3
吉林
1.1
江西
0.5
陕西
1.2
甘肃
1.3
福建
0.5
内蒙古
18.4
广西
6.1
西藏
9
宁夏
5.3
新疆
15.3
贵州
7.4
云南
6.7
青海
6.6
海南
1.4
注：本表的广东包括广州市，陕西包括西安市；武汉和重庆从湖北和四川分离出来后，这些省从向中央提供净税收变为了从中央得到净补贴的省份。它们的收支差额由武汉和重庆向省上缴的收入作为中央给地方政府的补贴加以弥补。武汉和重庆上缴给所在省的百分比分别是4.6%和10.7%。
资料来源：财政部预算管理司和IFM财政事务局编：《中国政府间财政关系》，北京：中国经济出版社，1993年，第26—27页。转引自钟晓敏：《政府间财政转移支付论》，第137—138页。
（3）总额分成加增长分成。这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。实行这个体制的是大连、青岛和武汉3个计划单列市。
（4）上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上解。广东省和湖南省采用了这个体制。
（5）定额上解。按照原来核定的基础，收入大于支出的部分，确定固定的上解数额。上海、黑龙江和山东实行了这个定额上解的体制。
（6）定额补助。按照原来核定的基础，支出大于收入的部分，实行定额补助。实行这种财政包干体制的有吉林、江西等15个省市（区）。(23)
作为一种固定租约的变种，五花八门的财政包干体制至少在边际上改变了地方政府的激励，应该会显著加强地方政府对增加收入的努力。我将会在下一节结合一些重要的经济学研究的文献专门来讨论这个问题。不过，这种财政上的分权体制产生了很多负面的结果。最明显的结果是地区之间的“待遇”不平衡，最突出的表现在广东和上海之间。比如，在20世纪80年代中期，上海每年上缴中央财政120亿元左右，而广东在其经济迅速发展之后上缴额依然只有十多亿元。另外，经济学家也认为，财政包干制度还造成了地方经济之间的相互封锁，有碍市场的整合。
不过，最终导致1994年中央用“分税制”方案取代多年实行的“财政包干制”的一个主要原因还在于中央对其财政预算收入占全部预算收入或占GDP比重的持续下降的担忧。这个担忧与学术界和思想界在当时的讨论有很大的关系，而且显然是一些政治学家主张的所谓“新权威主义”和“国家能力”的言论占了上风。
1988—1989年前后，中国的政治学界和思想界出现了一场关于“新权威主义”的激烈争论。主张新权威主义的学者（如吴稼祥、萧功秦、张炳久等）在理论上援引哈佛大学萨缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）教授的政治学说，并以韩国等国家和地区在“二战”后先通过精英治国实现经济起飞，然后实现政治民主化的经验为证据，主张中国的政治民主化必须以经济的充分市场化为前提，而中国的经济市场化只能在集权体制下才可以推进，因此，中国需要政府的权威和集权体制。
“新权威主义”的思想立即遭到以黄万盛、荣剑、于浩成等人为代表的政治文化学者的反对和批评。后者认为中国经济改革中出现的财政困难、通货膨胀等问题正是高度集中的政治经济体制下所产生的负面后果，因此中国必须推进政治民主化体制的改革，用民主的政治体制推动经济的市场化改革运动。这场争论在1989年之后逐渐消退，但此间许多青年学者也加入其中，探寻中国政治现代化的道路。“新权威主义”的讨论对中央决策者重新认识财政分权以及中央财力的下降等现象产生了重要的影响。
从统计上看，财政包干制度的大面积推行的确逐步改变了政府预算财政的增长格局和中央财政的相对地位，集中表现在财政预算收入的增长开始出现落后于GDP增长的趋势，同时中央财政也出现相对下降的趋势（见图5-1）。政治学家王绍光对1978—1994年间出现的这个财政现象有过这样一段描述：
图5-1 中央财政能力的相对下降
资料来源：中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，1995年。
