投资型政府与保障型政府
2008年金融危机尚未平息，发达国家的政治领导人就开始呼吁回到最小政府，尤其是在英国和美国。他们给出的理由是，尽可能减少公共支出既有利于平衡财政预算，又能降低税收，而降低税收将帮助企业恢复利润水平，为增长而投资。
可是这一逻辑忽略了如下事实：在自由放任经济中，自行其是的经济行为人（无论个人或企业）通常会对知识和创新投资不足。原因在于，他们不会考虑自己的投资对未来创新的正外部性。例如，个人在对自身做教育投资时不会考虑这将给同事或家人带来的积极效应。又如，企业在对创新做投资时也不会考虑其取得的技术进步对将来的创新和经济增长的积极效应。所以，我们需要一个投资型政府为促进知识和创新经济而投资。
同理可证，自由放任经济往往会导致不平等恶化，社会流动性下降，并忽略创造性破坏（尤其是失业）对健康与福利的潜在负面影响。因此，我们需要一个保障型政府，帮助人们防范创新和创造性破坏伴随的风险。政府作为保险人的角色不限于应对异质性风险，还能帮助个人和企业防范宏观经济衰退，特别是由于战争、重大金融危机或流行病疫情等带来的冲击。
本章将探讨：历史上有哪些因素导致了对创新引领型增长至关重要的、可以扮演投资人和保险人角色的政府的兴起。
1.战争的威胁与投资型政府的兴起
马克斯·韦伯于1918年发表题为“政治作为一种职业”（Politics as a Vocation）的演讲，认为政府是“一个政治团体，它在一定疆域内拥有宣布正当使用武力的垄断权”。[1]从这个角度看，政府是一种政治组织，通过特定的管理结构，有能力直接或通过授权执行法律和征收税赋。政府实现此类目标的主要方式是利用军队、法院和警察等机构来维持秩序。
法律与秩序为什么不足以带来创新引领型增长
如果政府的作用限于维护法律与秩序，则永远都不会有工业革命或增长起飞。我们可以回顾下创新引领型增长所需的三个熊彼特式杠杆：累积式的知识进步，让每个发明家能够站在巨人的肩上；对创新租金的保护，尤其是通过专利制度；创造性破坏，新的创新摧毁过去创新的租金，由此可能激起昨日的创新者对新进步的反抗。
中国古代的皇帝或大革命之前的法国国王的绝对权威，非常符合韦伯定义的国家政府的功能。然而，这样的权威并不利于技术创新的发展。首先，大多数国民缺乏教育；其次，没有权力分立来保证生产与知识传播的自由；再次，缺乏对财产权利的保护，例如，法国的国王与贵族可以在任何时候剥夺商人或工匠们的租金。当时也没有创造性破坏，因为那样的社会必须防止个人的财富和权势变得过于强大，以至于对当权者构成挑战。
政府进化的第一步是英国在1688年爆发的光荣革命，然后是法国在1789年的大革命。其做法是通过扩大议会的权力来限制君主的权威，一些新兴经济势力可以在议会中捍卫自己的利益，特别是商业资产阶级。[2]于是出现了走向孟德斯鸠主张的分权的渐进运动，得以限制权力滥用，给经济行为人（尤其是企业主）提供保护。[3]在历史上，对租金的保护和专利体系的建立也是源于这个制度进程，专制色彩逐渐减弱，权力分享加强。
第二个同属渐进性质的步骤涉及蒂莫西·贝斯利（Timothy Besley）与托尔斯腾·佩尔松（Torsten Persson）所说的政府的财政能力，即获取税收并将其投入基础设施、教育和医疗等主要公共服务的能力。[4]贝斯利在致敬阿瑟·刘易斯的演讲中引用了两句话。[5]第一句出自刘易斯本人：“自动持续增长的两个条件是，一个国家有本土的企业家和公务员队伍，以及充分的储蓄和纳税能力。”[6]第二句出自约瑟夫·熊彼特：“人类的财政史是人类通史的重要组成部分，各国的命运很大程度上取决于维持政府必须抽取的经济血液，以及这些资源被用到哪里。”[7]
