创造性破坏与黄金三角
在第14章里，我们把政府视为同质性的单一体。但在现实中，政府是个复杂的综合体，由愿意献身公共服务的人构成，但这些人也在不同程度上追求各自的私人利益，并对各种激励做出响应，包括财富、职业发展或地位等级的激励等。我们的经济学家同行让-雅克·拉丰还就此引发过一起公共事件，那是在1997年，若斯潘总理创建法国经济分析委员会（French Council of Economic Analysis）之后不久，拉丰教授在委员会面前讲出了上述常识。[1]
总体而言，政府的行动更多取决于约束权力的制度保障，而非行使权力的具体人物的个性。本章将集中讨论限制政府行政部门同私人利益集团相互勾结的制衡机制，这种勾结的直接后果之一是妨碍创造性破坏过程以及新企业进入市场。[2]
强势的政府行政部门有哪些优点和缺陷？从理论上讲，有哪些宪法工具可以规范行政权力的行使？司法部门作为制衡权力有怎样的作用，有哪些局限？为什么媒体和民间社会对确保权力分立与有效制约行政权力不可或缺？为什么创造性破坏取决于市场、政府与民间社会形成的恰当的三角关系？这些将是本章要回答的具体课题。
1.政府对创造性破坏的妨碍：威尼斯的案例
政府可能妨碍创造性破坏的进程，迭戈·普加（Diego Puga）与丹尼尔·特雷弗勒（Daniel Trefler）通过分析威尼斯在中世纪的兴衰历史揭示了这点。[3]威尼斯从12世纪末到13世纪末推行开放贸易，实现了巨大的繁荣，但从14世纪初开始走向自我封闭与衰落。
在初期阶段，开放贸易得到了三个重大制度创新的支持，得以约束作为共和国政府首脑的总督（doge）的权力。第一个也是最重要的制度创新是于1172年成立了选举产生的议会组织：大议会（Maggior Consiglio），由贵族代表和由提名委员会每年更新的100名成员共同组成，形成了其他制度创新的基础。在之后几十年中，大议会利用其权力逐步通过另外两个制度创新来制约总督。其一是设立就职宣誓制度，为担任职务，总督必须当众宣誓服从大议会设定的所有限制规范。这意味着总督不能侵占政府资产，或者在司法纠纷中偏袒自己。其二是另外设立了一个委员会，其成员由大议会选举产生，要求总督在做任何重大决策前必须同该委员会协商。这些制度创新促进了独立的法官、处理合同与破产的新法规以及首个现代银行体系的诞生。
尤其重要的是，这个时期出现了一类名为“联合会”的合同安排，它是现代股份公司的前身。[4]这种合同为远途贸易服务，而贸易是威尼斯当时的主要收入来源。最简单的联合会合同是投资人与行商双方达成的协定，投资人提供商品，行商负责运输及出售，主要面向东地中海和黑海地区，合同里约定好风险和利润的分配办法。联合会合同让威尼斯的很大一部分人群能够参与国际贸易，推动城邦步入鼎盛时期。
联合会合同类似于我们在第12章介绍的投资人与创新者之间的协议，给远途贸易提供了融资的可能，此类业务有很高的固定成本（商品、船只等），成功概率较低但回报极为丰厚。该制度还给通常出身贫民背景的威尼斯行商提供了机遇，使他们能够加入更高的经济和社会阶层，可以同贵族一起参与政府事务。这样的过程伴随着更多的创造性破坏：每出现新一波通过联合会制度致富的行商，都会削弱属于之前精英群体的利润份额和政治权势。
反对行动不久也随之出现。1286年，大议会规定，父亲和祖父不曾担任大议会成员的新候选人将不会被自动接纳。1297年，大议会又投票决定，在过去四年曾服务于大议会的成员将自动连任。这种制度倒退被称为“封闭”（Serrata），随即造成经济倒退。首先，联合会制度被限于威尼斯最有权势的贵族家庭才能采用。其次在1314年，贸易活动被部分国有化，对希望从事商业的上进者课以重税。从1297年实施封闭制度开始，普通人参与的联合会合同的数量和占比大幅下降（见表15.1）。与此同时，大议会中分配给寡头们的平均席位数开始增加，在1339—1342年达到高位。
表15.1 平民参与联合会合同的状况
资料来源: D. Puga and D. Trefler,“International Trade and Institutional Change:Medieval Venice's Response to Globalization,” Quarterly Journal of Economics 129, no. 2（2014）:753 -821。
