很多经济学家都曾预言，过去40年中国经济的起飞与高速增长对经济学的发展必将产生深远的影响。这么多年来，不可否认，现代经济学对中国经济的转型和增长产生了不凡影响，而且帮助我们搞懂了很多发生在这40年中的事情。但同时，中国的经济转型与增长的经验也在影响和推动着经济学的发展。这并不是文字游戏。这里面隐藏着一个有趣的、不容易看清楚的机制在起作用。我记得德国著名物理学家海森堡（Werner Heisenberg）表达过这样一个观点：理论决定了我们能真正观察到什么。我想这句话的含义是深远的，不仅仅局限于量子力学，对经济学家来说，当他们观察中国的经验时，他们可能常常不是因为找到了好的经验才去建立理论，而是因为有了理论才容易发现好的经验。事实上，经济学家的头脑中有很多现成的理论和知识体系，而这些东西很大程度上决定了经济学家能否在中国经济转型中看到一些不同的东西。
一个很好的证据就是关于“财政联邦主义”理论与中国经验观察的形成。过去十多年来，经济学家对中国政府间的财政关系和财政分权现象表现出浓厚的兴趣，研究文献随后迅速增长。而在这些研究文献的背后，实际上你可以找到关于联邦制的非常丰富的研究内容。这大概给海森堡的观点提供了又一个注脚。
写作本书期间，我在加拿大女王大学政策研究院遇见了已经退休四年的彼得·莱斯利（Peter Leslie）教授。我们相约一起吃了午餐。他在过去几十年间的研究兴趣一直是加拿大的联邦制，同时参与了很多关于宪法修正的辩论。他是政治学家而不是经济学家，但经他介绍，我结识了研究“财政联邦制”的经济学家。其实，在欧洲和北美的大学里，你总是可以很容易地找到以研究“财政联邦主义”或者“地区主义”为专长的学者。这并不奇怪，因为联邦制是政治制度当中非常重要的一个宪政制度，它划分了上下级政府之间的权利和义务，建立了政治秩序。当然，由于历史和政治传统的原因，世界上的联邦制国家虽然很多，但模式差异也相当大。如即使同属于英联邦的国家，加拿大和澳大利亚的联邦制至少在财政意义上也相去甚远。
因为制度的差异总是持久地存在，至少在过去半个世纪里，政治学家和经济学家对财政联邦主义的研究兴致从未减弱过。而这些研究的文献不仅为经济学家观察改革后中国经济经验提供了一个视角，更重要的是，他们希望在观察和研究中国经济转型与增长的经验现象中能够寻找到那些也许还不曾熟悉的东西。
中国不是一个联邦制的国家。但是自从20世纪50年代实行了中央集权计划经济模式之后不久，中央与地方之间围绕计划管理权力与财政收支管理的制度就一直处于政策和理论争论的中心，导致中央与地方之间反复不断进行权力的划分、调整与妥协。
事实上，这种现象并不典型，在中央集权计划经济模式下也是不多见的。苏联式的集权计划经济模式一直都是依赖中央的专业部门对生产者进行垂直的计划控制，在财政上地方政府并没有自主的权力。但中国的计划经济模式一开始就烙上了分权的印记。即使中央多次尝试重新集权，地方政府的权力也始终没有受到削弱。每一次的集权努力都是短暂的、不成功的，而且都是以过渡到更大程度的分权而收场的。政治学家王绍光教授曾经说，毛泽东本人从骨子里不喜欢苏联的集权计划经济模式，他一直试图要打破苏联式的模式，在经济上实行“虚君共和”的治理体制。(1)虚实真伪，我们就留给政治学家和历史学家去研究吧。
总而言之，由于长时期演变出来的在计划管理和财政上的地方分权体制，特别是又经过了“文化大革命”和1970年大规模向地方分权的运动，(2)使得中国在1978年决定实行经济体制改革之后，具有与标准的苏联型计划经济非常不同的初试条件。这个经验现象后来成为一些经济学家解释中国经济转型成功的一个重要的经验观察。
向地方分权有多重要
2007年3月2—3日，澳门大学举办了一次国际性的学术会议“中国经济增长：原因与前景”，会议的主题是聚焦中国的经济增长。其中，担当会议演讲嘉宾的经济学家包括了两位诺贝尔经济学奖获得者，道格拉斯·诺思（Douglas North）教授和詹姆斯·莫里斯（James Mirrlees）教授。另外，还有伦敦经济学院的许成钢教授、新加坡国立大学的黄朝翰（John Wong）教授和我本人。
诺思教授虽年事已高，但仍然精神抖擞，诙谐幽默。他的报告清晰地讲述了英国和西欧的历史，一如既往地强调了制度在经济发展中的重要性。许成钢教授在会议上也做了报告。成钢是一位非常优秀的理论经济学家，在报告中，他也继续阐释了十多年来与钱颖一等人发展起来的一个理论，这个理论强调了财政分权在解释改革后中国经济增长方面的重要性。