中国的政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降二十多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些。结果，预算赤字持续增加。更耐人寻味的是，目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其糟糕，其在国家财政收入中的比重大幅下滑，从改革前的约60%降至1994年的不足33%。到了1995年，中央政府的开支中有50%多是靠国内外借债维持的。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说，地方和中央政府都陷入了严重的财政危机。(24)
王绍光教授在《分权的底限》中对中国的财政分权为什么会导致中央政府预算收入占GDP比重的下降给出了一个有意思的解释。他认为，中国的财政包干制本来是为了调动地方政府的积极性，刺激他们加大征税的力度，从而使中央和地方都能从税收增长中获益。然而，其结果并非如此。不仅财政紧张造成了中央和地方政府之间的矛盾，而且财政紧张一直出现在中国持续的经济增长期间。这是一个悖论。用王绍光教授的话说，这个悖论的根源是，中国财政体制的设计让中央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权，这为机会主义行为的盛行打开了方便之门。中央和地方都指望从机会主义行为中得到好处，但结果双方都以财政收入不断下降而告终（相对于GDP而言），他们陷于典型的囚徒困境之中：
如果地方政府不遗余力地加大征税力度，他们有理由担忧，中央会在下一轮谈判中调高他们的上缴比重。所有地方政府都知道他们与中央达成的分成合同会在几年之内重新讨论，而中央政府则背着“鞭打快牛”的坏名声：财政收入快速增长的省份，基数可能调低，上缴比重可能调高。事先预料到中央的这种事后机会主义，地方政府的响应是自己的机会主义，即征税努力程度上留一手。(25)
的确，很多学者都指出了自20世纪80年代以来频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性的问题。例如，以研究中央—地方关系为专长的经济学家黄佩华（Christine P. Wong）也提到，中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金。她列举事件：从1981年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外，中央还陆续出台了一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。而地方也相应地发展出一系列应对中央的策略性办法。(26)按照阎彬的说法，这些中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。(27)
张闫龙在《财政分权与省以下政府间关系的演变》一文中的研究还特别提到，中央相关政策文件的一些措辞能清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院于1988年发布的多个文件的结尾处反复有这样的文字：
各级人民政府领导同志要严格按照国家的方针政策，发展经济，管好财政。要进一步加强全局观点，体谅中央的困难，正确处理中央和地方的利益关系。
要严格执行财政、财务制度，加强审计监督。各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收入转移到预算外，或者私设“小金库”。
各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打“埋伏”、报假账。凡是违反财政纪律或弄虚作假的，审计部门要认真检查处理，问题严重的，要给予纪律处分。
要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题。(28)
以上不努力征税的理论有助于解释财政包干制度下预算收入的增长为什么趋于下降。可是，如果因此相信地方政府没有从地方的经济增长中获得更多的收入控制，那就错了，否则我们不能解释是什么为地方经济的增长提供了强有力的正面的激励。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。这个更为复杂的问题把我们引向了一个非常独特的中国现象，那就是地方预算外收入的存在和增长。
