特别是在设定市场规则方面）对于现代市场经济成长所起的积极作用是毋庸置疑的。单以1929年大危机以后美国证券市场的成长为例就可以看到，如果没有美国国会1933年和1934年的证券和证券交易立法，如果没有罗斯福行政当局对当时刚刚建立的证监会（SEC）的全力支持，就根本不可能克服那些操纵市场和进行内幕交易、愚弄广大股民的大金融资本的反抗，使美国的证券市场走向规范，证券交易走向有序。中国当前存在的情况是，由于对市场的规制和监管远落后于市场放开的进程，常常导致严重的混乱（如证券市场）。据此，我们应当充分吸收上述观点演进的成果，对于市场经济中的政府职能作出更准确的界定。也许问题的要点并不完全在于政府的“大”“小”，而在于政府作用的性质和它同市场关系的“好”“坏”，即在于它对市场有效性的提高是起了积极作用还是消极作用。
3．为了减少阻力、增加助力，中国在改革一开始就采取了两项做法：（1）中央政府向下级政府下放自己的权力，包括干预企业微观经济活动的权力；（2）容许乃至鼓励政府机关及其工作人员“下海”经商。这种做法，有效地减轻了来自政府内部的对改革的抗拒，但是，也由此形成了一种不利于市场健康发展的格局。
由（1）形成的经济体制，在中国被界定为“行政性分权”（在前南斯拉夫则被称为“多中心国家主义”）。与这种做法相适应，甚至形成了一种普遍流行的观念，以为中央政府机构是倾向于保守旧体制的，地方政府则是倾向建立新体制的。从中央向地方下放权力就是改革。其实真实的情况未必如此。由于计划经济要求中央集权和“条条专政”，中央的政府机构的确容易有保守的倾向。但是，如果下级政府持有一种“把你的权拿到我的手里来行使；过去你怎么管理经济，今后我也怎么管”的想法，权和利的下放也不意味着市场取向的改革。事实上，我们的经验已经证明，行政性分权的结果势必导致市场分割（所谓“切块、切条、切丝、切末”）和地区保护主义，极不利于统一市场的形成。
由（2）形成的，是一种“工农兵学商，一齐来经商”“官商不分”“权力搅买卖”的格局。在这种体制下，利用行政权力“寻租”的条件广泛存在，因而使腐败行为在干部队伍中迅速蔓延，而且促成了一种力图阻碍寻租环境消失的社会力量的成长，因而不利于旨在建立健全市场环境的改革的进行。例如早在1984年，中共中央全面规划市场取向改革的第一个决议，即中共十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》就已正确地指出，“价格改革是整个经济改革成败的关键”。在1985年中共全国代表会议《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划（1986—1990年）的建议》中，又明确规定竞争性的市场体系是预定在1990年建立起基本框架的“社会主义商品经济”的一个基本环节。虽然根据这些决定中国政府试图在这方面的改革上有所作为，但是直到20世纪90年代上半期，并未能有太多的建树。不要说要素价格和要素市场的放开迟迟没有到位，即使就商品（货物和服务）价格而论，政府多次计划采取的主动行动也是以取消告终。究其原因，除技术上的困难和配套条件的不具备，一个重要的因素，是来自价格“双轨制”的利益和代表这种利益的社会力量的反对。这种反对使领导人不敢在价格改革上采取果断行动，以致中国的商品价格改革只得以被动的方式进行。虽然到90年代初期我国的大部分货物价格已经放开，但是这种被动式改革付出的经济和社会代价是很大的。
4．中国经济目前仍然处在转轨的过程中，健全的市场制度尚未初步形成。看来在这种情况下，政府具有较之在成熟的市场经济中更多的职能。这主要是：
（1）消除对市场取向改革的阻力。从计划经济到市场经济的转轨，意味着利益格局的巨大变动。这种变动自然会遇到来自既得利益的反对。从中国的情况看，改革遇到的既得利益阻力可以分为两类：一是与计划经济（“命令经济”）相联系的既得利益；一是与转轨过程中的不规范的经济关系相联系的既得利益。在中国改革前 15年采取“增量改革（incremental reform）”战略的条件下，利用价格、汇率、利率等的“双轨制”寻求租金（rent-seeking），变成一些有可能接近行政权力的人发财致富的捷径。从这种利益出发，他们中的一部分人虽然支持前期的改革，却极力阻碍进一步的改革，因为，市场制度的真正确立，会使寻租环境遭到破坏。