其实，我们很容易发现诺斯教授和许成钢的这两个报告可以很好地拼在一起，它们具有很强的互补性。为什么这么说呢？我们都知道，诺斯教授发展起来的新的经济历史学有一个重要的理论，这个理论说，是“好的制度”导致了增长而不是相反。诺斯教授所谓的“好的制度”大概是指一些在英美国家发展起来的制度，比如清晰界定和保护私人财产、有效的资本市场、独立的司法程序以及有效率的执法习惯等。很显然，中国没有可以对照的制度。因此，诺斯教授的理论所作的预测与中国的经验是不符合的。但是，大多数经济学家到现在也不认为诺斯教授的理论有错。与大多数经济学家的理论不同，诺斯教授强调制度是最重要的，关于这一点大多数经济学家也是接受的，而且他的理论的确解释了很多很重要的历史现象。
但是，经济增长肯定受许多因素的驱使，依赖很多条件。最近30多年来，经济学家花费了很多的精力和智慧想弄明白为什么一些经济增长了而另一些经济却没能够增长。即使制度是最重要的，也还可能有多样化的形式。的确，我们所看到的英美现象与中国现象（包括很多其他经济的经验现象）是有差别的。但是，很多制度即使形式上存在很大的差别，也许也发挥着类似的功能，它们彼此可以替代。至于为什么它们会有差别，则是另一个需要研究和回答的问题。
这样一来，要揭开中国经济增长的谜团，就需要回答什么是那些可替代的制度？而许成钢的报告试图要回答的正好是这个问题，所以我才说他与诺斯教授的报告正好可以拼在一个盘子里。那么，是什么驱动了中国经济的增长呢？许成钢的解释是，不是诺斯教授讲到的那些制度，那些制度在中国不是现成的，驱动增长的是中央向地方的分权。这样就回到了他在1993年之前的一个比较有影响的理论研究了。
1993年，许成钢与钱颖一在《转型经济学》（Economics of Transition）杂志上发表了一篇题目比较冗长的文章“中国的经济改革为什么与众不同——M型的层级制和非国有部门的进入与扩张”。(3)这篇文章最初是在伦敦政治经济学院的“三得利—丰田经济学和相关学科研究中心”（STICERD）的工作论文上印行的。这篇论文让他们开始了长达十年的研究财政联邦制的项目。在1993年发表的这篇论文中，他们已经有了一个初步的观察，认为中国改革前的经济在组织结构的意义上与苏联就不同，他们认为这个组织结构的不同对后来的改革方式和经济增长都有影响。在苏联，计划经济的管理模式是垂直的、纵向的，而中国的计划体制内始终存在着多层次以及多地区的管理模式，这样就构成了产业组织学上所谓U型和M型组织结构的分野。在中国，这个结构被习惯地称为“条条”（中央部委）和“块块”（地方各级政府）。
这个早期的观察强调了地方政府相对于中央政府是与众不同的角色。而在后来的一篇研究论文中，他们则进一步把这个基于中国的经验现象理论化了，于是在2000年，许成钢与埃里克·马斯金（Eric Maskin）、钱颖一联合发表了“激励、信息与组织的形式”一文。(4)
从某种意义上讲，这篇理论文章提升了中国经验的经济学意义。虽然这个理论依然留下了一些更基本的问题没有解决，比如它还不能回答这样的问题：由分权驱动的地方竞争为什么一定是良性的而不是恶性的呢？但是，向地方分权的思想在理论上得到了进一步的发展，形成了后来的“中国特色的财政联邦主义”（fiscal federalism，Chinese style）的基本概念框架，用这个框架来解释中国的经济转型与增长，这样就把经济学和公共财政文献里早已存在的财政联邦主义的研究向前推进了。
在经济学文献里，有关财政联邦主义的研究至少也有半个多世纪了。一般认为查尔斯·蒂布特（Charles Tiebout）于1956年在芝加哥大学的《政治经济学杂志》（Journal of Political Economy）发表的“一个关于地方支出的纯理论”是一个转折点。(5)因为在这之前，公共财政的学说，如果有的话，也都是关于国家财政的理论或者“集权”的理论。在发表了这篇经典的论文之后，分权的重要性开始受到经济学家的注意。随后，乔治·斯蒂尔（George Stigler）、理查德·阿贝尔·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave），尤其是华莱士·E. 奥茨（Wallace E. Oates)等经济学家进一步发展了向地方分权的思想，形成了早期的财政联邦主义，他们撰写的相关文献可以看成是第一代的财政分权理论。2006年6月，正是蒂布特发表他的那篇经典论文进入50周年的时候，美国的林肯土地政策研究院出版了威廉·菲谢尔（William Fischel）编辑的一本公共经济学的纪念文集《蒂布特模型50年》，不过，封面上却写着“为了表彰华莱士·E. 奥茨的贡献”。
