制度缺陷造成了两个严重的问题：第一，是中国迫切需要的经济增长模式转型（或称经济发展方式转型）迟迟不能实现，因此资源短缺、环境破坏、劳动者生活水平提高缓慢等问题变得愈来愈严峻。第二，权力对于经济活动的广泛干预造成了普遍的寻租环境，使腐败活动不可扼制地蔓延开来，深入到党政组织的肌体之中。
这一切足以说明，改革开放才是中国经济能够保持30年高速度增长的真正原因所在。改革和一切社会演变相同，正如逆水行舟，不进则退。如果不能将市场化的改革继续向前推进，不但旧体制下资源浪费、效率低下、劳动者生活水平提高缓慢等痼疾得不到消除，在经济效率由于前面讲到的生产结构变化和“适应性创新”而有所提高以后，随着城市化进入后期和中国产业技术水平与外国产业技术水平之间落差的大幅度缩小，如果不能找到新的支持有效率增长的来源，原有的生产率提高的势头也无法保持。这样，中国就会落入所谓“中等收入陷阱”而不能自拔。
特别严重的是，由于本世纪初期以来改革出现了停滞甚至倒退的倾向，这就使中国现行的“半统制、半市场”混合体制的消极方面更加强化。
事实上，这种“半统制、半市场”的经济体制一旦建立，就只可能有两种发展前途：或者是政府逐渐淡出对微观经济活动的干预，加强自己在市场失灵的领域进行诸如市场监管和提供公共产品等方面的职能，逐渐成长为在规则基础上运转的现代市场经济，我把它称为法治的市场经济；或者不断强化政府对市场的控制和干预，不断扩大国有部门的垄断力量和对经济的“控制力”，演变为政府控制整个经济社会发展的国家资本主义体制。而在中国的条件下，从寻租活动中取得巨大利益的特殊既得利益者必然利用手中的权力和舆论工具竭力把社会拉向极右的方向。如果没有力量阻断这种进程，国家资本主义十有八九就会演化为权贵资本主义，即官僚资本主义或所谓“封建的、买办的国家垄断资本主义”。
值得警惕的是：根据中国的历史经验，这种权贵资本主义的极右发展，也可能引发打着激进革命旗帜的极左力量的兴起。极左往往是对极右的惩罚。在当今的中国，如果不能采取果断的经济和政治改革措施来制止权贵对国库和各阶层人民的掠夺，舒缓社会矛盾，就有可能发生顾准所说的“进化受到壅塞时的溃决”；而某些枭雄式的人物正好可以利用这种情势，用“打土豪、分田地”一类极端“革命”的口号，误导深受权贵压榨因而热切希望获得公平正义的大众，把他们引向逆历史潮流而动的歧途，使建设现代中国的进程遭到中断。
由以上的分析得出的结论是：中国正站在新的历史十字路口上。为了避免社会危机的发生，必须当机立断，痛下决心，重启改革议程，真实地而非口头上推进市场化、法治化、民主化的改革，建立包容性的经济体制和政治体制，实现从威权发展模式（authoritarian developmentalism）到民主发展模式（democratic developmentalism）的转型。在我们看来，这是中国唯一可能的出路。
“善未易明，理未易察。”面对错综复杂的形势，需要一切关心中国命运和前途的人们共同切磋，探求对“中国向何处去”问题的解答。我们希望在本书中通过两人之间的对话，展现我们对中国改革历程的回顾和对经济社会现实的观察思考，陈述我们探求中国如何平稳实现现代转型的道路所得到的答案。
[1] 参见吴敬琏、马国川：《重启改革议程——中国经济改革二十讲》，北京：生活·读书·新知三联书店，2012年、2016年。
当务之急：研制全面深化改革的总体方案[1]
（2013年2月）
根据2012年11月中共十八大全面深化改革的决定，12月召开的中央经济工作会议要求在2013年“深入研究全面深化体制改革的顶层设计和总体规划，明确提出改革总体方案、路线图、时间表”。
我想就改革总体方案的研讨和制定工作谈两点想法。
第一点想法，是应当尽快建立一个由中央直接领导的工作班子，来统筹和协调总体方案的研讨和制定工作。
制定市场化改革的总体方案是一项艰巨和复杂的工作。原因在于，市场经济是一个巨大、复杂和精巧的系统，要做许多研究才能弄清楚它所包含的多个子系统各自的运行规律和它们之间的互动关系，从而把各方面改革的方案设计出来。
这一轮改革和20世纪90年代的改革比起来，任务更加艰巨，原因是，经过30多年的改革，虽然市场经济的基本框架已经建立起来了，但这还只是初级形态的市场经济。它的许多重要的子系统还没有建立，或者虽然已经初步建立，但还不能正常运转。要确立现代市场经济体系，对于进一步改革和改革方案设计的要求就大大提高了。