图14.1描述了18个国家的财政能力随时间的演变。[8]每条曲线都代表采用特定税收工具（所得税、代扣所得税、增值税等）的国家的占比变化。例如，S形的实线表明所得税逐渐被18个国家采用，与某种通用技术的普及曲线类似（见本书第3章）。一开始，很少国家实施所得税。此后，在19世纪后期到20世纪30年代出现明显起飞，直至样本中的所有国家都采纳。代扣所得税在20世纪30年代到50年代（虚线）以及增值税在20世纪70年代到21世纪头10年也有过类似的经历。
为什么各国都逐渐决定开征这些税收？下面我们尝试做些解释。
图14.1 18个国家的财政能力的历史演变
注：图中的国家包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、丹麦、芬兰、爱尔兰、日本、墨西哥、荷兰、新西兰、挪威、瑞典、瑞士、英国和美国。
资料来源：转引自T. Besley and T. Persson,“Taxation and Development,” in Handbook of Public Economics, ed. A. J. Auerbach, R. Chetty, M. Feldstein, E. Saez（Amsterdam:Elsevier, 2013）, vol. 5,51 -110，图4。
国家之间的竞争与公共教育投资[9]
我们在第2章指出，欧洲各国之间的竞争促进了工业起飞。国家竞争对政府的作用和组织的演化也发挥了作用。长期以来，军事竞争一直是各国政府提升财政能力和投资公共服务的主要动力。[10]公共教育的发展就完全不属于自发性质，在许多国家，公共教育的出现都来自战争和战争威胁的推动。
法国案例：从色当战役到朱尔·费里
法国教育体系是在普法战争的色当战役后发展起来的。法国在1870年9月的这场战役中惨败，拿破仑三世被俘。次年2月，德国夺走了阿尔萨斯和洛林。这一刻骨铭心的败局引发了法国教育体系的革命。1870年之前，法国的教育落后于包括德国在内的许多欧洲国家，[11]大多为私人学校，由教会管理。在当时依然以农业为主的法国，教师通常由本地的神父或者某位识字的村民兼任，教室在乡间建筑或庭院里临时借用。因此，大多数国民依然是文盲。1863年，相当于全体人口1 /5的750万法国人还只会说自己的方言。统治精英很清楚这一教育缺陷，拿破仑三世于1863年任命的教育部长维克多·杜卢伊（Victor Duruy）建议开展全面改革，并大规模投资于教育体系。但此建议并没有引起重视，直至色当战役失败、拿破仑三世垮台后，新生的法兰西第三共和国的教育部长朱尔·费里才把杜卢伊主张的全面改革付诸实施。
费里的改革颇为激进:1881年，学校实行免费；1882年，对6~13岁的全体儿童推行义务教育；1883年，要求有至少20名适龄儿童的村庄必须设立学校；1885年，政府制定了提高教师待遇和加强学校建设及维护的宏大投资计划。教育扩张成效显著，法国新设立了17 320所学校，扩建了5 428栋学校建筑，8 381所学校得到翻修。[12]这些改革不只为全体法国儿童提供了免费义务教育，还通过教师培训计划保证教学质量。此外，学校教育的内容也做了彻底修订，突出阅读、拼写、历史、地理和公民教育等内容，并且给年轻人树立爱国主义。结果不仅降低了国民的文盲率，更重要的是还培养了学生以通用法语阅读、推理和交流的能力。
日本的案例：从《神奈川条约》到明治维新