面对着以上两种社会力量的阻碍和反抗，如果政府不能依靠群众并运用自己的力量来消除障碍，进一步的改革就会步履维艰，难以迈步。对于前一种阻碍改革的社会力量，人们保持着比较高的警惕。而后一种力量，由于他们在改革初期的确是推动改革的重要力量，而且由于他们在阻碍进一步改革时打着“保护改革成果”“选择符合中国实际的改革方式”等旗号，往往对于人们有较大的迷惑力，甚至被误认为是最坚定彻底的“改革派”。前面我们已经谈到过来自力图保持双轨定价制度的社会力量的阻力使中国的价格改革迟滞的情况。在这个问题上，中国也有过相反的经验。当1993年秋季中国政府决定1994年1月1日实现汇率“并轨”，向经常账户下人民币自由兑换过渡时，在双重汇率制下获既得利益的人们广泛进行“公关”活动，宣传汇率“并轨”将引起巨大混乱和本币急剧贬值，甚至导致人民币的崩溃。可是在中国政府顶住了这种压力如期实行“并轨”以后，虽然由于准备工作做得不好而有过短时期小的混乱，但是顺利实现了有限制的自由兑换而没有出现大的乱子。现在人们不能不承认，总的结果是好的。
（2）设定并执行市场活动的“竞技规则（rules of the game）”，市场的有效性建立在公正竞争的竞技规则的确立上。在最初形成的市场经济如英国市场经济的发展中，竞技规则在很大程度上是在几百年的漫长过程中自发地形成的。后起的市场经济国家大大地缩短了竞技规则确立的过程，原因就在于汲取了先行国家的历史成果，用政府的力量来确立规则。在我看来，这也许是格申克隆（Alexander Gerschenkron）所说的“后发性优势（advantages of backwardness）”的一项最重要的内容。吴庆瑞博士[3]在一次和我的谈话中指出：英国的殖民统治对新加坡造成了许多消极影响，但他们也做了一件好事，这就是留下了一个比较好的法律框架。新加坡的经济发展从这里得益不少。这的确是经验之谈。中国缺乏法治传统，政府在设定规则方面的任务就更加艰巨繁重。世界银行副行长兼首席经济学家M. 布鲁诺（MichaelBruno）1996年夏天在北京大学经济研究中心的一次讲话中指出，中国今后应当把改革工作的重点放到设定竞技规则方面去。我很同意他的这个意见。
5.发挥政府的作用以促进转轨的进行，也会带来一些问题。从中国的经验看，这主要是：（1）由于改革是在原有的政府机构的领导下进行的，而政府工作人员中的一部分人会由于在计划经济中习惯的思维定式或在计划经济中获得的既得利益而倾向于守住自己的权力不放，阻碍改革。（2）由于政府机构被赋予了较大的权力，有些政府工作人员就会利用这种权力与寻租者勾结，从后者那里收取贿赂。这样一来，腐败就会盛行。更有甚者，一些人还会在改革过程中进行“设租（rent-setting）”活动，以便创造更多的寻租可能性。这就使立意很好的改革措施遭到扭曲，走偏方向。1992—1993年期间“国有土地批租”改革的扭曲，就是一个突出的事例。一些地方本来有着很好的发展形势，但是由于纵容肆无忌惮的寻租活动和鼓励不动产投机，结果不但由于地价飞涨妨碍投资者进入而断送了大好的发展前景，还使大批干部陷入贪污犯罪的泥坑。经济上和政治上的代价都是十分沉重的。面对着这种情况，政府必须按照建设社会主义市场经济的要求，使自身健全起来。除了坚定地推进改革以便铲除寻租活动的制度基础，在执行自己的职能时采取“市场增进”的做法之外，还应当对政府人员进行市场取向的政治思想教育；加强法治，清明吏治和肃贪反腐；同时，推进政治改革，扩大民主，把政府机构和政府工作人员置于人民群众的监督之下。只有这样，政府才能在转轨过程中有效地发挥它的积极作用。
[1] 这是作者于1997年1月7日在海口召开的“关于市场经济条件下政府作用国际研讨会”上的主题发言。见吴敬琏（1997）：《构筑市场经济的基础结构》，北京：中国经济出版社，1997年，第303—309页；又见《吴敬琏文集》，北京：中央编译出版社，2013年，第1222—1227页。
[2] 邹谠（1986）：《中国廿世纪政治与西方政治学》，载《经济社会体制比较》，1986年第4期。邹谠所说的“全能主义”的含义，与西方政治学中所说的“极权主义（totalitarianism）”不同，是指运用强有力的政治组织控制社会生活的各个领域以便改造或重建社会这样一种状态。