那么，总体方案能不能由各级政府和各个部门分头去做，然后汇集起来成为一个总体方案呢？在“十二五”（2011—2015年）规划提出“更加重视改革顶层设计和总体规划”以后，许多部门和地方，甚至很低层次的领导机关，都开始做它们自己的“顶层设计”和“总体规划”。基层组织了解具体情况，做自己熟悉范围的改革规划固然有自己的优势，但各个部门的设计往往会受制于对局部情况的了解并向自己的利益倾斜。市场经济大系统中的许多改革都是“牵一发而动全身”的，如果由各个部门和各个地方按照自己的意图各自进行设计，就会为下一步的改革推进制造许多困难和障碍。而且，由多个子系统拼凑出来的系统也是无法协调运行的。因此，必须由一个超脱于局部利益的权威机构，从符合中国实际的现代市场经济这个“顶层设计”出发，协调各个子系统的改革，作出各项改革实施步骤和配套关系的安排，才能为全面推进改革提供科学的指导。
根据过去的惯例，在党的代表大会作出方针性的决策以后，具体部署往往是在第二年的三中全会上作出的。现在离十八届三中全会只有七八个月时间，面对这样繁重复杂的设计任务，时间已经非常紧迫了。因此，我建议尽快建立一个中央直接领导的工作班子，来动员社会各界广泛参与改革方案的讨论和统筹协调相关的设计工作。
第二点，对于怎样进行总体方案设计的设想。
我认为，总体方案的设计工作首先可以按照两条线索进行。
第一条线索是“问题导向”，明确需要进行哪些改革。这就是说，要从我们当前面临的重大经济社会问题入手，探索造成这些问题的体制性原因，然后有针对性地提出各个方面需要进行的改革项目。
举例而言，我们当前面临的一大问题，是粗放增长模式所造成的恶果日趋显露。虽然从“九五”（1996—2000年）计划开始就要求进行增长模式的转型，但是至今没能取得成效。在制定“十一五”（2006—2010年）规划时，已经对造成这种状况的体制性障碍进行过具体分析，主要是政府资源配置权力过大，抑制了市场在有效配置资源和形成兼容激励机制中发挥作用。因此，要改变转变增长模式举步维艰的状态，就必须在政府职能转变、财税体系调整、市场体系建设等方面进行改革。
第二条线索，是按照不同的体制领域，将第一条线索提出的改革项目归类汇总，形成财税体制、金融体系、国有经济、政府职能、法治体系等领域的改革清单。
经过以上两步工作，我们就能够综合出在今后相当长一个时期需要完成的改革项目的总清单。由于需要解决的问题很多，这个总清单包含的改革项目也必然数量众多。为了避免四面出击分散有限的力量，就要对改革总清单进行梳理和筛选，在把改革划分为若干递进的阶段的同时，要选出每个阶段最为重要和关联性最强的改革项目，组成1993年研制改革总体方案（即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》）时所说的“最小一揽子”改革方案，集中力量打“歼灭战”，使新体制能够较快地运转起来，产生效益。这样，就能使改革和发展相互促进，使社会经济发展进入良性循环。
[1] 本文是本书作者2013年2月17日在“中国经济50人论坛2013年年会：改革的重点任务和路径”上所做的主题发言。关于这一发言的新闻报道，见新华网（2013年2月17日）和财新网（2013年2月18日）。见吴敬琏：《直面大转型时代》，北京：生活·读书·新知三联书店，2014年，第221—223页。
中国改革的总体方案和当前举措[1]
（2013年4月）
自从中国经济增长在2008年全球金融危机的冲击下减速，人们就开始讨论，这种减速是周期性的，还是趋势性的。如果是前一种，那么经过一段时间，再配合采取刺激增长的短期政策，经济增长就可以恢复正常。如果是后一种，则需要针对造成这种经济下行趋势的深层原因采取措施。
现有数据完全可以确定，中国经济出现了趋势性降速。其实中国经济早在全球金融危机爆发前的2007年第三季度，就开始进入下行通道。随后在2009年海量投资的刺激下，经济增长有了回升。但是在人们欢呼中国经济已经率先实现软着陆以后不久，它又从2010年第三季度开始重新降速。2012年，许多地方大大加强了城建投资的力度，这拉动了当年第四季度GDP增长率0.5个百分点的微量回升。但是今年第一季度，又重新回到了已经延续好几年的下行通道。
事实上，早就有学者指出，中国GDP增长率的升降只是现象层面的东西，还有更深层的问题需要加以研究和应对。正如温家宝总理在2007年3月的中外记者招待会上指出的，症结在于“中国经济存在着不稳定、不平衡、不协调、不可持续的结构性问题”。五年来，中国经济的上述结构性问题非但没有缓解，相反变得愈来愈严重。深层的结构失衡，已经从一种潜在的威胁变成造成资源短缺、环境破坏、宏观经济政策陷于两难、经济社会矛盾趋于激化和经济发展难以持续的现实推手。