于是，贸易被贵族们垄断，由此导致了威尼斯经济的衰败，其人口数量在1400—1800年持续减少。
达龙·阿西莫格鲁与詹姆斯·罗宾逊的著作《国家为什么会失败》提到了其他类似案例，当权的政府官员由于担心创造性破坏会侵蚀自己的权力，而选择阻碍经济增长。[5]例如在奥斯曼帝国，迟至古腾堡印刷术发明300多年后的1727年，当局才允许开设第一家印刷厂。他们的想法是限制新思想的传播，故意压低民众的识字率——直至1800年该国的识字率依然低于3%。该书还提到15世纪的西班牙，当时同美洲殖民地的贸易受到行会制度的严密控制。另一个例子是俄国，对创造性破坏的恐惧导致该国禁止开办新型棉纺厂与金属铸造厂，以避免出现有组织的聚集起来的工人阶级，另外还限制铁路的发展，以防止人口流动带来的威胁。
2.创新需要民主制度
为什么民主制度对技术前沿的创新至关重要？最关键之处在于，在较为民主的政治体制中，既得利益集团对政府官员的影响力较小，政权更难被腐蚀。随着腐败的减少，创新将会增加。[6]这是因为，首先，腐败减少有利于新企业和新技术的市场进入，图15.1a显示了一国的反腐败指标同新企业进入壁垒之间的负向关联。[7]其次，新企业进入会促使在位企业加强创新，以应对新的竞争对手，如图15.1b所示，一国的反腐败指标同人均专利数代表的创新率之间存在正向关联。
匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈罗列了20世纪最具革命意义的创新成果，并指出它们都产生于民主国家。[8]拉里·佩奇（Larry Page）与谢尔盖·布林（Sergey Brin）能够在斯坦福大学的博士研究中开发出后来成为谷歌搜索的软件，首先应归功于他们有充分的自由选择自己希望探索的方向，在决定论文题目时无须遵从导师的指令。
图15.1 腐败、规制和创新的关系
资料来源: a. Transparency International and OECD; b. Transparency International and Eurostat。
我们能否由此推论出，促进创新必须严格限制政府权力？在第14章里我们看到，创新需要政府有能力征收税赋、开展投资、帮助人们防范风险，并实施逆周期财政政策。如何能把这些要求同行政权力的制衡协调起来？在过于强悍的专制统治与虚弱无力的行政机构之间，有没有令人满意的中间选择？
3.宪法的作用
作为不完备合同的宪法[9]
在授予政府官员权力与控制他们如何行使权力之间，必须找到平衡，以避免暴政的结局，这样的想法由来已久。例如，孟德斯鸠于1748年提出的权力分立，弗雷德里希·哈耶克的宪法理论，詹姆斯·布坎南在1960年的开创性论文，以及他与戈登·塔洛克在1962年的论文，均以此为出发点。[10]我们还可以引用两段颇为透彻的表述，一段来自托克维尔的《论美国的民主》：“我们这代人受到两种相互冲突的激烈情感的不停拷问，既需要被人领导，又渴望保持自由。”[11]另一段来自亚历山大·汉密尔顿，他在捍卫美国宪法（1787—1788年）创立的集中式政府的一篇合著文章里指出：“理所当然……所有明事理的人都会赞同必须有充满活力的政府行政部门……构成活力的这些要素与构成共和主义者安全感的其他要素，能够在多大程度上结合起来？”[12]
一个国家的宪法把权力分配给行政、立法和司法机构，由此形成法律架构，同时决定了行政权力的范围和限制。[13]为理解宪法设定的分权的重要性，我们必须首先认识到宪法是国民之间达成的一种不完备合同。[14]什么是不完备合同？设想在我们生活的世界里，未来可能发生的所有事件都能被完美预见，而且事件的发生可以得到第三方（法官）的证实。那么在这样的世界里，社会可以预先决定酌情行动方案：如果发生事件x，则必然采取行动y。此时可能就不需要宪法来分设权力，因为所有事情可以预先决定，而且法官可以证明确实采取了酌情行动。这样的世界就属于“完备合同”的场景。
可是，现实大不一样，我们不可能预先知晓未来所有可能发生的事件，甚至某个预想事件是否真正发生有时也难以证实。在这样的情况下，宪法能做到的最佳结果就是制定决策权分享的规则以及防止权力滥用的措施，也就是说，这样的宪法属于“不完备合同”。
为什么限制行政权力非常重要？有哪些宪法工具能对此提供帮助呢？
在过大与过小的行政权力之间找到平衡点