蒂布特的分权理论简单地说是这样的：在公共品的供给问题上，向地方政府分权可以解决困扰中央政府面临的信息缺损的问题。因为只要居民可以在不同地方之间自由迁徙，他们自己的真实偏好实际上就通过“用脚投票”的机制显示出来了。而且，因为地方政府的收入与“逃离”的居民多少成反比，所以也就必然因此产生地方政府之间的竞争，这个类似于竞争性市场的机制就可以影响地方政府的公共支出模式。后来，这个重要的思想得到很多经济学家的发展，逐步形成了中央与地方分权的财政联邦主义的基本思想。
但是，早期财政联邦主义的思想还主要局限在公共财政的范畴内，还没有更集中地涉及地方政府的激励模式以及分权与经济增长的关系等问题。一直到了20世纪90年代初，随着中国和俄罗斯等经济转型国家的经验现象受到重视，早期财政联邦主义的思想才得以发扬光大。在这个时候，许成钢、钱颖一、热拉尔·罗兰以及政治学家巴瑞·R. 维恩格斯特（Barry R. Weingast）等人开始把财政分权的思想更多地与地方政府的激励模式、经济转型和经济增长联系起来。这在很大程度上是受了中国和俄罗斯经济转型经验现象的影响，他们的研究方法和视角与早期的公共财政理论已经不同，这一转变把公共经济学引入了更精彩的领域，形成了在今天可以称为第二代财政分权或财政联邦主义的基本文献。(6)
这些研究的贡献是，它们发展了早期的分权理论，尤其是，这些文献突破了公共品供给的局限，然后进一步把向地方的财政分权与地方政府的激励和地方之间的竞争联系起来，建立了解释经济转型的一个概念框架。在这个框架里，他们强调了向地方的分权促成地方竞争的条件，而且他们显然认为这是一个“良性竞争”。概括来说，分权竞争：（1）促进了不可逆转的市场机制的发展（所谓的market-preserving）；（2）促进了乡镇企业的发展；（3）促进了城市化和基础设施的建设；（4）导致了改革实验的发生和模仿；（5）促进了外商直接投资的流入。
当然，这个分权理论也面临一些挑战。
第一，我刚刚说过，这个理论的核心是，向地方的分权产生了地方之间的竞争，而竞争维护了市场，竞争推动了经济增长。由此自然而生的一个问题是，这个“良性竞争”是必然的吗？我们也许需要问的是，这个“良性竞争”发生的条件是什么？在什么情况下向地方的分权可能产生“恶性竞争”呢？
问题恰好在于，“良性竞争”和“恶性竞争”在中国似乎同时出现了，尤其是在经济转型和经济增长的后期阶段。在经验现象上，这些年来人们用来描述中国经济转型和增长过程中的那些可以称之为“恶性竞争”的现象有许许多多。比如，市场的分割、地方保护主义、重复建设、过度投资和过度竞争、宏观调控的失灵、司法的不公、地区差距的扩大、对环境的破坏、“裙带资本主义”以及忽视基础教育和卫生保健支出等。这些问题最终又要回到政府的性质和目标上才能回答。财政分权并不解释政府的目标。我们在中国观察到的现象似乎意味着在财政分权体制下，地方政府的目标已经演化成了“单任务”性质了。但这是向下分权的必然结果吗？显然，分权还不能很好地去解释这个问题。
第二，就地方政府推动经济增长的激励来说，从20世纪80年代以来，财政体制和中央与地方的行政分权一直在变化之中，为什么地方官员推动经济增长的激励没有什么改变呢？这个问题是北京大学的周黎安教授在他的研究中提出来的。他认为，虽然行政与财政分权确实构成地方政府激励的重要来源，但它们是否是构成中国地方政府内部激励的最为基本和长期的源泉，这是值得进一步推敲和讨论的。由于中国不是联邦制国家，按目前的体制，中央和地方的分权只能属于行政管理性质的向下授权，下放的权力随时可以收回。事实上，自分权改革以来，中央和地方的管理权限的划分一直处于调整和变动之中，但地方政府的增长激励为什么几乎不变？