这也就表明，用政府主导的海量投资来扭转中国经济的下行趋势和克服日益尖锐的经济结构问题，是难以奏效的。唯一的出路，是“以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革”，消除经济发展的“体制性障碍”，并且在此基础上实现经济发展方式的转型。
以下我们首先讨论全面深化改革的总体方案，然后讨论为推出总体改革需要进行的准备。
一、改革的总体方案
市场经济是一个复杂精巧的巨大系统。进行系统化的市场经济改革需要预先进行顶层设计和总体规划。由于单项突进的改革措施往往效果很差，各方面的改革需要配套进行，而另一方面，目前面临的问题很多，需要进行的改革千头万绪，绝不能事无巨细，四面出击，所以，必须通过认真研究筛选出一组既关系密切又具有关键性的改革项目，形成所谓“最小一揽子”的总体改革方案。
这里提出一个由一项核心改革和四项配套改革组成的“最小一揽子”总体改革方案：
（一）核心改革：建设竞争性市场体系
市场在资源配置中的基础性作用，是通过在竞争中形成的、能够反映市场供求（即资源相对稀缺程度）的价格实现的。当前我国经济体制的最主要的缺陷，在于政府过多地行政干预和深度介入微观经济活动，使市场失去了竞争性质，难以发挥其有效配置资源和建立兼容激励机制的作用。过多的行政干预压制了企业作为市场主体、技术创新主体的主动性和创造性。为了建设竞争性市场体系，使商品、服务、土地、资本、劳动和技术等市场都建立在规则的基础上，进行平等有序的竞争，需要进行以下方面的改革：
●明晰市场经济的产权制度基础。例如，要改变各级政府垄断征地的体制，在土地确权和赋权的基础上，建设全国统一的土地流转市场。
●对现行法律、法规进行清理，确保“不同所有制主体的财产权利得到平等保护，不同所有制企业能够平等地使用生产要素”。
●放开商品和要素价格（垄断行业的价格和服务标准则要由社会定价机构规定）。
●完善反垄断立法，严格执法，消除目前严重妨碍市场有效运作的行政性垄断。
●按照“市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会”的原则，划定政府职能边界，理顺政府、市场、社会之间的关系。禁止各级政府介入营利性经营活动。打破地方和部门保护主义。
●全国法院系统归属全国人民代表大会领导。确保法官独立行使审判权。克服司法地方化的倾向。
●改进宏观经济管理，禁止以“宏观调控”的名义对微观经济活动进行干预。市场监管实行“宽进严管”的方针，由事前监管转向事中事后监管，由实质性审批转向合规性监管。
（二）配套改革项目
1．财政改革
●划清公共部门与私人部门的边界，改变目前“经济建设支出”仍占各级财政支出很大比重的状况，各级政府预算回归公共财政的本来性质。
●调整政府间财政关系，增加地方财政的本级收入和中央财政的支出责任；减少专项转移支付，建立计算公式基础上规范的转移支付制度。
●提高预算的透明度，加强各级人民代表大会和公众对预算制定和执行情况的监督。
2．金融体制改革
●继续推进利率市场化和汇率市场化。
●在银行间债券市场发展的基础上，发展全国统一的企业债券市场。
●加快资本项下人民币可兑换的进程，放宽对企业和个人海外投资的限制。
●继续推进人民币国际化。
3．社会保障体系建设
●回到1993年十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“三支柱”养老保险体制。完善企业年金制度。
●划拨部分国有股权和国有资产收益，充实个人社保账户。
●总结过去三年的医疗改革经验，存利去弊，使医疗保障具有可持续性。
●改善社会保障基金投资体制，实现养老保险基金的行政管理与投资管理分离。
●提高社会保险的统筹层次，逐步实现全国统筹。
4．国有经济改革
●实现国有资产管理机构由管理企业到管理资本的转变。
●继续推进国有资本布局有进有退的调整，开列竞争性行业名单，逐步实现国有资本从竞争性行业退出。
●建立和完善公司治理机制。
二、为明年推出总体改革做好准备
进行总体改革是一项重大的战略行动。为了保证改革的顺利出台，除了精心设计总体方案和路线图，还需要做好一系列准备工作，其中包括：
（一）为聚集人气而进行的先期改革