1603—1867年，日本被德川幕府的将军们统治。这一时期的政权奉行孤立主义政策，经济对外封闭，教育仅限于极少数武士精英阶层，并且以儒学修养为核心。1853年，美国总统米勒德·菲尔莫尔（Millard Fillmore）派遣海军准将马修·佩里（Matthew Perry）向日本发出最后通牒：如果不完全开放国际贸易，就将面临战争。为强化威胁，美国人的战舰进逼到日本海岸。在威逼之下，日本于1854年签订了《神奈川条约》，允许西方国家的船只进入下田和函馆的港口，以获得补给。这一羞辱成为广泛的政治与教育改革的催化剂。1868年，德川幕府倒台，反叛方拥戴明治天皇执政。新政府决定大规模投资国家和教育体系的现代化。1872年，对全体儿童实施四年制义务学校教育，同时建立起全国性的教师培训体系。另外，儒学教育被淡化，更多强调科学。这场改革结出了硕果：在1865—1910年间，日本的男性识字率从35%提升至75%，女性从8%提升至68%。
法国和日本的案例表明，军事竞争可以促进教育体系的进步。这一推测能否得到更普遍的证明？回答是肯定的。阿吉翁等多位学者2019年的一项研究收集了166个国家在1830—2010年的年度数据，测算了学校入学率随战争或军事威胁（以邻国领导人发表的演讲的敌对程度来代表）而上升的幅度。[13]研究结果表明，一国对教育的投资确实会因为军事威胁和竞争而提高。
然而，对一个国家增加公共品投资而言，战争威胁总是必不可少的吗？好消息是，贸易全球化带来的世界市场上对产品和服务的竞争可以取代军事竞争，成为制度改革与经济发展的推动力。关于各国现状的透明易得的信息，加上对教育和医疗等指标开展的国别比较，同样能发挥竞争标杆的作用，推动体制变革。例如来自东南亚各国（泰国、印尼、马来西亚和菲律宾等）的竞争，无疑成为20世纪70年代后期邓小平领导的中国改革的催化剂，使中国把重心从军备发展调整到经济建设上。就法国而言，法国各大学在上海高教排名上的失色表现推动了对大学体系的广泛改革，2010年发起的“投资未来”（Investment for the Future）计划包含了对各所大学的大规模公共投资。
产业政策: DARPA模式的兴起
产业政策是各国促进创新引领型增长的又一类工具。产业政策的合理性有多方面理由的支持，尤其是在航天等固定成本极高而需求极不稳定的产业，有必要对资源和参与者加以协调（见本书第4章）。
对此，我们可以从美国国防部高等研究计划局（以下简称DARPA）那里吸取经验教训，它是美国国防部里负责军事应用创新的研究机构。该机构的成功历史说明，有效实施的产业政策能够促进而非制约创新。DARPA的创建源于美国在太空竞赛的一场搏斗中输给苏联:1957年10月，苏联发射的斯普特尼克成为进入环绕地球轨道的第一颗人造卫星。这一事件产生了深远的国际影响，凸显了苏联太空项目的进步，令美国公众震惊。时任参议员的林登·约翰逊写道：“看到可能有另一个国家取得超出我们伟大美国的技术优势，真可谓沉重打击。”[14]在短短5个月内，即1958年2月，甚至在美国宇航局成立之前，艾森豪威尔总统就设立了DARPA，作为同苏联开展军事竞赛和太空竞赛的重要工具。
这个机构至今依然存在，其模式已被各方做了细致研究。[15]在国防和太空探索等领域，从基础研究向应用研究和市场化的转化较为困难。从图14.2能看到，技术进步沿着S形曲线发展。曲线的开端代表某个理念的出现，此时投入的开发努力并不多，因为努力的回报较低。曲线的中部对应起飞阶段：开发努力的回报有所提高，使技术的进展加快。在最后的成熟阶段，开发努力的回报递减，技术的进展随之减速。由于初始阶段需要很大的努力，为引起DARPA的关注和资金投入，必须把未来开发产生的社会收益考虑进来。所以，得到该机构支持的项目有三个特征：介于基础研究和应用研究之间；可以针对某个具体目标部署研究工作；存在协调问题，在没有公共干预时难以开展大规模融资和测试。