第三，目前中国治理地方官员的激励模式在深层次上与市场经济的培育和发展有着内在的矛盾。换句话说，这种激励模式与一个良好的市场经济所需的政府“多任务”职能之间存在严重冲突，使得行政与财政分权可能无法确保市场维护的合理激励。
我在复旦大学的年轻同事王永钦等人于2006年完成了一篇文献综述——《中国的大国发展道路：论分权式改革的得失》。(7)在这篇文章中他们给出了四个理由来说明为什么中国地方政府的激励模式与市场经济所需要的政府职能是不可能协调起来的。他们认为政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。
第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。
第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的，这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他社会目标。
第三，与企业绩效易于找到同类企业做参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。
第四，政治组织与经济组织不同，它在激励机制的设计方面更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。所以，在中国演变出来的一个机制是把相对的GDP增长率作为评估的唯一信息。但相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。其中，最典型的就是形形色色的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的进程。在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。
以上这些问题的提出给了我们一个有益的提醒。我们必须要对地方政府的激励来源做更深入的分析才能准确地把握分权与竞争的关系。对地方官员激励的观察和分析肯定需要联系中国的政治制度和官员治理的重要特征才能有望获得突破。这是我将在另一章专门去讨论的题目，我将回顾中国政治制度的演变过程以及对官员的治理模式，更深入地去讨论官员的激励，以帮助回答为什么向地方的分权既驱动了增长也产生了诸多的负面效应。
总而言之，在现有的政治组织和政治集权体制保持不变的格局下，向地方的分权不仅有收益，也是有成本的。似乎，这是一个有关权衡的问题，也就是说，这个问题本身是无望在财政分权的范畴内找到解决办法的。
分权的政治
有人说，在经济研究中，中国太大了以至于不能把中国仅仅当成同一个经济体来处理。的确，今天的中国是一个大国。在国土面积上中国相当于100个韩国，按人口计算也有30个韩国那么多。治理这样一个面积和人口都巨大的国家，在当今世界上也算是一个智力的挑战了。如果我们把中国的经济想象成一架庞大的空中客车A380，那么真正值得我们去问的问题是，什么力量可以推动它离开跑道，实现经济的起飞？这个问题让中国人思考和探索了至少150年。
几年前我读过这样两本书：一本书是辛向阳撰写的《百年博弈：中国中央与地方关系100年》。(8)这本书回顾了中国的中央与地方关系在整个20世纪所经历的重大调整与重要事件，其描述的画面相当精彩。后来我又看了张明庚和张明聚合著的《中国历代行政区划：公元前221年—公元1991年》，(9)更是让我大开眼界。悠久的地方行政区划的历史，也反映出中央与地方关系的演进过程。
张明庚和张明聚认为，真正的国家地方行政区划，始于秦始皇统一六国后。秦始皇在公元前221年统一中国后，彻底废除分封制，实行中央集权制，在中央统辖下，地方设立诸多郡、县，并把地方的郡县制推行到全国。所谓郡县制，就是将全中国土地划分若干郡，郡下再设若干县，郡县各设地方政府，由中央政府任命郡、县官员，以协助中央办理地方诸多行政工作的一种政治制度。
自秦代后，历代在其地方行政区划上均仿效秦制，虽经历朝的更替，但在其地方行政区划设置上，少者为二级制，多者为五级制。朝代变更时，各代在地方行政区划上，虽有沿袭、变动或新增设置，区划层次或多或少，但有一点是共同的，即均是为了加强中央对全国的统治和领导。