为了提高政府政策的可信度和聚集改革的“人气”，一些学者提出应当在今年率先进行一些可以较快取得成效并且结果具有“可观察性”的改革。作为改革的突破口，这类改革要符合以下条件：与改革的总体目标相一致；能够快速启动；改革的实效明显，而且容易为大众观察到。可选项目包括：
1．重启和推进过去停顿或放慢了的改革项目
●按照2002年国务院5号文件批准的《电力体制改革方案》，推进电力部门的市场化改革。
●重启2003年以后中断的铁路部门改革。
●完成电信行业的市场化改革。限期实现电信网、广电网和互联网“三网合一”。强化运营商之间的竞争，以改进服务、降低资费，消解消费者的不满。
2．保质保量地实现国务院机构改革和职能转变已经启动的改革，并且随时向公众报告工作进度。
●清理和减少行政许可和行政审批项目，取消不符合行政法规和国务院规定的“达标”、评比、评估和相关检查活动。
●简化和放宽工商登记条件，将实缴资本登记制改为认缴资本登记制。
●现有行业协会、商会与行政机关脱钩，今后实行行业协会商会、科技、公益慈善、城乡社区服务等社会组织在民政部门直接登记的制度。
●加快国有企业董事会改革进程和公司治理制度建设。
3．启动一批大众热切期待的改革项目
●将空气质量、全体居民平均受教育年限、平均预期寿命、低收入阶层住房状况等大众反映强烈的指标列入对各级政府的考核要求。
●提高国有企业利润上交国库的比例。
●允许地方政府按照一定审批程序动用从竞争性行业退出的地方国有资本补充社会保障基金、公租房基金等公共基金的不足。
（二）创造和维护较为宽松的宏观经济环境
系统性改革的实施需要总需求和总供给比较协调的宏观经济环境的配合。如果出现经济过热、通货膨胀压力增大的情况，推出系统化的改革就会遇到很大的困难。因此，必须十分注意保护宏观经济环境不因信用膨胀、货币超发和流动性泛滥而遭到破坏。
●中共中央、国务院应当率先垂范，践行“勤俭办一切事业”的原则。表彰用提高效率、创造良好的创新和创业环境、发挥小企业积极性等办法“稳增长”的先进典型。批评用上项目、加投资的办法拉升增长速度的不良做法。
●制止正在一些地区兴起的用大量投资“造城”来拉动经济增长的潮流，防止因此出现信用膨胀和货币超发。
●对地方政府融资平台、信托贷款、城投债等进行清理和整顿，实现社会融资的规范化、透明化，防止出现大量不良资产和债务危机。
[1] 本文是本书作者2013年4月20日提交给“中国经济50人论坛”的改革建议。见吴敬琏：《改革大道行思录》，北京：商务印书馆，2017年，第55—61页。
在新的历史起点上开启改革新征程[1]
（2013年12月）
中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），是中国下一轮改革的行动纲领和路线图。它在新的历史起点上，对以完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化为总目标的全面改革作出了重要战略部署。
《决定》要求，以经济体制改革为重点全面深化改革。经济体制改革的总体要求，是“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，而“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”。这是整个《决定》的总纲。紧紧抓住这个总纲，“发挥经济体制改革牵引作用，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应”，将引领中国改革开放进一步深入，一个更加成熟的市场经济体制构架将建立起来，这对实现中华民族的腾飞具有伟大的历史意义。
一、十八届三中全会《决定》的历史背景
十八届三中全会《决定》是在总结过去30多年改革开放历史经验的基础上作出的新部署，也是针对现有体制缺陷所提出的改革开放新要求。
要深刻理解《决定》，有必要了解中国改革开放所取得的成就和遇到的主要问题。
中国现有的社会主义市场经济体制，是通过改革开放突破计划经济的原有框架，在20世纪末期建立起来的。