预算外收入并不是财政分权改革的产物，而在计划经济时期就已经存在，但是规模小。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，预算外收入才演变成为一个庞大的地方收入来源。预算外收入的构成和来源并没有固定的模式，但都是地方政府自收自支不纳入预算管理的收入。一般包括地方财政部门管理的预算外资金（如各种税收附加和基金、集中事业单位的经营性收入、集中企业单位的收费等）、行政事业单位管理的预算外资金（如地方政府的税收附加和基金、行政事业单位的收费等）、国有企业的预算外资金（如部分折旧上缴、部分利税上缴等）以及由地方政府管理的社会保障基金等。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7%。(29)
1993年11月，中共第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了整体推进的改革战略。其中包括要从1994年起建立新的政府间财政税收关系，将原来的财政包干制度改造成合理划分中央与地方（包括省和县）职权基础上的“分税制”。分税制的方案早在1986年前后就已准备和研究多时，后来被搁浅，1992年曾恢复实行分税制的试点。1993年12月15日，国务院颁布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》，对分税制的方案进行了详细说明。
分税制预算财政管理体制的主要内容：（1）中央和地方明确划分了各自的政府事权和财政支出的范围；（2）中央和地方明确划分了各自财政收入的范围，明确划分了中央税、地方税以及中央与地方共享税；（3）建立了中央对地方的转移支付制度，即税收返还和专项补助以帮助实现地区平衡。此外，还清理了地方的预算外资金，取消或减少了大量的政府收费项目；推行以增值税为主体的间接税制度，统一个人所得税等。
中央与地方共享的预算收入主要来自增值税和资源税。增值税由中央分享75%，地方分享25%。资源税按不同的品种划分，陆地资源税全部作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易印花税在1994年的时候确定为中央与地方五五分成，但自2002年起改为中央分享97%。
图5-2描绘了分税制改革前后中央预算收支占全部预算收支的变化趋势。中央财政收入占总财政收入的比重在1984—1993年间一直呈下降趋势，从40.5%下降至22.0%，而实行分税制后，该比例得到扭转，显著上升。2003年中央财政收入占总财政收入的比重已达54.6%。而地方的财政收入从1994年前所占的70%左右下降到1994年后的50%左右。
图5-2 中央预算收入和支出的相对变化（1994年分税制的影响）
资料来源：陈诗一、张军：“中国地方政府财政支出效率研究：1978—2005”，载《中国社会科学》，2008年，第4期。
图5-2是否暴露出分税制设计的问题是存有争议的。一些财政学家认为，中央的收入当中有相当一部分实际上返还给了地方政府。因此，中央的预算收入并没有图5-2所显示的比重那么高。但大多数经济学家的看法是，即使考虑了转移支付，1994年的财政体制改革总体上还是只涉及了财政体制的收入方面，而仍然保留了改革前的带有计划经济色彩的支出责任体制，让地方政府扮演着中央政府的支出代理人的角色。因此，1994年的分税制改革使地方政府相对中央政府的支出比例大幅度提高了，这是事实。我们从图5-2可以看出，地方财政支出在近20年中比例变化并不大，基本稳定在60%以上。实际上，在2002年，地方政府在全部预算收入中的比重大约为45%，却负担了全部预算支出的70%。即使把中央政府的返还收入考虑进来，也不足以达到收支的平衡。更重要的是，财政体制的改革没有为地方政府的融资提供更多的选择机会；实际上，在1994年分税制改革之后，在地方政府层面上切断了收入与支出需求的联系，使地方政府，尤其是落后地区的政府负担加重了。
之后的很多研究都发现，即使有中央的税收返还和专项补贴，但分税制的实行似乎没有能够在平衡地区收入差距方面发挥更大的作用。1994年为了推进分税制，取得富裕省份的支持，中央采取了保障地方政府不少于1993年收入基数的让步政策。中央政府从专享税和分享税中取得的收入如果超过了1993年税改前的收入，则将多出的部分返还给地方政府，以保障地方政府在实行分税制后的实际收入不低于该地区1993年的水平。对于超出1993年基数的收入，中央与地方按照7：3的比例分成。由于1993年地方有做大“基数”的策略性动机，结果使得中央的返还收入负担过大，直接影响了用于平衡地区收入差距的财政能力。