经历了20世纪50年代和60年代的行政区划的反复调整之后，到了改革开放初期，基本上形成了今天政府的基本结构和公共行政的管理体系。1977年之后，地方各级“革命委员会”逐渐改称为各级人民政府；撤销人民公社，复称为乡或镇；“地区”不再作为省下的一级政权机构，而是确立为省府派出机关，称行政公署。同时由于经济的发展，在全国各省、市、自治区以下，大量的地级市、县级市相继出现，在必要的地方设立了“特别行政区”，也出现了一些直属于中央的“计划单列市”（不属于行政实体）。此阶段的行政区划序列为：省、直辖市、自治区／地区、市辖区、市（地级）、自治州、盟、特区／县，市、市辖区、自治县、旗、特区／乡、镇（旗）。在这一时期，还出现了大量由地区改称的市（地级市），下辖几个县；并有很大数量的县升格为县级市，形成全国地、县数量减少，地、县级市相应增多的局面，同时全国乡的数量减少，镇的数量增多。
1949年之后行政区划的调整看起来涉及的只是政府的管理体制和行政管理权力的设置问题，但由于在20世纪50年代的中期急于要建立集中的计划经济体制，因此，在行政区划结构内中央与地方管理权限的分配就成为计划体制下的中央与地方之间产生的实质性矛盾，因为计划经济体制本质上是中央集权的决策体制。这样一个集中计划管理的体制格局差不多到20世纪50年代中后期就基本形成了。
本来，在1949年中国共产党取得革命胜利之前的20世纪40年代，毛泽东有过一个重要的思想。他在1940年1月演讲的“新民主主义论”以及1945年4月发表的《论联合政府》的报告中一直认为，中国的新民主主义经济要在新民主主义政权下适当发展私人资本主义经济。(10)新中国成立前夕和初期，毛泽东和党中央的其他领导同志都曾表示，要让私人资本主义工商业先发展一个相当长的时期，比如说15年，二三十年，至少十年，多则15年或20年，等等，然后再向社会主义过渡。但是到了1952年土地改革完成的时候，这一设想发生了重大的变化。1953年，他正式提出了“过渡时期的总路线”。根据这个总路线，过渡的时间实际上被缩短为三年。为了完成这个急促的目标，加快对资本主义的改造和所有制的国有化成为重要的任务。这是中国集中计划经济体制模式建立的基本开端。
实际上，中国的集权计划经济建立之初，集权和分权的问题很快成为争议的焦点。吴敬琏教授认为这也是新中国成立以来最早提出的中国经济体制改革的问题。(11)他在《当代中国经济改革》一书中提到，由于当时处于毛泽东提倡“百花齐放，百家争鸣”的宽松时期，在1956年前后，经济学家孙冶方和顾准就针对中央计划经济的集权模式提出了尖锐的批评，两人都提出了社会主义经济不能违背市场规律的重要看法。(12)虽然两人的思想在1958年之后均受到严厉批判，但至少在1956—1958年间，中央领导人对集权模式的弊端还是有所察觉和回应的。
根据薄一波的回忆记载，(13)为了准备中共第八次全国代表大会，毛泽东在1956年2—5月连续听取了34个中央部委和省市领导的工作汇报。这些汇报的内容涉及诸多方面，其中包括中央与地方的关系。在此之后，中央政治局对好些问题进行了多次讨论和总结，形成了十个方面的问题。于是，在1956年4月底至5月初，毛泽东在政治局扩大会议上和最高国务会议上先后讲述了这十个方面的问题。1976年9月毛泽东逝世后，由胡乔木主持整理修订的“论十大关系”讲话稿正式发表。这就是毛泽东著名的文章“论十大关系”的形成过程。在“论十大关系”中，列入第五个关系的就是“中央与地方的关系”。
毛泽东在1956年4—5月间形成的“论十大关系”的讲话报告直接决定了中共第八次全国代表大会对经济管理体制进行改革的决定。于是在1958年开始了首次向地方的分权。这次向地方政府的行政分权主要包括：（1）向地方政府下放计划权力。把原来由中央向地方逐级下达的计划管理制度改为以专业部门与地区相结合的计划管理制度。（2）向地方政府下放企业管辖权。把大多数国有企业下放给地方政府（包括街道和人民公社）管理。（3）向地方政府下放物资分配权和劳动管理权。（4）向地方政府下放财政和税收权以增加地方政府的收入。（5）向地方政府下放投资和信贷的审批权。
关于中央与地方财政分权的细节，我们将在后面继续讨论。但是，由于1958年向地方政府下放权力的指导思想是要配合毛泽东的“大跃进”运动，而且在农村强制推行集体化耕作制度和“人民公社”，(14)结果很快造成了经济的混乱并在1959—1961年出现了三年困难时期。