1992年1月到2月间，邓小平到南方视察，直接面对群众发表讲话，明确指出“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别”。“南方谈话”发表后，广大干部群众热烈响应，改革得以再次启动。1992年6月9日，江泽民总书记在中央党校省部级干部进修班上发表重要讲话，指出“市场是配置资源和提供激励的有效方式，它通过竞争和价格杠杆把稀缺物资配置到能创造最好效益的环节中去，并给企业带来压力和动力”。所以，在当时理论界对改革目标的几种提法中，他明确表示倾向于使用“社会主义市场经济体制”。1992年10月召开的中共十四大正式决定：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，并且对社会主义市场经济体制作出了科学界定：“社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。
在改革目标模式确定后，经过一年多的研究准备，1993年11月中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，按照整体推进、重点突破的改革战略，对市场经济各个子系统（包括财税体系、金融体系、外贸体系和外汇制度、社会保障体系、国有经济等）的改革，各个子系统改革之间的配合关系和时间顺序，做了比较细致的安排。从1994年开始，政府按照十四届三中全会的改革规划进行了财税体制、银行体制、外汇管理体制、国有经济体制、社会保障体制等多方面的改革。
其后，1997年的中共十五大和1999年的十五届四中全会又作出决定，进一步界定国有经济、公有制经济和私有经济在我国社会主义市场经济中的地位和作用，要求调整和完善我国所有制结构，以期确立“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”的基本经济制度。
正是根据中共十四大、十四届三中全会和十五大、十五届四中全会的总体设计和具体部署进行的全面改革，在20世纪末、21世纪初初步建立了社会主义市场经济的基本框架。
社会主义市场经济体制改革目标和基本框架的确立，解放了计划经济体制所束缚的生产力：中国人民的创新精神和创业能力释放了出来，大量原来没有充分发挥作用的人力、物力资源得到了更有效的利用；通过引进国外的先进装备和吸收国外的先进技术，中国与发达国家之间在过去200多年间积累起来的巨大技术水平差距迅速缩小，出口的持续快速扩张弥补了内需不足的缺陷。这些力量共同造就了20世纪90年代以来中国经济持续的高速增长，中国也从低收入国家进入中等收入国家行列。
但是，在20世纪末、21世纪初建立起来的市场经济制度还只是初步的、不完善的，整个经济体制还背负着沉重的命令经济体制遗产，是一种“半统制、半市场”经济体制。这一体制的不完善性主要表现为，政府和国有部门在资源配置中仍然发挥着主导作用：首先，国有经济仍然控制着国民经济命脉，国有企业在石油、电信、铁道、金融等重要行业中继续处于行政性垄断地位；其次，各级政府握有支配土地、资金等重要经济资源流向的巨大权力；第三，现代市场经济不可或缺的法治基础尚未建立，各级政府的官员有很大的自由裁量权，通过直接审批投资项目、设置市场准入的行政许可、管制价格等手段对企业的微观经济活动进行频繁的直接干预。
体制的不完善造成了一系列消极的经济社会后果。首先，1953—1957年第一个五年计划时期从苏联引进的粗放增长方式造成的种种弊病，如资源过度消耗、劳动者收入提高缓慢、通货膨胀反复出现等，一直困扰着中国经济。其次，双重体制并存造成寻租的庞大基础，腐败以制度化的方式迅速蔓延。
面对这种情况，是继续深化改革，克服妨碍我国经济社会发展的“体制性障碍”，建设更加成熟完善的市场经济体制，还是强化从旧体制继承来的遗产，回归命令经济的老路，就成为各界人士关注的焦点。在这个“中国向何处去”的问题上，形成了截然不同的两种思路：
一种观点认为，近年来发生的种种问题，都是源于市场化的改革方向，因此，解决的办法，就是建立以国有经济主导国民经济、强势政府“驾驭”市场为主要特征的体制模式。这种体制模式能够正确制定和成功执行符合国家利益的战略和政策，体现“集中力量办大事”的优势。它不但创造了30年高速增长的奇迹，而且能够在全球金融危机的狂潮中屹立不倒，为发达国家所艳羡，可以充当世界的楷模。
另一种观点针锋相对，指出中国过去30年高速增长的奇迹来源于市场化改革解放了人们的创业精神，而开改革的倒车、强化政府的管控和抑制市场的作用，不但不能维持经济持续增长，而且早晚会造成严重的经济社会后果。所以，唯一的出路在于坚持改革开放的路线，全面深化经济社会政治体制改革，完善社会主义市场经济体制。
