中国自古就是一个多民族国家，这是中国自身历史的发展结果所决定的。但是，今天，凡是从中国钺钟历史地理结构中分立出去的"国家"和地区，都与中国内地民族具有割不断的民族牵连关系。如朝鲜族与朝鲜（包括韩国）、俄罗斯族与俄罗斯（主要指其侵占的我东北领土）、蒙古族与外蒙古、哈萨克族与哈萨克斯坦、藏族与不丹和锡金、云南广西少数民族与越南、老挝、缅甸、泰国等国。单一种族的统一和多民族的合众，将是中国未来更加艰巨的不可回避的历史任务。长期的少数民族全方位深度自治，可能影响统一的中华多民族国家的巩固；长期的民族内外分离，势必影响稳定的中国钺钟历史地理结构的完整。
中国在世界上是一个发展中国家，所以我们每天都唱"中华民族到了最危急的时候……。"我不是说，今后中国发达了，就不要民族意识了。恰恰相反，中国作为一个多民族国家，更应该强调中国各民族的共同开发、共同发展和共同致富，而不是强调民族内部全方位深度自治。全世界不同颜色的种族都在"全球化"、"一体化"，我们同一种族却在为了不同的民族称谓而大搞民族自治。事实上，只有整个种族和全体民族发达富裕了，国家强盛了，才不怕外族的侵入。要参与国际一体化，至少国内应当首先实现一体化。
在中国内地，多数民族自治地区，各方面多不发达，一地县如此，一省区亦然。国内凡一自治区、自治州或自治县，多是相对欠发达地区，因而也就坚守民族自治，甚至有的以汉族为主的穷州穷县也"沾亲带故"地走向民族自治。与此相反，在中国沿海，较发达的部分地区也标有其特别记号：先期开发并发展起来的沿海城市叫经济特区，港澳地区演变成为"╳人治╳、高度自治"的特别行政区。萧一山先生曾说，"清制：官吏回避本籍，颇有全国统一的精神，民国以后反被破坏无余。但某人治某之说，又不是真正的人民自治，这对于中国前进的社会，阻碍殊大，真是'匪夷所思'了。"（1） 如果所有少数民族均实行自治，那么其结果就是汉族的自治。显然，这是值得研究的政策。我们以为，少数民族自治政策，在建国初期，比起"民族自决"来，要进步得多。但时代不同了，在中历第66世纪，中华各民族完全平等和统一才是对付全球化最恰当的政策。
在中国内地，为什么有那么多地区要坚持民族自治的道路呢？因为国家对民族自治地区有优惠政策，最直接的是国家补贴（或者叫岁币补贴）。
清初思想家王夫之认为，"岁币"政策实际是一种"骄夷狄之始祸"（王夫之所说的夷狄是指对那时分裂出去处于中国边缘的少数民族政权）的败国政策。他说：
中国输岁币于夷，自宇文适始。突厥挟两端以与宇文、高氏市，宇文畏其为高氏用也，岁给缯絮锦彩十万以縻之，高氏亦畏其为宇文氏用而厚赂焉。夫宇文与高于突厥，何中外高卑之有哉？弱役于强，屈者其常也，而突厥固曰：宇文、高氏，中国之君也，中国之奉我，常也。此骄夷狄之始祸也。宇文、高氏脧 削中国以奉于其类，非其土，非其民，无不可也。而后世驽窳之君臣，且曰：宇文、高氏，中国之君也，不惜悉索之于民以奉突厥而国以安，吾亦奚不可邪？ 此启惰君陋臣之祸始也。（2）
可以说，"岁币"政策是中国几千年的陈规陋习；这个陋习，已成为中国政权不稳定、不断出现边患和反复出现分裂的一个重要原因。然而，遗憾的是，这个陈规陋习，至今仍然变相地存在。在边疆地区，特别是民族自治区、自治州、自治县的存在，一定程度上就是这种政策的一种反映。