另外，正如黄佩华指出的，因为中央与地方的共享税和税收返还的主体是增值税，而增值税主要来自制造业和服务业部门，因而分税制和主要建立在税收返还基础上的中央转移支付实际上是一个扩大地方财政能力差距而更有利于富裕和发达地区的财政体制。(30)在表5-2中，我们大致可以看出分税制改革前后，富裕省份和贫穷省份在经济发展和财政收支上的差距在逐渐扩大。
表5-2 富裕省份和贫穷省份所占的财政和经济份额（%）
1990年
1998年
5个最富的省份
GDP的百分比
22.80
25.10
人口的百分比
12.70
12.20
税收收入的百分比
26.00
23.00
政府开支的百分比
19.80
18.50
5个最穷的省份
GDP的百分比
12.70
11.70
人口的百分比
18.90
18.70
税收收入的百分比
12.30
9.80
政府开支的百分比
14.00
8.60
注：最富的省份为上海、北京、天津、广东和浙江；最穷的省份为贵州、甘肃、陕西、江西和河南。因为数据方面的考虑，西藏和海南没有包括在内。资料来源：黄佩华：《21世纪的中国能转变经济发展模式吗？》，载《比较》，2005年，第18期。
分权财政告诉了我们什么
2008年初，我与北京大学的周黎安教授联袂编辑了一本文集，并取了《为增长而竞争：中国增长的政治经济学》这样的书名，可谓煞费苦心。我们编辑这本文集的目的是为了能够总结和体现这些年来中国经济学家对财政分权与增长研究的成果。我认为这是转型经济学文献的重要内容。接下来我将结合这本文集的内容对十多年来经济学家研究分权与增长的文献做一些回顾和讨论。
1985年以来的财政分权体制演变至今，判定中国已是一个高度分权的国家，应该没有什么疑问了。即使1994年的分税制使得中央的收入更加集中了，但依然没有改变由地方担当经济发展和组织投资活动的分块结构。如果用地方政府支出的相对比重来衡量的话，中国可能算是当今世界上最分权的国家了。
由1997年世界发展报告《变革世界中的政府》提供的数据显示，在发达国家，省（州）级政府财政支出占各级政府支出总额的平均比重只有30%左右，最分权的加拿大和日本也只有60%。(31)在20世纪90年代，发展中国家的平均比重是14%，转型经济是26%，美国也不到50%。从图5-2我们可以看出，中国的省级财政支出十几年来一直维持在占全国财政支出的将近70%。(32)因此，高度的分权体制成为观察改革后中国经济增长的一个重要的特征性现象。这就解释了为什么我一开始就以“向地方分权有多重要？”为标题写下许成钢等经济学家努力构造“中国特色的财政联邦主义”的理论框架。
在经验上，处理财政分权与经济增长的关系是复杂的工作。我们先来看图5-3。图5-3A给出了用省级政府的财政支出占全国财政支出的比重（FDR）来度量的分权，图5-3B给出了GDP的实际增长率（y），两者都用对数（ln）进行了处理并经单位根检验，两者都是一阶单整时间序列数据。(33)看上去，总体的趋势是，两者表现出某种正相关的关系。但是，我们之后要提到的那些细致的计量检验却告诉了我们不同的“故事”。
图5-3 中国的财政分权与经济增长（1955-2005年对数值）
资料来源：周文兴、章铮：《中国财政分权对经济增长的影响：一个假说及检验》，打印稿。
在经济学文献里，查尔斯·蒂布特于1956年发表的经典理论以及华莱士·E. 奥茨于1972年在《财政联邦主义》一书中提出的分权有利于增长的理论总是会受到挑战。(34)比如，巴德汉（Pranab Bardhan）教授曾经评论说，在蒂布特的理论里，要素（尤其是居民／选民）的完全自由流动和政府对选民负责是两个最重要的假设。而这两个假设对不发达的经济显得过于苛刻了，不太容易得到满足。(35)对中国的经验而言，要素的流动在改革开放之后的确在不断加快，但各地区的禀赋差异巨大，依然难以支持要素流动的假设。另一方面，中国的政治体制和官员治理的特殊性又使得政府与地方民众的关系变得微妙和复杂了。看上去，中国的地方政府更多地对中央负责，但又因为受到中央执政理念（合法性）和官员治理模式的约束而又未必不向下负责。