强势行政部门的优点是，给予政治领导人迅速采取行动的灵活度，以推行重大改革和投资。这一优点在战争或危机时期尤其突出：必须做出快速决策，军事等方面的行动还必须保密。
然而，过分强势的行政部门也有缺陷：政治领导人可能滥用权力，以压制威胁自身权力的创新；可能谋取私利，而非开展有效改革；长期看，他们可能会为了永续执政而无所不用其极。或者说，过分强势的行政部门可能滑向专制，滋生腐败，遏制创新，损害一国的经济繁荣。
在促进创新与增长方面有一个最优的竞争水平，同理，行政权力的大小也存在一个最优水平。权力过小可能损害政府推动改革的能力，权力过大可能导致“非自由民主制度”或专制统治。权力过大与过小之间的最佳妥协取决于诸多考虑，一方面涉及改革的重要性，另一方面关系到财产征收的风险和成本等。在战争、危机或迫切需要改革的时期，赋予执政者更大的权力是可取的。但在正常时期，限制其权力或许是更好的选择。[15]
如果没有对行政权力的制约，在位企业可能用租金阻碍新的创新企业进入，并为此向政治领导人展开游说。政府官员的权力越不受限制，企业试图影响乃至贿赂他们的愿望就越强烈。
宪法如何限制行政权力？
宪法如何通过政府内部的决策规则限制行政部门的权力？
一种方式是为制定法律设置投票规则。宪法可以规定，普通的法律采取简单多数规则，要求超过一半的票数，但在某些情况下要求更低或更高的票数，以增强或削弱执政者的权力。例如，如果任何法律的制定都要求在议会获得远超过50%的超级多数票，则改革道路将在事实上被封锁。在法国，宪法的修订需要适用绝对多数规则：达到国会议员和参议员总数的3 /5。这一规则旨在有意识地增加政府修订宪法的难度，超出普通法律适用的情形。我们希望让政府有能力推动改革，同时防止其滑向专制主义，例如，避免执政者借助议会中对其效忠的简单多数群体来修改宪法，以无限期延长执政。
立法投票中的“现状规则”（Status quo rules）也能对行政部门的权力产生影响。在法兰西第四共和国时期，当国会无法就预算达成协议时，将自动重复执行上一年的预算。而在第五共和国时期，这些现状规则有了重大修改：如果国会未能通过预算，则由行政部门决定预算方案。这一宪法修订显然增强了行政部门的权力，它带来的积极影响是，推动了因第四共和国接连发生宪法危机而受阻的法国工业现代化。消极影响是加剧了某些腐败行为，例如20世纪70年代早期的土地担保丑闻（Garantie Foncière Scandal），当时有某些靠近政府核心领导层的人士，通过参与巴黎核心区两个大型社区的翻修和现代化改造而大发横财。
我们再看看制约行政权力的另外三种方式。第一种是法律草案修订的参与权。在美国，当某个政党掌控众议院时，它可以通过所谓“封闭规则”（closed rules）决定立法议程，不允许再做修订，并限制辩论时间。当众议院多数党与总统同属一个党派时，就可以借助这个特殊规则来显著削弱国会发挥的制衡能力。
选举制度的类型是另一种制约行政权力的方式。“多数选举制度”让赢得议会选举的政党能获得舒适的多数党地位，它得到的议员席位占比将远远超过全国范围内得到的选票占比。相反，“比例选举制度”根据各党派得票数量按比例分配议员席位，可以给少数党更多的议席。严格实行比例代表的制度会让执政者变得更为脆弱，可能迫使其组成出人意料的执政联盟，例如以色列和意大利的情形。
最后，政治领导人的任期长短和届数限制可以成为制约或增强执政者权力的终极手段。政治领导人在任时间越长，其实施改革的灵活度越大。但与此同时，在位企业越容易通过游说阻碍新的创新企业的进入。
由此自然引发的一个问题是，为什么在现实世界中，各国宪法会向强化或弱化行政权力的趋势演化。我们将在本章的最后一节探讨此问题，分析民间社会对政府制度变革的作用。接下来，我们先介绍司法部门在对行政权力的宪法制衡中扮演的角色。
4.司法部门的角色与局限性
作为制衡力量的司法部门
自孟德斯鸠以来，自由主义思想家就坚持必须建立独立的司法机构以制衡行政部门的权力。哈耶克认为，法官发挥的权力制衡作用必须首先以司法独立为基础。[16]法官有两种基本职责：第一，对法律做出解释，并将其适用于具体的实际案例，行政部门则负责强制执行；第二，只有法官拥有合宪审查权，或者说宪法的解释权，以确认法律符合宪法规定，并否决不合宪的法律。