图14.2 颠覆性技术的发展
资料来源：本书作者。
DARPA模式尤其值得重视的一点是自上而下方式和自下而上方式的结合。[16]在自上而下方面，美国国防部出资支持项目，挑选项目负责人，并提供3~5年的聘用期。在自下而上方面，来自学术界、私人企业或投资方的项目负责人对项目有全面的解释和管理权，可以在初创企业、大学实验室和大型工业企业之间自由组建合作关系，并在招募合作者方面享有极大的灵活性。
这一科学发展模式让美国能够在太空竞赛中稳步赶超苏联。虽然在该机构成立的最初几年里，苏联取得了一系列成就：依靠同样雄心勃勃的太空计划，他们在1957年第一个把动物送上太空，在1961年和1963年把第一位男性和第一位女性送上太空，在1966年第一个实现无人登月；但美国人于1969年赢得了最终胜利，首次实现载人登月。
如今，DARPA的年度预算超过30亿美元，资助的项目超过100个。该机构在若干有高度社会价值的高风险项目的开发中发挥了决定性作用，包括初期名为阿帕网（Arpanet，因为当时DARPA被更名为ARPA）的互联网，及GPS等。德国等其他国家也考虑复制这一产业政策治理模式，设立自己的相应机构。一个建议是成立欧洲的DARPAs，首先是组建法德两国的联合机构，再逐渐扩展到其他欧洲国家。欧洲设立类似机构的主要动力，是在美国从全球收缩的背景下，让欧洲承担更大的防卫责任。另一个动力则来自欧洲面临的重大技术挑战，特别是在能源、环境、数字和医疗等产业。欧洲DARPAs的项目资金将直接来自参与国的政府预算。因为不属于欧盟的预算，这些资金将不受公平回报原则（juste retour，公平回报是指各成员国能“收回资金”，获得不低于其出资的货币回报）的约束，同时避免受困于各成员国的否决权。
2.保障型政府的兴起
防范异质性风险：福利国家的出现和发展
法国在二战后30年中的经济增长带来了充分就业，而且对许多人来说，其毕生职业是在同一家企业从事同一种工作。在此环境下，社会政策主要是通过社会补贴、教育补贴和家庭补贴扶持低收入者。这种体系源自政府提供的社会安全网制度的长期演变。
“俾斯麦模式”被广泛视为福利国家的首个榜样，由德国首相奥托·冯·俾斯麦于19世纪末建立，基本设想是让劳动者缴纳保险基金，以帮助他们防范与疾病、工伤事故、衰老和残疾有关的各类风险。在发布此类法律时，德国也出现了第一批工会，俾斯麦希望通过提供保障避免国家走向激进社会主义。[17]或者说，当时的政治领导人在创建福利国家时，一个关键因素是感受到了对自身权力的威胁。
福利国家兴起的第二个典型案例是英国。1942年，应英国政府要求，经济学家威廉·贝弗里奇（William Beveridge）提交了名为《社会保险及相关服务》（Social Insurance and Allied Services）的报告，为另一种模式奠定了基础，目标是为国民提供保障，无论其是否处于就业状态。[18]该报告是在战争导致的极度困难时期发布的，希望确保任何人都能达到最低生活标准。我们再度看到冲击对推动福利国家兴起的重要作用——这次是战争冲击。
贝弗里奇报告为实现国家凝聚力的社会福利模式奠定了理论基础，但秉承类似思路的公共政策在20世纪30年代的美国业已出现，以应对大萧条及其造成的广泛失业问题。早在1935年，在罗斯福总统的新政背景下，美国国会通过了《社会保障法案》（Social Security Act），其中既包含保险机制，例如用工薪税支持的养老金体制；又包含福利机制，例如对未成年儿童的家庭补贴，给面临抚养困难的父母提供福利金等。