对经验现象的观察研究也是极为复杂的。技术上，影响经济增长的因素复杂难辨，而准确衡量分权程度的方法并不容易获得，也常常不可靠。经济增长与分权之间必然相互影响，要找到合适的工具变量来确认因果关系不容易做到。华莱士·E. 奥茨在1993年的论文“财政分权与经济发展”中对这些问题做了细致的讨论和说明。所以，要弄清楚中国的财政分权是否正面影响了经济增长，绝不是一件简单的事情。
比如，1998年张涛和邹恒甫在《公共经济学杂志》（Journal of Public Economics）上发表了题为《财政分权、公共开支与中国的经济增长》的文章，这几乎是英文世界里第一篇公开发表的用中国数据系统检验财政分权与增长关系的论文。(36)他们使用1978—1992年的省级数据检验了财政分权与经济增长的关系，发现财政分权有利于经济增长的理论没有得到中国经验的证实。他们给出的解释是，财政分权之后中央政府对外部性较强的基础设施的公共投资减少了。
2000年，林毅夫和刘志强共同撰写的论文“中国的财政分权与经济增长”却证实中国的财政分权改善了经济效率，促进了经济增长。(37)他们使用的是1970—1993年28个省市的面板数据。
这两项研究的被解释变量都是人均GDP的增长率，而且都使用了巴罗—曼昆（Barro-Mankiw）式的增长经验方程来进行回归估计。对于经验研究而言，读者往往更感兴趣的是他们使用什么样的数据来源，如何形成数据，对财政分权的度量方式以及计量策略有什么不同。在这里，这两项研究除了度量分权的方式不同，其他方面没有实质性的差别。张涛和邹恒甫用地方相对于中央的预算支出的比重这个传统的指标来度量财政分权的程度。(38)这个方法常常因为是否要把转移支付计算进来等原因而受到批评，支出是否比收入能更恰当地衡量财政分权也是有争议的。不过，对于中国的具体情况而言，用支出比用收入衡量分权更适当。真正的问题在于他们度量分权的支出是预算内支出，而给定中国预算外资金膨胀的事实，他们肯定低估了向地方的分权程度。
在林毅夫和刘志强的研究中，他们认为财政分权应该从1985年算起。他们还进一步确认在1985—1987年共有四种类型的中央与地方的财政分权安排，1988—1993年有五种类型。他们以省级政府提留的财政收入的增加额作为省级政府在本省预算收入中的“边际分成率”，用这一指标来衡量财政分权。假如某省可以从其财政收入中保留一个份额，那么，度量的财政分权的程度就等于所提留的份额。他们发现，1985—1987年有14个省、1988—1993年有五个省都可以归入这一类。其余几种类型的财政安排根据定义都意味着100%的边际分成率。根据这个定义，接受财政补贴的省份当然也意味着100%的边际分成率。而在1985年以前，所有省份的财政分权程度都记为0。作为例子，表5-3给出了部分省份的边际分成率的计算。
表5-3 边际分成率（部分省份）
省份
1985—1987年
1988—1993年
分权方案
分权程度
分权方案
分权程度
北京
a
49.55
b
100.00
上海
a
23.54
c
100.00
河北
a
69.00
b
100.00
山西
a
97.50
a
87.55
黑龙江
c
100.00
c
100.00
江苏
a
40.00
b
100.00
四川
a
100.00
a
100.00
甘肃
e
100.00
e
100.00
注：a为上缴当地收入的一个份额；b为在基年上缴当地收入的一个份额，在接下来的几年里上缴总额按已商定的一个比率上升；c为向中央政府上缴一个固定数量的收入；e为从中央接受一个固定数量的补贴。
资料来源：Justin Yifu Lin and Zhiqiang Liu，“Fiscal Decentralization and Economic Growth in China”.
林毅夫和刘志强用这种方法衡量的分权指标很容易把经济发展程度完全不同的省份以及前后不同的时期都处理成相同的分权程度。这是他们的研究中存在的一个比较大的问题。因此，总体上，这些早期的研究都因为数据的约束和度量方面的差异而导致结果上存在较大的分歧。同时，以上两项研究都没有涵盖1994年实行分税制以后的经验数据。