创新经济的有效运行离不开这两座基石。司法独立是私人财产权利保护的必要条件之一，它可以制约行政当局剥夺创新租金、打击创新激励。另外，司法独立还保证了纠纷的公正裁决，尤其是在当事方享受政治优待的时候。合宪审查则对政府官员形成了限制，以防止他们通过法律法规为自身利益而非公共利益服务，包括意图保护在位企业、排斥新的创新企业进入的法律。
我们可以对不同国家的体制加以比较，以测算司法部门的独立程度，以及有多大授权做合宪审查。[17]司法部门的独立性可以综合三个指标来测算，前两个是国家最高司法机构（如最高法院或宪法法院）的法官的任期长短，以及行政法官的任期长短，例如有终身任期的法官更不容易受政治和经济压力的胁迫；第三个指标是过去的判例在法院判决时的影响权重，因为当判例能发挥影响时，法院就成为法律的一个来源，而不仅是解释者。另外，为反映司法部门在解释宪法方面有多大的终极权威，我们综合了两个指标：法律规范是否存在等级层次，以及能否挑战法律的合宪性。
法国为此提供了一个真实历史案例。1974年10月29日，宪法委员会的管辖规则得到改革，扩大了挑战法律合宪性的权利。该委员会于1958年建立时，只有共和国总统、政府总理、国民议会议长或参议院议长才能发起合宪审查行动。也就是说，政治上的反对派不可能对新法律的合宪性发起挑战程序。在1974年改革后，包含60名参议员或60名国会议员的任何团体将有权启动宪法委员会的审查，从而在事实上赋予了反对派对新法律合宪性的挑战权。这一改革使宪法委员会成为真正的权力制衡力量。
通过对71个国家的国际比较，拉斐尔·拉波塔等人发现，司法独立性最稳固的国家对产权保护做得更好，设立新公司的行政程序更简便。[18]
对司法不公的制约
在现实世界中，法院判决会受到多种偏向的影响，这与司法部门发挥制衡作用的观点有冲突。首先存在政治上的偏袒，例如有研究表明，美国的民主党人法官做出的判决不如共和党人法官严厉。在其他条件相同时，政党属性可以解释判决严厉性差异的38%。[19]
其次是媒体带来的偏向，例如，阿诺德·菲利普（Arnaud Philippe）与奥雷利·乌斯（Aurélie Ouss）近期利用法国数据开展的研究分析了同期新闻报道会在多大程度上影响刑事法庭的判决，该法庭是由少数职业法官加上从居民中随机挑选的多数陪审员共同组成。[20]研究者对比了两类判决：一类是在媒体集中报道犯罪事件（与受审的案件无关）之后很快做出的判决，另一类是在犯罪事件报道较少的时期之后做出的判决。结果发现，在审判的前一天增加对犯罪事件的报道，会使陪审团判决的刑期加长，而且只有这一天的媒体报道会产生显著影响。相反，在媒体发出有关司法错误的报道之后，判决会变得更为宽大。但有意思的是，研究者指出媒体报道对职业法官在刑事案件中的判决并没有影响。
司法决定中的第三个偏向是经济因素。尤其是，经济周期会如何影响不合理解雇案件的裁决？伊万娜·马尼内斯库（Ioana Marinescu）根据英国的有关数据发现，失业率上升或破产数量增加会显著影响法官的判决，降低有利于被解职雇员的裁决概率，更多支持企业基于经济考虑而裁员。[21]
最后还有心理或者声誉方面的偏向。例如，一个广泛存在的心理偏向“赌徒谬误”（gambler's fallacy）就会引导人们走向逻辑错误：在玩抛硬币游戏时，若连续5次抛出正面，你就会毫不犹豫地认为下次抛出反面的概率将大于正面。但这个预期是错误的，因为每次抛掷是相互独立的事件，出现反面的概率仍为50%。以法官为例，在之前处理避难申请时态度较为宽容的法官，会在之后的案件中表现出更高的拒绝申请的倾向。[22]然而，过去的决定本来不应该影响未来的决定，因为他们审理的前后案件之间并无任何客观因素的联系。心理偏向可能因为与法官声誉有关的偏向而变得更复杂。如果法官在过去的案件中同意避难申请，但希望维护自己判决严厉的声望，就可能在后来的案件中更多拒绝避难申请，以支持自身的人设。
与之类似，疲乏也可能导致法官的判决更宽大，无论是从工作日角度还是整个职业生涯角度看均有此倾向：法官在午餐前或下班前做出的判决比较宽松（见图15.2）;随着法官年龄增大，判决也变得更宽松。[23]另外还发现了更令人惊讶的其他心理偏向，例如在美国路易斯安那州，在著名州立大学的橄榄球队意外失利后做出的判决更为严厉，在被告人生日当天做出的判决则更为宽松。[24]
图15.2 避难申请获准率与庭审时间的关系