二战的冲击也帮助法国建立了真正的福利国家制度，成为新政府的国家重建计划的一部分。为改善经济状况，法国引入了计划控制、国有化和公共干预。在此背景下，1945年10月4日和19日颁布法律，建立了社会保障制度。事实上，推动这一改革的雄心起源于战争时期，全国抵抗委员会（National Council of the Resistance）于1944年制订的计划已列入了国家光复后将实施的改革，包括全面的社会保障计划，以保障全体国民的基本生活。[19]此外，战争让工会掌握了更大的谈判权。作为光复后主要政党之一的法国共产党也调整了政治策略，从反对党变成联合参政党之一。[20]
现代法国社会保障体制是贝弗里奇模式与俾斯麦模式的混合，在历史上则是植根于保险模式。社会保障体制的建立主要是对战前的社会保险体制的改造，帮助劳动者应对与疾病、衰老、残疾和工伤事故有关的风险，并提供家庭补贴。这一普遍体制适用于全体劳动人口，但也允许保留某些特殊的体制。因此，尽管政府在新体制中扮演主要角色，传统的合作社与工会依旧重要。保障覆盖面逐步扩大，在1960年扩展到农民，1962年纳入医疗专业人士。法国的福利国家模式在变革中一点点借鉴了贝弗里奇模式的元素，既包括福利方面（1956年设立了最低养老金制度，1986年设立了最低保障收入），也涉及筹资方面（例如对所有类型的收入征收的专门用于社会保障资金的特别税）。
在20世纪80年代的合法性危机后，面对自由市场精神的强势回归，福利国家制度仍能够适应新的宏观经济环境。[21]新的模式出现了，其中最引人注目的是1997年荷兰实施的弹性保障制度，之后被丹麦借鉴（见本书第11章）。不过，荷兰模式与丹麦模式有所不同，前者主要保护最缺乏稳定的工人群体，后者更具有普遍性，并以积极劳动力市场政策作为基础。所以，这一模式似乎更多反映了特定的国情，而不是预先设定的策略。在福利国家构建的每个步骤中，劳动者、管理层与政府机构之间不断达成妥协，形成新的范式。荷兰的例子说明了这些参与方之间进行谈判（社会对话机制）的意义，因为1997年制定的弹性福利和保障法规正是工会与政府之间长达数月磋商的成果。社会对话在福利国家制度构建中的重要性不是20世纪后期或弹性保障制度出现后才有的现象。20世纪30年代，瑞典曾暴力镇压劳工运动。[22]此时在绰号为“牲畜市场”（Kuhhandel）的红绿联盟旗帜下兴起了社会民主主义运动，使国家体面地走出了危机。起初由工人和农民组成的这一联盟尤其主张强化政府的作用，但也赋予民间组织制衡政府权力的责任（见第15章）。
如今，福利国家历史上最新出现的弹性保障体制似乎是较为合理的工具，既能让创造性破坏变得更为人道，又能鼓励人们继续积极参与劳动力市场。我们已讨论过改进弹性保障效率的几种可能措施，但即使有这些改进，它是否足以保护人们免遭创造性破坏带来的风险？若干理由表明，我们或许还可以做更多事情。首先，个人不断更换岗位、在职业生涯中革新自己的能力有限。例如尤瓦尔·赫拉利在其著作《21世纪的21个教训》中提出，人工智能革命可能导致工作更换频率与技能过时速度加快。[23]他认为，这样的双重加速表明应该给所有人提供最低收入，以满足在某个生命阶段的基本生存需要，而不管人们如何度过这段时光。莫尼克·坎托-斯珀波则在《自由的终结》中提到，大量18~19岁的年轻人既缺乏基本的职业训练，也没有必要的资源去寻找合适的工作，以帮助自己进步，以及在后来转向其他岗位。因此她认为，这部分人群也应该得到充分的物质支持。[24]
此类理由让部分经济学家同行提出了无条件基本收入的观念。坎托-斯珀波认为该收入“有助于解放个人，使其不仅能实现自身生存，还能帮助其自我定位，以获取相应的资源，例如培训机会、合适的工作岗位以及可以决定人生走向的能力等”。[25]秉持此类观点的人同主张“小政府”的人有不同的人生观与自由观。对后者而言，福利开支是一种奖励懒惰的施舍。但在坎托-斯珀波等人看来，给予人们基本生活支持可以激发其创造力。