面对“大跃进”造成的严重后果，从1961年开始，中央的政策不得不进行调整以及重新集权。其中最著名的事件是1962年1月召开的由中央局、省、市、地、县五级政府官员参加的中央工作扩大会议，也就是所谓的“七千人大会”。毛泽东在这个会议上承认了错误并愿意承担责任，同时恢复以陈云为组长的中央财经领导小组，负责经济的调整和恢复工作。在这次会议上，中央又强化了加强集中制和全国一盘棋的思路。随后从地方收回了绝大多数原来下放的权力，并加强了中央对金融、财政和统计实行的集中领导。
到了1963年，中国的经济得到了部分恢复。不过根据政治学家王绍光的分析，对毛泽东来说，收权仅仅是摆脱暂时困难的权宜之计。一旦经济好转，他决心再一次打破苏联式的中央集权计划体制。1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号。在他看来，中央政府只应是个象征性的“虚君”，经济实权仍应分散到各地区去。他批评中央部门收权收得过了头，指示凡是收回了的权力都要还给地方。用他的话说就是“连人带马全出去”。(15)这之后紧接着就是“文化大革命”的爆发，向地方分权的这种局面可以说一直持续到了1976年毛泽东逝世和“文化大革命”结束。(16)
王绍光在《分权的底限》里说，毛泽东的权力下放不仅唤醒了地方政府的自我利益意识，也扩大了地方政府的财力。自我意识加上独立财源使地方政府有可能变成潜在的离心力量。毛泽东留下的政治遗产中因此既包括集权主义的统治方式，也包括一个裂痕重重的政治经济体制。
实际上，1951—1978年经济改革之前，中国的中央—地方财政关系经历了频繁的变动，这充分反映了在集中计划体制内寻找集权与分权之平衡的不可能性。苏州大学的黄肖广教授对计划经济时期中央与地方财政关系的变迁做了细致的梳理与回顾。(17)我以他提供的资料为基础把中央—地方的财政关系做如下简单的说明。
1951—1957年间实行的是划分收支和分级管理的体制。1950年，当时的政务院颁布了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》，决定实行集权管理和统收统支的财政体制。该《决定》规定地方的财政收入一律上缴中央，地方的支出一律由中央拨付，实行收支两条线，地方的收与支之间没有关系。
1951年3月，政务院颁布《关于1951年度财政收支系统划分的决定》，修改了1950年的决定，改为中央与地方划分收支和分级管理的制度。在收入方面，划分为中央预算收入、地方预算收入以及中央与地方比例分成收入。分成比例一年一定。在支出方面则划分了中央和地方各自的支出范围。
1953年中国开始了第一个“五年计划”（1953—1957）。为了适应这个时期经济建设的需要，不仅行政区划上做了调整，而且在财政上坚持了1951年颁布的划分收支的办法，实行了中央、省和县三级财政体制，并且还决定把地方“超收节支”的部分全部归地方所有。
由于1956年毛泽东发表“论十大关系”的演说强调了发挥地方积极性的重要性，中央决定大面积下放企业的计划管理权给地方政府。国务院在1957年11月颁布了《关于改进财政管理体制的规定》，决定从1958年实行“以收定支、五年不变”的体制。但是，由于“大跃进”运动造成的经济混乱，这个体制实际上只执行了一年不到的时间。1958年9月，国务院决定用“总额分成、一年一定”取代原来的“以收定支、五年不变”的规定。从1959年到1971年间，中央与地方的财政体制基本上是在这个框架里修改的。其间，因为三年困难时期的发生，1961年起中央又实行了集中管理的体制来恢复和调整经济，但后来很快又转向扩大地方财权的体制。因为“文化大革命”的爆发和出现经济混乱的局面，1968年中央曾决定实行早期的收支两条线的做法，但最终也没有执行。
1970年前后，中央决定把大多数企业下放给地方政府管理。为此，从1971年，也就是第四个“五年计划”开始，中央决定实行地方财政收支的“大包干”制度。具体做法是“定收定支，收支包干，保证上缴（或差额补贴），节余留用，一年一定”。“大包干”制度扩大了地方政府的预算收支的范围，在理论上自然可以增加地方的可支配收入，提高地方政府的激励。