资料来源：转引自D. L. Chen and J. Eagel, “Can Machine Learning Help Predict the Outcome of Asylum Adjudications?” Proceedings of the Sixteenth International Conference on Artificial Intelligence and Law （2017）:237 -240，图1。
法官不够公正的这些缺陷让某些研究者怀疑，用人工智能的算法取代法官是否更好。具体来说，机器学习能够在多大程度上减少上述人类偏向？
每年在美国有近1 000万人被逮捕，之后，法官可以下令将其拘押候审。从法律角度看，此类命令要求满足某些风险条件，包括被告人是否会如期出庭（有没有逃跑的风险），是否会给社会造成新的伤害等。如果法官判断这些风险较高，就可以将被告人拘押，从而降低逃跑风险，但由此会增加收监人数。若法官判断风险较低，则要承担获释者可能逃跑及继续犯罪的风险。乔恩·克莱茵贝格（Jon Kleinberg）等学者利用纽约市在2008—2013年逮捕的75万余人的信息设计了一种机器学习算法，可以预测获释的候审人未能出庭的概率。[25]
于是，我们可以根据该算法的结果，对逃跑风险最高的人下达拘押候审命令。算法的决策与法官的判决孰优孰劣？答案较为复杂。法官具有偏向，计算机在这方面应该更少。[26]不过，法官能够获得档案里没有的信息或信号，例如被告人在法庭的现场表现等。算法预测的未出庭比率同被释放被告人的实际未出庭比率之间有几乎完美的相关性，表明算法在根据被告人档案信息预测逃跑风险上做得非常出色。那么纽约市的法官们的判决准确度如何？对于算法预测有60%未出庭概率的被告人，他们释放了其中的近50%;而对于算法预测仅有20%未出庭概率的被告人，他们羁押了其中的约30%。
按照这一研究，如果基于算法预测的未出庭风险做收押决定，将可以在不增加收监总人数的情况下，把未出庭概率降低25%;或者在不增加继续犯罪数量的前提下，把收监总人数减少42%。但这种方法显然会带来伦理问题。人们有着不依赖算法的天然倾向，部分源于我们希望把每个人作为独立个体生命来对待，而不仅仅是某个数字。
总之，虽然司法独立能给财产权利和经营自由提供更大保护，现实生活中的法官在决策时仍会受到政治、媒体、经济和心理等各类偏向的影响。法官的专业知识和职业操守可以帮助减轻这些偏向。但在司法体系之外，我们不能忽略民间社会对政府制度（包括司法制度）演化的重要推动作用。下面将转入这一议题的讨论。
5.民间社会的作用
上文讨论了强势政府的优点和缺陷，然后分析制约和监督行政部门权力的不同制度工具。我们必须认识到，宪法是不完备合同，在现实生活中没有什么能保证这些工具可以到位并真正落实。这里就需要民间社会扮演关键角色，确保不完备合同的有效执行。
不完备合同与民间社会
塞缪尔·鲍尔斯（Samuel Bowles）与温迪·卡林（Wendy Carlin）指出，当合同不完备时，无论是雇主与雇员之间，借款人与贷款人之间，或者买家与卖家之间的合同，其效果既取决于合同中明确的权利义务安排，也有赖于现行的社会习俗。[27]此类交易不仅指经济活动，也包括政治和社会活动。例如，社会习俗及作为其化身的民间社会组织的存在，可以防止雇主或贷款人滥用权力。图15.3非常清晰地展示了这一思想，即由政府、市场、民间社会分据顶点构成的三角关系。“市场”代表私人经济参与者（企业家、消费者和雇员等）及其相互作用的组织（企业和交易场所等）。越靠近市场这一极点，经济活动越依靠市场力量与自由放任。“政府”代表国家行政部门。越靠近这一极点，行政部门的行动越不考虑市场和民间社会的因素，其极端情形是中央计划与专制制度。[28]而越靠近“民间社会”的极点，就越类似一个自治社会，[29]极端情形是无政府状态。[30]对促进创新和创造性破坏来说，理想的组合是位于三角形的内部，也就是说需要市场、政府与民间社会的平衡。
图15.3 政府、市场与民间社会的三角关系
资料来源：本书作者。
民间社会能够帮助履行雇主与雇员之间、借款人与贷款人之间的不完备合同，还可以推动执行同样属于不完备合同的国家宪法。民间社会在这里的作用是为上文提到的保证手段提供现实支持，[31]让限制行政权力的宪法规定发挥效力，或者说把保证手段从理论王国带到实践领域。
两个案例：新冠疫情与气候变化