关于无条件基本收入的最优方式，目前已提出了若干建议。其中之一是给所有国民发放全民基本收入，无论穷人或富人，年轻人还是老人。问题在于，这一机制从财政和税收角度看成本可能太高。另一个建议由米尔顿·弗里德曼于1962年首倡，对低于某个收入和资产门槛的人实行负税收。[26]还有一个建议是，给每个年轻国民提供一定数量的“积分点”，可以用来支付教育、住房和职场初期的某些开销。有关全民基本收入是否可行及应该如何实施的讨论仍在进行中，对该措施的合理性的讨论有助于我们思考：有什么最佳方法可以应对创造性破坏和新技术革命的不利后果。
防范宏观经济风险：逆周期政策的作用
逆周期政策是如何出现的？在很长时间中，占据主导的经济思想是自由放任，相信市场体制的力量总会把经济活动拉回均衡状态。后来，凯恩斯为政府干预和逆周期政策提出了一个理论基础。但如果离开当时的政治和经济背景，我们将难以充分理解他的政策思想。从20世纪20年代开始，凯恩斯观察到英国的失业在快速增加，1922年有近250万人失业，约占劳动力总数的15%。在劳合·乔治（Lloyd George）领导下，自由党提出了公共工程计划和其他解决就业不足的措施。凯恩斯在1929年同休伯特·亨德森（Hubert Henderson）合作发表《劳合·乔治能够做到吗？》（Can Lloyd George Do It?）一文，对此表示支持。他们在文中认为，每当有失业者找到工作时，就会自动创造出更多工作。[27]不过真正改变历史进程的还是美国的大萧条。面对通货紧缩与严重危机，加上自由市场政策的溃败，已不可能再无所作为，坐等价格和经济行为人的调整适应来恢复均衡。从1933年起，美国开始实施新政，这标志着干预主义政府的兴起，并为福利国家制度奠定了基础。
直至1936年，随着凯恩斯的名著《通论》出版，政府通过宏观经济政策采取的干预行动才获得理论依据。[28]这一划时代著作是有关政府干预思想的决定性突破，其主旨是，当需求不足，尤其是因为失业增加所致时，宏观经济政策（特别是财政政策）的主要目标应该是通过扩大总需求刺激经济活动。理由如下：在公共就业中每增加1元钱的公共支出，会产生多于1元钱的经济活动，因为工人将把增加的工资用于支出，从而扩大对产品和服务的需求。此类政策从20世纪60年代起被广泛采用，也被称为“停停走走政策”（stop-go policies）:意思是当经济活动放缓、失业增加时，采取刺激经济活动的政策（走）;而当面临通胀上升、经常账户恶化时，则采取抑制经济活动的政策（停）。
到20世纪70—80年代，需求侧政策受到批评，特别是因为在石油冲击时代出现了滞胀现象，即同时发生经济停滞与通货膨胀。
关键在于，在全球化时代的创新经济体中，通过刺激需求调节经济周期似乎不再那么有效了。开放经济体的公共支出增加会导致进口增加、贸易赤字扩大，而非国内经济活动复苏。爱尔兰国防部长威利·奥迪尔（Willie O'Dea）于2009年对此做了精彩总结：“我们在20世纪70年代后期曾试图用财政刺激手段应对石油冲击，但由此带来的爱尔兰消费者购买力增长很大程度上转化为进口增加，反而使情况更为糟糕。完全没有证据表明，这样的情景不会再度出现……从爱尔兰的角度看，最好的财政刺激是让我们的贸易伙伴国采取刺激行动，那将促进对我们出口产品的需求，且并不花费我们的成本。”[29]
自20世纪80年代早期以来，发达国家逐渐转向以供给侧为中心的政策来调节经济周期。供给侧政策主要强调提高企业的竞争力，一个目标是让企业在整个商业周期中维持投资水平，否则，被衰退打断的研发投资可能难以补救。