[3] 吴庆瑞（Dr Goh Keng Swee，1918—2010），新加坡开国元勋之一，曾在新加坡内阁中担任财政部长、国防部长、主管经济的副总理等要职。享有“新加坡经济发展之父”等美誉。
确立规则，实行法治[1]
（1998年11月）
吴敬琏：十五大“放小”的战略确定以后，中小企业产权明晰化的趋势已不可阻挡。但在有些地方，原来打着“坚持公有制”旗号力图保持自己对企业的控制的有权有势的人们改变手法，“咸与维新”。不但利用权力不花几个钱就把企业搞到自己手里，还反过来要职工交钱，否则就让他们“下岗”。于是社会公正的问题就突出起来。不是说“社会主义市场经济”么？社会主义的本意，就是追求社会公正和逐步实现共同富裕。所以，这条是不能不坚持的。
针对着“放小”中间出现的这一类问题，国家经贸委发了一份制止出卖小企业风的文件。老实说，我看了这份文件后，觉得它消极了些，担心会不会影响“放小”。但是据说经贸委得到的反应多数比文件还要激烈：我们企业的谁谁谁，正是他们把企业弄垮了，现在却乘机发了大财，所以早该刹住了。
体制转轨是一个利益结构大改组的过程。不管采取什么方法来实现转轨，在利益分配上总会有问题，原来掌握权力的人肯定会利用权力把过去的公众财产据为己有。如果官僚们的力量太强大了，就会发生像俄罗斯那样的情况：大部分财富被一小撮人鲸吞，而百姓却变得一无所有，那就国无宁日了。
我认为中国到80年代后期，或者说1992年以后，主要危险并不一定来自保守力量，而在于是否在社会变革中兼顾公正。不然的话，老百姓不认你这个改革。如果他们因为基本利益受到损害而寄希望于保守力量，事情就会变得很麻烦。
改革需要社会力量的支持，从这个角度看，也惟愿中小企业家和其他独立的民间力量能够成长起来。如果他们不能成长起来，就会越来越没有人支持一个有利于大众的改革。我常常觉得，改革后十年中，好像支持搞正正经经的改革的力量不是在增强，而是在削弱。光是靠一些知识分子的理念支撑，会是苍白无力的。
汪丁丁：我们说改革到了一个“关键时刻”，就是说游戏的规则问题变得非常重要，以致若解决不好，整个改革就会功亏一篑。
刚才吴老师说的改革动力问题，在很大程度上就是利益在社会各集团之间比较公正地分配问题。但利益如何分配，首先不是谁应当分多少的问题，而是通过什么原则和机制来分配的问题。因此这也是个修改社会契约或宪法重新缔结的过程。
我们的改革从“放权让利”开始。“放权让利”的改革好比在牌桌上赌博，一开始的问题是许多人没有资源的控制权，只是“国家”一个大庄家；为了让市场经济这个游戏能够“玩儿”起来，就必须放权让利，让人们有自己的资源，从而有了自己的利益。
80年代中期，我们的经济格局里大部分企业已经有了“自己”的利益，但那还不是个人的利益，或者那只是隐蔽着的个人利益。当时有人提出要搞“企业本位”制，有点儿像农业集体化时代的“三级所有，队为基础”的那个“生产队本位”制。那样的制度一是不稳定，二是效率不高。最终只有两个前途，一是稳定在“包产到户”时期的“农户本位”制，一是退回到“统购统销”时代的“国家本位”制。市场经济自身的逻辑，一旦展开就势不可挡。所以我们既然以“效率”为目标，改革也就自然而然地过渡到了“包产到户”和更进一步的“永佃制”。
在城市里，“企业本位”也就渐渐变为“个人本位”。但是这儿有一个重大问题始终没有解决，那就是当我们从“企业本位”或集体经济走到“个人本位”时，我们在宪法里对于“个人本位”或个人获取创新利润的权利都没有作出相应的保护，我这里说的宪法不仅仅是写在纸上的宪法，以及相应的各种法律条文。我主要指的是作为国家精神之一部分的“宪法”。例如当我们说一部与市场经济相适应的宪法应当“尊重个人财产权利”的时候，显然不是指写在纸上的条文，而是指这一条文对现实社会究竟有多大的约束力量。因为一个理性的个人是不会只看到有一纸空文对他创新所得的利润作了承诺就献身于他的创新活动的。
由于缺失了宪法，我们在现实经济社会中认可了的“个人本位”制就开始演变为模糊规则下的“强权者寻租”的过程。这个过程是很腐败的，而且足以使任何一个曾经伟大过的社会陷于瓦解。所以我们说：改革到了关键时刻。
应当强调，单纯的修改宪章不足以解决这个问题。对个人创新利润的保护，要求在宪法之下，有一个执行宪法的政府，例如整个执法和司法体系的职能要从“保护公民就业的权利”转变为“保护公民创造利润的权利”。不经过这种政府职能转换，人们就总要将自己的企业家能力转化为“依靠强权去寻租”的能力。