新冠疫情。鲍尔斯与卡林近期的研究着重指出，民间社会是政府与市场这对组合控制新冠疫情蔓延的必要补充。[32]他们承认市场与竞争在促进发现新疗法和疫苗方面的决定性作用，也肯定政府在短期控制医疗危机、在中期重启经济方面不可或缺的贡献，但尤其从韩国的例子看，他们呼吁同样要重视作为阻止疫情扩散必需的第三支柱，即民间社会。该研究认为，韩国的出色抗疫表现与当地民众普遍的自律和公民意识关系甚大，这些条件让国家能从很早开始实施社交距离措施，从而限制病毒传播，并可以立即帮助受感染者。如果完全依靠政府与胁迫手段，控制病毒的整体公共卫生策略将难以有效运转。
糟糕的是，公民意识在其他许多国家较为欠缺。例如在法国，我们看到大量巴黎人在春假期间违反隔离指示。在美国，特朗普总统本人甚至利用推特账户支持各地反对隔离的抗议行动，违背自己的政府给出的建议。
气候问题。我们在第9章介绍了可以促进绿色创新的若干政策杠杆。碳税和绿色创新补贴等工具依靠政府与市场这对组合：政府可以采用此类工具，把企业创新引向环境友好型技术。碳税可以削弱污染技术的生产和创新激励，补贴可以降低绿色技术创新的成本。同时我们也讨论了支持环保的社会价值观的影响，及其与竞争的相互作用。社会价值观与竞争的互动能把市场与民间社会这对组合利用起来。民间社会可以培育环境友好型价值观，市场则是开展竞争与创新的场所。[33]首先我们看到，如果国民表现出更强的环境偏好，并愿意支付更高的金额推动绿色经济，企业就会有更强的动力开展绿色技术创新，以迎合消费者的偏好。其次，我们已指出，产品和服务市场的竞争力度会强化社会对绿色创新的偏好。在消费者关心环境问题的国家，竞争会推动企业开展环境创新，以超越对手。最后是政府与民间社会这对组合，涉及公众行动与政府决策的相互作用。当公众更重视生态问题时，政府将受到压力，从而制定有利于环境的法律或政策。总之，应对气候变化的政策需要市场、政府与民间社会三个支柱的配合来取得成功。
民间社会如何把民主制度变成现实
美国的民权斗争。美国的民权运动提供了一个绝好的范例，表明民间社会如何发挥了必要作用和激发力量，推动立法、提起诉讼并迫使行政部门的官员忠实执行法律。
南北战争后，美国宪法得到修订，赋予所有种族相同的权利。但某些州的政权破坏了这些保障，在军队、学校、公共空间和公共设施等场所，它们通过法定的种族隔离否定黑人的政治权利与平等地位。虽然宪法第15修正案赋予了美国黑人投票权，南方的许多州仍以人头税为由，或要求黑人选民参与不公平的文化测试，在事实上剥夺了他们的公民权。甚至在最高法院做出历史性的禁止学校种族隔离的判决之后，许多学校依然拒不改正。
民权运动在20世纪中叶进入高潮，尤以罗莎·帕克斯（Rosa Parks）于1955年12月1日在亚拉巴马州蒙哥马利市的公交车上拒绝让座给白人男子为标志。她的行动催生了一长串的事件。首先出现了对蒙哥马利市公交车的抵制行动，接下来从1957年开始，马丁·路德·金等领导人组织了一系列反对种族歧视的非暴力抗议。然后，九名黑人学生在前往过去的纯白人高中上学的第一天，同阿肯色州州长派遣来阻止他们的国民警卫队发生对峙。这一事件开启了美国总统调集联邦军队强制废除种族隔离的先河，并在随后的若干案例中如法炮制。在北卡罗来纳州的格林斯博罗市，四位黑人大学生拒绝离开“只接纳白人”的午餐柜台，引发了席卷南方的类似静坐抗议。由黑人和白人参与者共同组成的自由乘车运动者在南方各地乘坐公交车抗议种族隔离，也屡次遭遇危险的暴力袭击。除了这些著名事件，还有若干组织的行动作为补充，如南方基督教领袖会议、全国有色人种促进会和学生非暴力协调委员会等。所有这些积极分子的努力于1963年8月28日汇聚成华盛顿就业与自由大游行，其间，马丁·路德·金在大约25万人面前发表了享誉至今的著名演说《我有一个梦想》。
这些重大事件与民间社会成员的众多其他行动，加上媒体的广泛报道，成为1964年通过《民权法案》（Civil Rights Act）的背景。该法案禁止基于种族、肤色、性别、宗教或原籍国家的雇佣歧视。还有1965年的《选举权法案》（Voting Rights Act），禁止以文化测试来决定选民资格，并向某些选区委派联邦审查员。
民权运动的目标今天仍属于未竟之事业，美国社会依然在通过示威、诉讼和其他行动，争取完全的社会、经济与政治平等。