让我们假设如下场景，获取信贷永远不成问题。如果投资项目从长期看有利可图，企业就总能借到资金，同时短期波动也不会对此产生影响。于是当企业从事研发和创新投资时（而非短期投资），它们就能确信这些投资不会受经济波动左右。相应地，在这个场景下，政府也无须在衰退中加以干预，去扶持企业。
反过来，如果企业面临信贷约束，它们能从银行借到的金额由当期收入而非未来的利润决定，那么当衰退导致企业当前收入减少时，企业就难以应付流动性冲击，而不得不削减研发支出。这样做会使企业在创新竞争方面自缚手脚。
假如在开始阶段，企业需要做出决定，是开展一个创新项目，还是一个更为传统的项目。此时，由于预见到经济衰退可能迫使自己退出创新竞争，该企业将放弃创新项目，而选择传统项目。[30]政府该如何扭转这一不利于创新的结果呢？答案在于逆周期的财政与货币政策。逆周期财政政策要求政府在衰退时借入资金，用以扶持面临流动性冲击的创新企业，然后在经济扩张时偿还债务。逆周期货币政策要求中央银行在衰退时下调短期利率，并在必要时采取量化宽松政策，以支持面临流动性冲击的创新企业，让它们不必削减研发开支。[31]到经济扩张期，中央银行则将提高利率，结束量化宽松。总之，某个国家的企业面临的信贷约束越严重，逆周期的宏观经济政策对创新的促进效果就越显著。[32]
在2008年金融危机中，各国政府试图同时采用供给侧和需求侧的逆周期政策。在供给侧，大多数国家自2009年开始依靠自动稳定器机制来缓解衰退冲击。[33]此外，许多国家在2008—2010年间实施了大规模财政刺激组合计划。
在需求侧，欧洲国家于2008年12月采取了各种措施来扶持企业，以欧盟的《小企业法案》（Small Business Act）为例，该法案在2008—2011年间为中小企业提供了300亿欧元贷款。各国中央银行从2008年起采取的量化宽松措施是供给侧政策的另一个重要支柱。
从近期看，哪些国家采取的逆周期政策最为强烈？在财政政策方面，图14.3比较了15个经合组织国家的财政政策的顺周期或逆周期强度。其定义是，财政赤字在经济衰退时增加越多，在经济扩张时减少越多，财政政策的逆周期性质就越强。该图显示，北欧国家（丹麦、瑞典和芬兰）的财政政策的逆周期程度远远超过法国。另外，希腊和意大利的财政政策呈现出明显的顺周期特征，财政赤字在经济繁荣期增加。
图14.3 1980—2005年财政政策的逆周期强度
注：数值为正代表逆周期财政政策，数值为负代表顺周期财政政策。
资料来源：转引自P. Aghion, D. Hémous and E. Kharroubi, “Cyclical Fiscal Policy,Credit Constraints and Industry Growth,” Journal of Monetary Economics 62（2014）:41 -58，图2。
有两个因素影响各国财政政策逆周期的强弱。第一个是政府做出的在整个商业周期中维持若干福利支付的承诺，也就是对自动稳定器机制的利用。在这些机制发挥重要作用的国家，人均公共支出水平较高。反过来，推行小政府政策的国家难以给国民提供对宏观经济风险的防护。
第二个因素是财政纪律，它让较为自律的国家能够在危机时期实施更宏大的刺激计划，也就是逆周期性更强的财政政策。这比较好理解：财政纪律严格的国家更容易在衰退期间从国际市场上借到资金，因为贷款人相信周期反转时会得到如数偿还。