在十八大前相当长的一段时间，双方争论非常激烈，前一种声音的力量非常强大，并在很多领域影响了政策。从经济上说，与强势政府控制整个社会体制相适应的粗放型增长方式造成的资源枯竭、环境破坏、居民生活水平提高缓慢等问题愈演愈烈，宏观经济领域出现了货币超发、资产泡沫生成和国家资产负债表加速恶化等病象。如果不能尽快打破体制性的障碍，实现经济发展方式的转变，铲除权力寻租的基础，经济和社会的灾难将不可避免。从政治上说，各级政府日益强化的资源配置的权力和对经济活动的干预，使腐败迅速蔓延，贫富差距日益扩大，官民矛盾激化，甚至可能酿成社会动荡。
去年春季以后，形势的发展使社会舆论发生了积极的变化。所谓威权发展主义造成的恶果变得愈来愈明显。愈来愈多的人意识到，邓小平1992年“南方谈话”时说过的话依然适用，就是：不改革开放，只能是死路一条。
二、《决定》对大争论给出了明确的回答
十八届三中全会《决定》不负众望，对强调市场在资源配置中的作用还是强调政府“驾驭”和管控市场这样一个过去几年激烈争论的根本方向性问题，给出了明确的回答。《决定》指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”
《决定》要求“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，明显继承和发展了十四大以来关于社会主义市场经济的提法。过去中共中央的提法是要使市场在资源配置中“起基础性作用”。在我看来，现在把“基础性作用”改为“决定性作用”的重要意义在于，它表明了中共中央坚定、明确的态度。这样，就给全面深化改革规定了正确方向。
在如何处理好政府和市场关系的问题上，《决定》也指出了问题的另外一个基本方面，这就是“更好发挥政府作用”。
这里的关键问题是，在社会主义市场经济中，怎样才能更好地发挥政府的作用。多年来，各级领导机关管了许多自己不该管也管不好的事情。广泛的行政干预和直接介入，以及国有大企业的行政垄断，压制了企业作为市场主体、技术创新主体的主动性和创造性。这使市场难以发挥其有效配置资源和建立兼容激励机制的作用。所以，要更好地发挥政府的作用，首要的事情，就是界定政府的职能，改变原有体制下政府几乎无所不管的状况，将其改造为宪法和法律约束下的有限政府和有效政府。
《决定》正是这样做的。它对政府的职能作出了界定，指出政府的职责和作用主要是“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。其中“弥补市场失灵”是总括性质的，“保持宏观经济稳定”“加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序”是最基本的方面，“推动可持续发展，促进共同富裕”是要努力实现的社会目标。
首先，维护宏观经济稳定是政府的基本职责。中国宏观调控体系由计划经济体系演化而来，还带有明显的过渡性特征。这特别表现在很多人将运用行政手段对企业和产业的微观经济活动进行干预也误认为“宏观调控”。一谈稳定价格水平，就去管制个别产品的价格。这样一来，不但物价总水平没有从源头上管住，反而破坏了市场通过相对价格变化有效配置资源的基本机制。《决定》正本清源，明确指出：宏观调控，就是以财政政策和货币政策为主要手段，保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期。这与现代市场经济的宏观经济管理理念相一致。按照这样的原则进行宏观经济管理，就可以避免政府在宏观调控方面的错位和越位行为，加强宏观稳定政策的针对性和有效性。
其次，加强和优化公共服务是政府的另一项基本职责。在各种政府必须提供的公共服务中，为市场的有效运行建立一个良好的制度环境又是重中之重。《决定》一方面要求“最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”；一方面要求“保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序”，“建立公平开放透明的市场规则”。这都体现了进一步强化这一方面职能的要求。
正因为《决定》系统回应了多年来关于改革目标和改革方向的主要争论，也明确了以怎样的方式解决现实经济体制的突出问题，我们说“使市场在资源配置中起决定性作用”，实质上是中国下一步经济体制改革的灵魂和纲领，也是新一轮改革的基本原则和检验标尺。
三、进一步明确市场经济体制的基本框架