2006年，张晏和龚六堂发表《分税制改革、财政分权与中国经济增长》一文，(39)改进了对分权的度量方法，也获得了更完整的数据（包括28个省市1986—2002年的数据），并重新对中国的财政分权和经济增长之间的关系进行了检验。他们使用的估计方法与以上研究并没有不同，但是他们在度量分权程度时考虑了转移支付和预算外资金，构造了四类分权的定义。他们除了用预算内本级政府的财政收入（支出）占中央预算内财政收入（支出）这个传统的方式度量分权程度之外，还分别使用了不包括转移支付以及包括预算外收支的另外两种定义。但是他们发现估计的结果是一致的。由于考虑到了1994年的分税制并涵盖了1994年之后的数据，他们的估计显示，中国的财政分权与经济增长存在明显的跨时差异，在1994—2002年间显著为正，而1986—1993年间则为负。因此，他们认为分税制改善了财政分权对经济增长的影响。
但是他们对不同地区所做的计量检验部分地显示了上述结论的原因。他们发现，人均GDP高于6000元的14个发达地区，财政分权对经济增长的影响显著为正，而对另外14个不发达地区而言，这一影响则不显著异于0。因此，在他们看来，财政分权对经济增长的影响同时也存在跨地区的效应。
毫无疑问，这类研究总是有益的。但是，因为经济增长与财政分权的关系复杂，彼此相互影响，在经验研究中如何巧妙处理内生性的问题对于研究者来说总是一个严峻的考验。人们当然可以说，在没有找到更好的工具变量（IV）解决内生性问题之前，都有理由对这些研究结果报以谨慎的态度来对待。但无论如何，财政分权对地方政府支出行为的影响是不能低估的。问题只是在于，这种影响在不同的地区可能以不同的方式影响了经济的增长。
要说明地方政府在财政分权之后的财政激励是否得到加强并不难做到。从逻辑上说，如果分权导致地方政府的支出越来越受制于地方的财政收入，那么，一般而言，地方政府就有更大的激励致力于地方的投资与经济增长、税基扩大。所以，一个简单的处理技巧是拿地方的财政支出对财政收入做回归，看看相关系数有多大。这个方法曾出现在叶卡捷琳娜·茹拉夫斯卡亚（Ekaterina Zhuravskaya）在2000年发表的对俄罗斯分权的研究论文中。(40)她用俄罗斯35个城市的数据，考察城市收入的变化对自己支出的影响。结果发现，相关系数为—0.9。也就是说，俄罗斯地方政府自有收入增加1元，地方的分享收入就下降0.9元，地方的财政收入只能增加0.1元。所以，叶卡捷琳娜·茹拉夫斯卡亚认为俄罗斯的财政分权无法给地方提供足够的财政激励，地方政府也没有动力去发展地方的经济。后来，金和辉等人在2005年的论文里用中国1982—1992年的省级面板数据，也进行了回归分析，(41)有意思的是，他们的论文题目使用了“Fiscal Federalism，Chinese Style”，显然是为了与茹拉夫斯卡亚的“Fiscal Federalism，Russian Style”相互呼应。
2007年5月，我指导的博士研究生傅勇在其博士论文中也做了这样一个财政激励的检验，他把数据扩展到了1970—2004年，而且考虑了转移支付和分税制。(42)与茹拉夫斯卡亚的研究一样，他也控制了地方的人口规模，还加入了时间虚拟变量来控制宏观波动。结果是，1970—1979年，支出对收入的相关系数为0.16，说明两者基本没有关系。而1980—1993年，相关系数变为0.85—0.91；分税制后的1994—2004年，相关系数为0.95—1.08，这个结果取决于是固定效应还是随机效应。张晓波使用1993年和2000年1860个县级的财政数据所做的类似回归也得到非常接近的结果。1993年的相关系数是0.815，2000年的相关系数则是1.144。(43)
我们自然会想到一个问题，财政分权之后地方政府面临这么强大的财政激励是促进了地方的经济增长还是阻碍了经济增长呢？金和辉等人的研究使用的是分税制改革之前的数据，他们发现地方的财政激励促进了经济增长。但是，陈抗、阿耶·L. 希尔曼（Arye L. Hillman）以及顾清扬三人的论文则坚持认为1994年实行分税制使中央加强了预算内财政收入的集权，从而改变了地方政府的行为，从“援助之手”回到了“攫取之手”。
不过，陈抗、阿耶·L. 希尔曼以及顾清扬的逻辑是有问题的。在他们给出的一个简单模型里，分成比例是中央决定的，中央的份额越大，地方越倾向于选择非预算收入来回应。当中央采取集权之后，地方的最好策略是选择非预算收入来增加自己的利益。但是他们认为，非预算收入的扩张代表了地方政府从“援助之手”到“攫取之手”的转变。他们的论文没有去证实1994年实行分税制后预算外收入的增长是否促进了经济增长，但是他们相信这一转变会使腐败加剧、投资减少，从而不利于经济增长。