但是，中央在执行中马上就发现，地方超收的大小“苦乐不均”，更重要的是，由于在“文化大革命”期间，政治和经济上的混乱使大多数地方的预算收支难以平衡，超收成为空话。因此，在1974—1975年间，中央对“大包干”体制进行了修正，调整为“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干”。这个规则显然把地方的收与支之间的关系切断了，当然难以给地方以激励。
因此，在1976年之后，中央再进行调整，回到之前的规则，即改为“收支挂钩，总额分成”的办法，同时于1977年将江苏省设立为财政管理体制的改革试点，试行“固定比例包干”的体制。按照这个试点体制，江苏省可以根据最近几年的预算支出占预算收入的比例来确定上缴中央和留用的比例，一定四年不变。比例确定之后，地方的预算支出从留给地方的收入中解决，多收多支，少收少支，自求平衡。1978年，中央选择十个省市为“收支挂钩，增收分成”的试点，给予地方政府增加预算收入的激励。
所有这些改革的重要结果之一，就是把过去的“条块结合，以条条为主”的财政体制改变成了“条块结合，以块块为主”的财政体制。可以这么说，在1957—1978年的这20多年间，中国所执行的中央计划和集权财政体制不断被修改和瓦解。“大跃进”和“文化大革命”这样的政治事件对中国的经济体制造成的破坏更像是经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”，因为它破坏了苏联式中央集权的计划经济模式，逐步演变成为“向地方分权的权威主义体制”。而这就成了后来中国经济改革的“政治逻辑”。(18)
记忆中，我在1990年前后对苏联型的中央计划经济体制的演进路径产生过浓厚的兴趣。1992年，我在上海的一本经济学杂志《经济发展研究》上发表过一篇题为《信息费用、有限理性与计划约简：关于中国传统计划结构的一个理论解说》的论文。(19)
在这篇论文中，我从计划当局处理信息的能力有限这个假设（这个假设当然是很现实的）出发，讨论了计划管理的体制会朝什么方向变化的问题。事实上，说计划当局处理不了那么多的微观信息一点儿都不夸张。苏联在20世纪60年代初期就发现，要做到有效的计划，一家企业包含的数据就多达4万个，一年需要至少完成600万次运算。苏联当时有17万家企业、60万家零售店。可想而知，计划当局怎么能够有效地进行计划管理。中国在改革开放初期有将近10万家国有企业、700万家集体企业，要实行集权计划管理，在信息上已经大大超出了中央的能力。(20)
在这种情况下，中央计划当局一定会做出理性的反应，对计划的范围和计划任务进行大幅度的压缩与约简。如果我们把计划任务想象成投入—产出的矩阵，那么，约简计划任务的最简单方法就是让矩阵中出现更多的“零向量”，这意味着计划单位之间没有关联，从而能减轻中央计划的协调和综合平衡的工作量。遵循这样的思路，如果计划的再约简能够按照地理区域或者特定的产业部门来规划，上述条件就可以基本满足。这是因为地理区域相对来说在其内部容易产生合作，减少对外部的依赖程度。特别是当这个区域在经济上基本能做到自给自足的时候更是如此。而按照特定的工业部门来约简中央计划，条件相对来说要更严格一些。只有那些在生产中对外联系不多，而较多依赖本行业内部提供投入品的产业才最适合。不用说，重工业比其他类型的产业更适合。(21)
中国对计划的约简与苏联有着根本的不同。中国的工业部历来不够发达，地方政府扮演了更重要的角色以及拥有更强的谈判能力。资源大都控制在地方政府的手里而不是工业部的手里，这与苏联有着根本的区别。所以，中国的计划约简基本上是以行政区划为单位的，中央把计划的权力更多地下放给了地方政府。尽管也存在着工业部的计划范围，但整体而言，中国的地方政府担当了更多计划者的角色。而在苏联，工业部是计划的主要制定者和管理者。
1978年以后的财政分权
1980年以后，中央与地方的财政关系进入一个以“包干”为特征的体制。“包干”或者“承包”是我国民间对一种简单的合约形式的俗称。有意思的是，中国过去40年的经济改革在微观上基本就是依靠“包干”或“承包”这种方式推进的。私人产权的所有制是中国经济改革中的一个意识形态“禁区”，但在实际操作中“包干”却很容易被改革者接受，因为在“包干”或“承包”中政府依然拥有所有权。在经济学上，“包干”大概就是一种“固定租约”。