法国1968年的“五月风暴”与对法律合宪性的争议权。我们在前文提到，由于1974年10月29日的修宪改革，要求法国宪法委员会发起法律合宪审查的权利得到了扩展。这一改革由当时新当选的共和国总统瓦勒里·德斯坦（Valéry Giscard d'Estaing）提议，增强了议会反对派的力量，允许不少于60名国会议员或60名参议员的团体向宪法委员会提起合宪审查动议。改革立竿见影，合宪审查的案件数量从改革前10年的5起，猛增至改革后10年的94起，增幅达到19倍。德斯坦本人在被问及发起改革的动因时，将其与1968年5月由学生主导的骚乱直接联系起来：为防止今后爆发类似规模的骚乱，有必要扩大反对派的权利并加强多数派同少数派的对话。我们再次看到，1968年学生运动代表的民间社会力量促使政府官员修订宪法，以强化对行政部门的权力制衡。这些例子证明，民间社会的行动可以迫使执政者交出权力，从而把宪法中的契约内容变成事实。
以扩大公民权利作为承诺工具
阿西莫格鲁与罗宾逊在2000年的一篇论文中用规范理论阐述了扩大公民权利可以成为防止骚乱或革命的手段。[34]他们的模型能帮助我们理解，为什么在民间社会的压力下，英国的选举权在1820—1920年间得以稳步扩大（见图15.4）。1832年之前，只有寡头精英阶层享有投票权。1832年，选举权要求的最低财富和房产门槛被降低，公民权利扩大至全国1 /7的男性。到1867年，公民权利扩展至生活在城市区域且拥有房产的所有男性。1884年的选举改革把这一权利扩展至在农村拥有房产的男性。到1919年，所有年满21岁的男性与年满30岁的女性都获得了投票权。
为什么英国精英阶层要不断扩大选举权，由此导致公共投资与再分配增加，最终削弱了他们自己的政治权力和经济财富？答案在于，扩大公民权利是精英阶层对建立公共服务和再分配体系的一种可信承诺。借用这种方式，他们避免了严重的社会动荡乃至革命。简单地做出再分配承诺是不够的，为使此类承诺具有可信度，必须通过扩大公民权利给民间社会更大的控制权。[35]正是来自民间社会的革命威胁迫使执政当局通过扩大公民权利来完善社会合同，从而增强了妥善履行合同的可信度。
图15.4 英国享有投票权的人口占比的变化
资料来源: Our World in Data。
托克·艾德（Toke S. Aidt）与彼得·詹森（Peter S. Jensen）近期开展的一项研究借助12个欧洲国家1820—1938年的历史检验了上述假说。[36]该研究分析了革命威胁对一个国家选举权扩大的影响。公民权利由立法机构选举中有投票权的人口占比来反映，革命的威胁程度由相邻国家发生的革命事件来测算，因为革命会在各国之间传播。[37]结果发现，平均而言革命威胁对投票权利扩大有显著的正面效应。具体来说，欧洲某地发生的一次革命带来的短期效应是让一个国家拥有投票权的人口比例提升约2%。
然而，对起义的恐惧并非当权者扩大民主参与的唯一原因。例如，法国前总统萨科齐在2008年倡议的宪法改革就并非来自这种恐惧。那场改革增强了议会反对派的权力，尤其是允许在任何法国公民申请下，把法律提交宪法委员会做追溯审查，即在法律生效后的审查。[38]他推动改革的动机乃是希望更普遍地联合反对派，以开展雄心勃勃的改革计划。
我们今天可以忽略重大动乱的风险吗？类似的进程在如今是否还有意义？法国在2018年11月到2019年3月的“黄马甲”运动证明，我们依然必须严肃看待这种风险，过于自负的执政者仍可能遭遇强烈反对。
忽略民间社会的代价：“黄马甲”运动
马克龙在奥朗德政府中出任经济部长后，于2017年赢得了法国总统大选。[39]一个月后的2017年6月，议会选举的结果进一步巩固了这场胜利。马克龙的“前进”运动发展成一个新的政党“共和国前进”运动，在国民议会中占据了压倒性多数席位，而传统的左翼和右翼政党遭到大幅削弱。这个结果使马克龙可以依靠强势多数地位发起改革，他也确实从2017年夏季就全速开进。新总统瞄准的目标是通过改革资本收入单一税、劳动力市场和职业培训以及教育，促进长期增长，降低失业率。[40]所有这些改革议程都曾出现在他作为候选人的计划里，目的显然是为当选后的施政争取政治上的合法性。
尤其突出的一点是，马克龙政府多次借用一条宪法规定，让行政部门能够绕开议会，强行通过由政府起草的法律，除非议会以不信任投票加以否决。这个程序回避了议会辩论，加快了改革进程。该宪法条款的规定是，议会授权政府制定针对特定领域和适用期有限的法律，但放弃对法律内容讨论的参与。[41]例如，国家铁路系统改革和劳动法改革等都是以这种程序实施的。