他们的这个推理有待经验的检验。但经验的观察似乎是，对地方政府来说，预算外收入的增加很可能更促使地方政府致力于加快经济增长。比如说，1994年以来，地方基础设施的投资活动事实上反而加快了，投资环境更加显著地得到改善，外商直接投资也是在1994年之后加快了落户中国的步伐。不过，问题是，实行分税制以后地方政府财政行为的变化是促进还是妨碍了经济增长，答案依然取决于地区的初试条件。
以基础设施的投资为例。在我和我的学生们做的一个关于基础设施的研究中发现，(44)在基础设施融资中，国家预算内资金已从1987年的32.6%迅速下降到20世纪90年代中期的10%左右；国内银行贷款的比例近年来也一直在23%—25%之间徘徊，自筹投资成为中国基础设施建设的中坚力量。这就意味着对基础设施建设的投入在20世纪90年代中期转入以地方预算外投资为主的阶段。在1994年之前，基础设施项目中来自中央的比例一直在50%以上，而到了1999年仅占32.5%。这样一来，东西部地区之间在基础设施投资上的差距就变得明显了。新疆、甘肃等经济欠发达省（区）市，中央项目的比例普遍高于全国平均水平，新疆甚至在1998年达到了55.9%；而海南等沿海经济发达地区，中央项目的比例不到15%，完全依赖地方的自筹资金。因此，基础设施的投资在分布上向沿海地区偏斜就不足为奇了。
傅勇在其博士论文中考察了实行分税制之后财政分权对地方财政支出结构的影响。他使用了1994—2004年中国29个省市的面板数据，分别估计了财政支出中基本建设支出和科教文卫支出的比重是如何受到分权和地方竞争影响的。他用人均省级财政支出占人均中央财政支出度量分权，用各地外商投资企业的实际负担税率去除均值作为竞争程度的度量。在控制住其他因素之后，傅勇发现，在1994—2004年间，财政分权对东部和西部的基本建设支出比重的影响显著为正，而对科教文卫支出比重的影响显著为负；不过，对中部的影响不显著。而把数据推广到1986—2004年再做回归，他发现在1994年实行分税制之前，财政分权对基本建设支出比重的影响不显著，而对科教文卫支出比重的影响显著为负。
这个发现帮助说明了实行分税制之后，地方政府的财政约束更明显了，似乎诱导了增长导向的财政支出结构。(45)当然，我们在前面曾经讨论指出，由于地区的经济发展水平和禀赋条件不同，分税制对投资和经济增长的影响就会不同，而这又会进一步帮助拉大地区间的差距。张晓波用1860个县的财政数据计算发现，县级政府财政支出中生产性支出比重的基尼系数从1993年的33.04增加到了2000年的41.61，增加了26%。回归之后他还发现，农业比重大的地方，经济增长慢。(46)这背后的逻辑可能是，一个地方如果工业基础雄厚，他们的财政税收就比较容易征收，地方政府就有财力致力于改善投资环境和推动经济增长；而一个农业比重大的地方，当地的企业必然需要承担更大的税负，这会恶化投资环境，不利于经济增长。地方的不平衡发展就会愈演愈烈。
在这些问题上，我们还需要更多的经验研究。历史上长期以来的演变导致中国各地区在初始禀赋上的差别惊人，很难把中国经济想象成一个单一的经济。所以，在经验研究上把地区分开的做法是更有意义的。对某一地方进行案例的跟踪和试验研究有时候会对澄清一些复杂的经验现象非常有用。
一个很好的例子是埃里克·图恩（Eric Thun）对中国汽车产业崛起模式的研究。(47)在财政分权和对外开放之后，上海、北京、广州、武汉和长春等地汽车产业的成长表现出了非常不同的模式。埃里克·图恩发现，在体制上，上海模式的特征是集权的官僚系统加上等级制的企业关系，这种模式更像日本；而北京和广州的模式是分散的官僚系统加上市场化的企业关系；长春和武汉的模式则正好是分散的官僚系统加上等级制的企业关系。这些体制上的差别以及对汽车产业的成长与竞争力的影响需要进行更深入的案例研究才能看得更清晰。埃里克花了7年时间在这5个地方进行调查和追踪，写就了这本书，颇受好评。
另外，在有些情况下，中国各地区的禀赋、社会、政策与体制条件的持久差异也为我们经济研究提供了一个很好的自然试验的场地。比如，做教育回报、贫困、收入分配以及公共政策的评估等，这样的自然试验是不可多得的。于是，细心的观察常常带来额外的惊喜。