我们在2008年金融危机中就观察到这一现象。例如，意大利危机前的公共债务已超过GDP的100%，只实施了较小规模的刺激计划，短期内的赤字增加不多，却加重了经济衰退。还有，从2010年开始采取紧缩措施以尽快削减赤字的欧元区国家，也正是危机前债务水平最高的国家，即希腊、意大利、西班牙、比利时和法国。而财政纪律最严明的国家，如德国与荷兰等，则能够延长复苏期。希腊和北欧国家代表着两个极端：希腊在2008年危机前财政纪律松弛，是图14.3中顺周期性质最突出的国家，不得不在周期的最低点削减财政支出。[34]北欧国家则严格遵守财政纪律，在图14.3中表现为最强的逆周期性。
新冠疫情危机同样证实了财政纪律在应对宏观经济冲击时的重要性。得益于财政盈余的积累，德国的公共债务水平在2019年已回到GDP的60%以下，使得它有充分灵活度实施空前规模的逆周期政策来克服疫情危机的后果：到2020年6月初，德国的财政刺激加债务重组规模达到GDP的24.6%，相比而言，法国仅为12.3%。[35]
最后，我们要看到银行在逆周期政策中的关键作用。2008年危机后，有种观点认为银行应该遵守比《巴塞尔协议Ⅰ》和《巴塞尔协议Ⅱ》更严格的资本金要求，以预防新的金融危机。这类人士相信，银行资本金同风险加权资产的比率应该大幅提高。但该思路的问题在于，其风险会在衰退时增加。这类资本金要求会鼓励银行在经济扩张期比衰退期更多放款，或者说，为满足监管要求而实施顺周期贷款策略。因此，我们认为，应该对银行实施逆周期资本金要求，即在衰退时期，它们可以维持更低的资本金/资产比率。这种制度能让银行在衰退期给企业提供更多贷款，以帮助稳定经济周期。逆周期资本金规则的思想构成了《巴塞尔协议Ⅲ》的基础，虽然有关的支持理由并非出于增长方面的考虑。[36]
3.结论
创新主要依靠市场和企业，但也需要政府发挥投资人和保险人的作用。历史上的国际竞争，包括军事、商业和工业等各方面的竞争，推动了有必备财政能力（税收获取能力）的投资型政府的兴起。如果不是普法战争中色当战役的溃败，朱尔·费里或许难以在法国建立起公共教育体制。与之类似，重大经济危机（如1929年大萧条和近期的新冠疫情）与世界大战推动了保障型政府的兴起。为应对大萧条，美国采取新政重振总需求，拉动经济走出衰退。当今时代，各国政府利用强有力的逆周期政策调节宏观经济周期，尤其是财政政策。但是，只有当政府能够在危机以外的时期严格执行财政纪律时，此类政策才可以充分发挥效力。
当然，政府作为保险人并非只应对宏观经济冲击，还要缓解异质性风险。所以20世纪上半叶的危机和战争推动了社会保障、公共医疗和家庭补贴的发展，以保证最低收入水平，防范疾病等风险。但从20世纪80年代开始，经济自由化与贸易全球化给发达国家带来了尖锐的新型风险——失业风险。丹麦在20世纪90年代引入弹性保障模式，希望一方面应对经济自由主义和创新带来的挑战，另一方面保护人们免受失业的负面影响。这种模式可以继续改进，包括鼓励终身职业培训，防止人们滑落到贫困线之下。负税收可以成为缓解失业风险的另一种办法，该风险对季节性或临时性员工来说尤为突出。
在下一章，我们将探讨政府过分强势或无所不在的危险，以及政府失灵和功能不足的问题。我们将重点分析制衡机制和其他预防措施，以减轻行政部门权力滥用的风险。更具体的内容还包括，媒体、工会、非营利组织乃至各种类型的民间社会组织如何能最终保证权力的分立，以及对行政部门的监督。
[1] Max Weber,“Politics as a Vocation” （1918 -1919）, in The Vocation Lectures,ed. David Owen and Tracy B. Strong, trans. Rodney Livingstone（Indianapolis:Hackett, 2004）,33.