看到议会的反对派不成气候，并自信工会已被边缘化之后，马克龙政府此时决定引入竞选纲领中没有提及的不受欢迎的政策措施：取消对退休金的通胀调整，这给退休金较低的家庭带来了沉重打击；下调对学生的住房补贴；把道路限速从每小时90公里降低至80公里；以及最为重要的环节，大幅提高碳税，这最终点燃了危机。
虽然反抗行动的最初原因可回溯到2018年初，但碳税上调才是“黄马甲”运动这一来自民间社会的抗议运动的真正起点。在主张提高碳税的人看来，这样做能达成两个目标：一是增加财政收入，二是彰显政府的环保追求。然而，这一措施的设计者没有考虑到再分配效应，尤其是在上班通勤和接送子女时只能开车的郊区民众受到的强烈负面冲击。运动发端于2018年11月，到12月1日，已发展为一场城市游击战。马克龙在阿根廷出席G20（二十国）峰会时，从电视上看到凯旋门遭到肆意破坏，香榭丽舍大街变成示威者与警察激烈冲突的战场。正是在当天的城市骚乱之后，这位法国总统于12月5日宣布取消上调汽油税。忽略民间社会的代价不仅是用于扑灭骚乱之火花费的1 800万欧元，更关键的是让改革进程就此延宕了近一年时间。
但“黄马甲”运动也产生了积极影响，导致法国的政治体制更加走向分权化与去中心化。尤其是，这推动了“公民气候大会”的成立，由150位随机选出的公民组成，为抗击全球变暖给出建议。马克龙总统承诺将无保留地把这些立法和监管建议提交给公民投票或议会表决。可见，对抗议运动风云再起的担忧重新成为法国政府头上的达摩克利斯之剑，不仅触发了制度变革，还保证这些变革将被付诸实施，而非流于形式。
“黄马甲”运动的另一个影响是肯定了社交媒体在权力制衡中的真实作用，特别是通过脸书网站，让国民能够在没有建立正式组织时采取协调行动。社交媒体的兴起值得引起民间社会的传统发言人即新闻媒体的反思。
媒体的角色
在讨论民间社会的作用时，我们难以忽略媒体作为扩音器扮演的关键角色。
对媒体的积极作用的案例研究。媒体的用处之一是向公众发出政府滥用权力的警报。小布什政府时期，美国军队在阿布格拉布监狱虐待囚犯的照片和视频被曝光，就是一个典型案例。
2004年4月，美国CBS（哥伦比亚广播公司）新闻电视台收到一组照片和视频文件，详细展示了伊拉克阿布格拉布监狱的虐囚行为。作为美军最高指挥官的参谋长联席会议主席当时联系该新闻台的负责人，请求至少暂时不要播放，以保护美国驻伊部队。可是三周后，CBS新闻台获知《纽约客》杂志可能发表这些照片，为避免坐失独家报道的良机，CBS将照片公布，丑闻就此被掀开。到2006年，监狱管理权被转交给伊拉克政府。该丑闻的揭发，尤其是利用水刑的行径，迫使美国政府下令任何政府机构在审问时禁止采用。
可见，独立媒体的存在是民间社会影响政府的一种手段。此外，媒体之间的自由竞争对它们发挥权力制衡作用提供了助力。身份的独立与竞争的存在这一双重自由让社会合同变成了现实。
媒体与新冠疫情。在一些国家，新冠疫情在不同程度上给审查和胁迫媒体提供了借口。为了给压制新闻自由寻找合法性，许多国家的政府以打击“假新闻”为旗号，号称要确保公众安全和社会秩序，这是它们不时用来窒息独立媒体的伎俩。也就是说，疫情变成了政府打压民间社会、巩固自身权力的托词。
2020年4月中旬，土耳其总统埃尔多安宣称，记者们不对抗击疫情做贡献，反而散布虚假消息和不实言论，简直比病毒还要危险。他指责反对派的媒体“对自己的祖国发起战争”。在印度，最高法院于2020年3月31日指示媒体只能参考和发表官方对疫情发展的说法，宣称这是防止广泛恐慌的必要之举，并呼吁媒体应该有“责任心”。2020年3月30日，匈牙利议会通过法律，授予总理欧尔班·维克托无限期的施政令治理权，并对散布有关病毒或政府措施的“虚假信息”的行为处以最高可达5年的刑罚。由此可见，某些专制主义政权有可能利用公共卫生危机强化其权力。
信息控制总是具有政治意义，但在疫情期间显得尤为突出。控制手段从内容审查到针对个人的直接威胁不等，如肆意收监或者暴力伤害等。例如，摩洛哥、约旦和叙利亚以可能传播病毒为由，禁止出售新闻用纸。审查行动加强伴随着新闻记者遭到攻击、威胁或监禁的数量增加，例如在土耳其、约旦、津巴布韦和乌克兰等国。另外，记者们对数字跟踪软件的使用也感到担忧。这些工具原本是为了帮助抑制新冠病毒扩散，但也被用来监视媒体。在自我审查已成为常态的许多国家，威胁和监视被进一步强化。