就这样，中国进入经济改革时期之后，中央与地方的财政关系也开始以地方与中央签订财政上的“承包”为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的协议关系。这种体制也时常被称为“分灶吃饭”。但其间因为国有企业改革政策的推行，也使得中央与地方的财政体制相应地做出了一些调整。
1980年2月，国务院颁发《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的规定》，决定除了三个直辖市之外，其余地方均实行形式各异的财政包干体制，实行所谓的“分灶吃饭”。这个规定的主要内容是对财政收入进行分类，划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。而财政支出按照企事业单位的行政隶属关系进行划分，地方财政在划分的收支范围内多收多支、少收少支，自求平衡。
但是，由于各地区的经济发展水平和初始的财政条件不同，在实际执行过程中各地区的包干方案是有所不同的。根据钟晓敏教授的总结与分析，1980—1985年，大概有四类方案在不同的地区得到了执行。
第一类是执行标准的“划分收支、分级包干”的体制。执行这一体制的是四川等15个省。这15个省根据1979年的收支预计数作为基数，收大于支的，按比例上缴中央；收少于支的，不足部分由中央从工商税中根据某一比例进行调节。中央承诺这个方案一定五年不变，地方自求财政平衡。
第二类执行的是特殊的地方预算财政体制。这类体制主要是在新疆等五个少数民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省内实行。根据这个方案，这些地区除了继续享受原来的特殊待遇之外，也参照第一类方案划分收支范围，确定中央的补助金额，并保证每年增加5%，五年不变。地方的收入增长全部留归地方。
第三类方案的设计针对了广东和福建两省。在这两个省实行的是“划分收支、定额上缴或定额补助”。这个特殊的政策是为了配合开放和经济特区的建设。
第四类也就是我们前面提到的江苏省的试点方案。在1980年后，江苏省继续按照试点办法执行，即实行“固定比例包干”的体制。但是实际上在1981年后江苏省也实行了上面第一类方案的包干体制。
在1980年中央决定实行财政包干的基本体制之后，决策者本来的想法是把这种“分灶吃饭”的体制作为过渡体制，只准备实行五年。因为在当时的改革设计中，之后准备实行按照税种划分中央与地方的财政收入的体制。甚至在1986年国务院准备“价税财金贸”配套改革方案时就曾想以“分税制”取代“分灶吃饭”体制。(22)后来在“价税财金贸”配套改革方案流产之后，国务院反而决定将财政包干体制继续执行下去，而且在1988年向更大的范围推广了。
1988年的财政大包干体制基本延续了1980年的体制模式，而且因为把新兴的“计划单列市”也纳入了财政包干的范围，结果涵盖的地区达到了37个省、直辖市、自治区和计划单列城市。如表5-1所示，财政包干的具体安排实际有六类：
（1）收入递增包干。以1987年的决算收入和地方支出为基数，参照近几年的收入增长，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成和上解比例在中央与地方之间分成；超过递增率的收入全部归地方。达不到递增率的由地方自行解决。从表5-1可以看出，实行这种体制的有北京、河北、辽宁等十个省市。
（2）总额分成。根据前两年的财政收支状况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重确定地方的留成和上解中央的比例。天津、山西和安徽三省市实行了该体制。
表5-1 1988-1993年中央与地方的财政收入分享合约类型
收入递增包干
总额分成
总额分成加增长分成
上解递增包干
定额上解（亿元）
定额补助（亿元）
合同规定的增长率（%）
地方留成率（%）
总额分成比例（%）
增长分成比例（%）
上解额（亿元）
递增包干比例（%）
北京
4
50
河北
4.5
70
辽宁
3.5
58.3
沈阳
4
30.3
江苏
5
41
浙江
6.5
61.5
宁波
5.3
27.9
河南
5
80
重庆
4
33.5
哈尔滨
5
45
天津
46.5
山西
87.6
安徽
77.5
大连
27.7
27.3
青岛
16
34
武汉
17
25
广东
14.1
9
湖南
8
7
上海
105
黑龙江
2.9
山东