十八届三中全会《决定》的另一个重要提法是：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。”这一提法之所以重要，是因为如果没有一定的体制基础，市场在资源配置中的决定性作用是无从发挥的。过去我们虽然也提出过“要使市场在资源配置中起基础性作用”，甚至要求“充分发挥市场在资源配置中的基础性作用”，但是由于能够使市场发挥作用的体制基础没能建立或受到侵蚀，这种作用并没有能够得到应有的发挥。
我国现有市场经济体制存在的突出问题，主要表现在以下五个方面：一是“条块分割”、市场碎片化；二是对不同的市场主体存在歧视，而不是平等开放；三是政府行政干预过多，使市场失去了不可或缺的竞争性质；四是市场无序，而不是在规则（法治）的基础上有序竞争；五是各类市场的发展程度参差不齐，商品市场发展也许还可以说差强人意，要素市场就发育程度低下。
十八届三中全会《决定》关于建设统一开放、竞争有序的市场体系的要求切中时弊，为存利去弊、达成改革的目标设定了基本方向。
由此可以得出结论，建设统一开放、竞争有序的市场体系，是经济体制改革的核心内容。它旨在使商品、服务、土地、资本、劳动力和技术等市场都建立在规则的基础上，进行平等有序的竞争，从而形成能够反映资源稀缺程度的价格，实现有效配置资源和建立兼容激励机制的功能。
过去几年，官产学各界从现存问题入手，研究如何完善我国市场经济制度的时候，对于如何建设竞争性市场体系，提出了多项改革的建议。我曾经把最必须的改革归纳为以下七项：1.明晰市场经济的产权制度基础，并保证不同所有制主体的财产权利都得到平等的保护；2.不但实现商品、服务价格的市场化，还要实现利率、汇率等要素价格的市场化；3.按照“市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会”的原则划分政府的职能边界，禁止政府以“宏观调控”名义对微观经济活动进行干预；4.完善反垄断立法，严格执法，消除目前严重妨碍市场运作的行业垄断和地区保护；5.确保宪法所规定的公民权利不受侵犯和法官独立行使审判权；6.实行“法无禁止，即可进入”的原则，简化工商登记手续，亲商利民；7.改进市场监管办法，实行“宽进严管”的方针，由事前监管为主转向事中和事后监管为主，由实质性审批转向合规性监管。
现在，几乎所有这些改革的要求和建议，都在十八届三中全会《决定》中得到了程度不同的体现。
首先，关于确立市场的产权制度基础，《决定》明确指出：“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础”；“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”；“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”。目前土地产权制度存在很大的缺陷，它既使农民的财产权利受到限制，也不利于新型城市化的推进。《决定》要求：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。
第二，关于实现价格市场化。《决定》要求，“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”。具体来说，要完善人民币汇率市场化形成机制，加快推进利率市场化；推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格；政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。
第三，划分政府的职能边界。《决定》要求，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
第四，关于反对垄断和实施竞争政策。《决定》明确反对垄断和不正当竞争。《决定》还指出：“防止地方保护和部门利益法制化”，要求进一步破除各种形式的行政垄断。对于国有资本继续控股经营的自然垄断行业，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。按照这一要求，现行的《反垄断法》关于行政垄断的规定显然需要进行修订，还需要设立强有力的反垄断执法机构，授予法院监督政府的行政行为、纠正不当行为的权力，要改变目前行政诉讼中只有具体行政行为可诉的规定，将可诉性扩及违反上位法规定的行政法规。