我们常常听到人们感叹俄罗斯经济与社会的混乱不堪与黑帮当道，人们往往将这归咎于俄改革中过分的“资本主义”性质。其实，这是很大的误解。俄国改革若已经失败，也应当归咎于政府职能转换的失败。换句话说，俄罗斯的改革方案过分地依靠改革者“理性设计”，而忽略了现实社会中积累的极难扭转的“习惯势力”。改革若要成功，确实在很大程度上要保持渐进的性质。但是“渐进”又不能流于向传统势力屈服的“徘徊”。这两方面的要求，使得各国历史上真正成功的改革极少见。
许多国家的发展经验表明，改革的渐进性与决断性可以由一个不断扩大的社会中间层的利益来诱导。这也就是人们说的社会稳定的基础——中间阶层（middleclass）的形成。事实上，在一个市场经济社会里，比较大的“社会流动性”使得在社会的上、中阶层之间没有确定的明晰的分界。我们说的“中间阶层”，它里面的激进分子常常很接近社会底层的利益团体，常常成为社会变革的中坚力量；而它里面的保守分子常常很接近社会上层的利益团体，常常成为社会变革的阻力。正是由于这个“两重性”，一个社会才必须要有“中间阶层”来保持其适度的活力：既不要因为缺乏活力而死亡，也不要因为太激烈的活力而炸毁。
新的游戏规则应当鼓励生成中间力量，这可以治理许多改革中出现的弊病，例如腐败及官商勾结。任何私人资本，生意做大了便产生政治影响力，于是便产生了以经济势力去勾结政治权力以“寻租”的可能。
英国早期的例子是“东印度公司”，日本早期一直有“财阀族”，韩国与日本类似，美国的“院外活动”很大程度上就是这些大资本的寻租活动。不论政治权力还是经济权力，绝对的权力便绝对地趋于腐化；而中间力量的出现和发展可以分散在社会两极上积累的“权力”（作为“影响力”的权力），使社会保持某种中性的“公正”。注意，我说的是许多“公正”当中特殊的一种公正。当社会两极化严重时，上层阶级与下层阶极各有自己的“公正”，结果是社会不断革命，雅各宾恐怖与白色恐怖交替出现，最终瓦解了整个社会。所谓“中性的公正”就是在这个意义上是“中性的”，不上不下，至少这样的社会公正不至于使一个社会像翻烙饼一样被烤得焦黑。
吴敬琏：说到这里，我想作一个不一定完全合适的类比，也许可从中得到一点启示。解放初期的土地改革把农民从地主制度中解放出来，成为推动经济发展的伟大力量。但是这次生产力的大解放并没持续得太久，就被足足折腾了20年的所有制升级等“运动”所打断。
土地改革像任何一次大的社会运动一样，总是有怀着各种各样动机的人参加。土地改革的有些积极参与者是所谓“勇敢分子”。这些人往往并不是地地道道的农民，而是见过世面、富于社会经验的“乡村政治家”。他们希望在“斗地主、分田地”中得到自己经济上、特别是政治上的好处，在运动中往往采取一些过火的（“左”的）行动。麻烦还不只在这里。成问题的是，这些人并不善于、也不愿意在诚实的劳动和经营（也就是所谓的“按照规则进行的经济游戏”）中使自己、也使整个社会富裕起来，却有一种倾向，总想在不断进行的权力和财富的再分配中分一杯羹。如果这些人成了社会的精英，他们就会变成1955年以后生产关系和上层建筑的“不断革命”的社会基础。
回过头来看改革，这里是不是也有类似的情况呢？为什么规范的改革往往被视为“理想化”乃至“保守思想”，而花样百出的“寻租”活动、鲸吞公共财富的“产权改革”、圈地运动式的“土地批租”、掠夺广大股民的金融魔术等等却被人以“改革”的名义歌颂备至，瞬息间就风行全国？这些奇怪的现象层出不穷，不足以发人深省吗？
江泽民总书记在十五大政治报告“调整和完善所有制结构”那一段的结尾就提出过“要健全财产法律制度”的任务。后来这件关系重大的事情好像没有落实为立法的规定。我看这件事很重要，宪法要有原则的规定，各种财产变动都要循着以基本法为基础制定的规则。
不管怎么样，中国再回到计划经济的模式是不大可能的了。但搞得不好会出现一个拉锯战的过程，可能会发展成cronycapitalism，就像苏哈托统治下的印尼那样。cronycapitalism这个东亚经济危机发生后流行起来的词儿被译为“裙带资本主义”或者“权贵资本主义”，其实这就是老一点的中国人都很熟悉的官僚资本主义，即“封建的、买办的国家垄断资本主义”。原来的社会主义国家除了东德，好像都没有躲过这种命运。中国在这方面的苗头已经相当明显了。要避免其恶性发展，从经济的角度讲，就是要发展独立的民间经济和民间力量；从政治方面讲，就是要确立游戏规则，实行法治。