第五，关于建设法治国家。《决定》明确提出“建设法治中国”目标，“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；强调“维护宪法法律权威”，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”；“建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”，“坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究”；实现司法公正，“确保依法独立公正行使审判权检察权”；“建立公平开放透明的市场规则”；“建设法治化营商环境”；深化司法体制改革和行政执法体制改革，“保证国家法律统一正确实施”。
第六，关于实行“非禁即行”的法治原则。《决定》规定：“在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。”在金融领域，《决定》要求：“扩大金融业对内对外开放，在加强监管前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”
第七，关于改进市场监管。《决定》要求：“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为”，“健全多层次资本市场体系，推进股票发行注册制改革，多渠道推动股权融资，发展并规范债券市场，提高直接融资比重。”
总之，建设统一开放、竞争有序的市场体系，要按照《决定》所指出的：“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”
四、打好全面深化改革攻坚战
十八届三中全会《决定》明确规定了全面深化改革的目标、重点和主要举措，为建设市场经济体制制定了一个很好的总体方案。现在的任务，就是努力使《决定》作出的各项部署落到实处。
我们必须清醒地认识到，贯彻执行《决定》会遇到各种阻力和障碍，在新的改革征程上是充满着艰难险阻的。所谓的艰难险阻，大体上是指四方面的困难和阻力：
第一，是从旧意识形态产生的障碍。中华人民共和国成立之初，引进的是苏联的一套政治经济体制，反映这一模式的思想和理论在中国有着深远的影响。我们这代人基本上是中华人民共和国成立以后上大学的。1952年“院系调整”以后，经济学科的教材就全部从苏联引进，老师也到中国人民大学接受苏联专家培训两年后再回来教我们。我们之后的几代人也许比我们好一点，但是也好不了多少。邓小平早就指出，“照搬苏联搞社会主义的模式，带来很多问题。我们很早就发现了，但没有解决好。”[2]由于没有经过认真的清理，这套思想和理论至今仍然保持着一定的迷惑力。所以就像邓小平所说：“‘左’已经形成了一种习惯势力。现在中国反对改革的人不多，但在制定和实行具体政策的时候，总容易出现有一点留恋过去的情况，习惯的东西就起作用，就冒出来了。”[3]邓小平倡导中国特色的社会主义，他的针对性是十分清楚的，就是这种社会主义必须有别于苏联模式的社会主义。现在有些人虽然嘴里也讲建设中国特色社会主义，可内容还是苏联那一套。另外值得注意的是，一些在旧体制中有特殊既得利益的人也会打着“左”的旗帜反对十八大和十八届三中全会所要求的改革。
最主要的是第二类，就是来自特殊既得利益的阻力。应该说改革30多年来，绝大多数中国人都得到了利益，因此可以说，他们都是改革的既得利益者。有些人认为，过去30多年的改革只使少数人得益，多数人并没有获得利益。我不这么看。如果你有认识的农民或“农民工”，你不妨和他们聊一聊他们过去的生活和现在的生活。千千万万的人在新的体制下靠自身的努力，不管是靠勤于劳动还是靠善于经营，得到了经济地位和物质生活的改善。这也是一种既得利益。这种既得利益并不会导致他们反对进一步改革。另外还有一种既得利益，说到底，是从改革停滞倒退得到的既得利益，这就是靠权力寻租取得的利益，我把它叫作特殊的既得利益，以便和大众从改革中得到的利益相区别。这种靠权力发财致富的特殊既得利益者，肯定会形成我们进一步改革的障碍。由于政府在资源配置中起主导作用的行政权力是特殊既得利益者发财致富的制度基础，他们是不会轻易放弃的。而且21世纪以来，由于寻租活动的蔓延和猖獗，代表这种特殊既得利益的贪腐势力也变得相当强大，所以，这种势力必然成为全面深化改革的阻力和障碍，我们切不可掉以轻心。