从中国分裂出去的、唇齿相依的、同源同脉的国家（如朝鲜、越南等），在不能取得统一，屡遭侵略的时候，中国屡屡出兵相救（实际上是不得不出兵）。结果是，边国遭祸，中国也跟着遭害。于是，鼓励中国的分裂分子和与朝鲜半岛、中南半岛等中国周边国家建立亲密关系，便成为外国影响和抑制中国发展的一个政策。事实上，这些地区从地缘政治和经济生活等各方面考虑，根本不可能自治或者独立为国，强而为之，或者自遭涂炭或者累及内地。这是中国历史一再出现的事实和规律。
在中国内地边疆民族落后地区（多数是自治地区），长期依靠中央政府补贴，以维持中央与地方的关系。然而补贴不能解决一切，所以，少数民族地区一些人仍然有不满情绪。比如西藏，1951年和平解放，1959年废除农奴制度。解放以来，西藏几乎年年需要国家补贴。中央为了取悦西藏佛教徒，"文革"以后，先后修复了1400多座寺庙，1989-1994年间投入5500万元巨款和大量黄金、白银等贵重物资维修布达拉宫。（3） 尽管如此，一些西藏分裂主义分子仍然存在。比如香港，回归前，在内地人民生活极端困苦的情况下，中央政府仍然在源源不断地向香港供应新鲜蔬菜、鸡蛋、猪肉等，可那时的一些香港人耻于承认自己是中国人；改革开放后，在主要源自大陆货物的转口贸易中大赚内地人民便宜的香港，仍然有人瞧不起内地；香港回归后，中央在香港不取一文，却要承担该地区在军事和外交等方面的开支。再如台湾，在20世纪中美斗争中取得主权独立（美军撤出台湾），在大陆贸易中得到优先保护从而取得了丰厚的利润回报，但台湾当局仍然挟两端而闹独立，拒不承认"一个中国"政策。所有这些都是古代"岁币"政策的延续，只是形式发生了变化而已。然而结果还是一样，国家政局不稳。所以，未来中国的统一以及稳定的国内政治，很大程度上，将取决于民族政策的认真变革以及内地人民生活水平的大幅度提高。如果内地经济改革出现波折，经济文化水平跟不上港澳台，就会如台湾有的人所说的，大陆和他们不在一个级别上，统一和融合是困难的；同时，经济落后（这也与中央政策的长期不平衡发展政策有关）、长期依靠中央补贴的边缘省区特别是自治地区就会出问题。
我们在总结前苏联崩溃瓦解的原因时，有多种多样，但是，认识到苏联各共和国的自治特性影响其国家结构的人恐怕并不多。美国学者唐.普查拉对苏联自治结构特性的认识，可以供我们引以为鉴（转引自布热津斯基《大棋局》）：
帝国在政治上生来就是不稳定的，因为下属单位几乎总是喜欢有更大程度的自治。而且这些单位的那些反对派精英几乎总是抓住机会采取行动以取得更大程度的自治。从这个意义上说，帝国不会被攻克，而只会分崩离析。这种分崩离析通常是非常缓慢的，但有时也会非常迅速。
郭飞熊先生在一篇名曰"中国国家安全正面临一场思想风暴"的网文中写道：
苏联解体的核心原因，在于把完整的地理空间，分割为一个个民族国家的版图，长期的国界意识，暗示和培养了民族主权和半独立的情绪。
地理的依存被打破，领土的完整必然被动摇。
过去，人们比较重视不同地区和民族之间的历史和文化联系，其实，地理--军事和经济意义上的地理--依存关系，要更为重要。它其实就是国内地缘政治。
可见，分民族的地方自治，特别是高度自治政策对国家的稳定存在多么可怕的危险。鉴于苏联提供的建立在民族自治（自决）理论基础上的国家结构分崩离析的例证，郭飞熊先生呼吁：
一个民族，尤其是多民族国家内的非主体民族，最主要的是赢得完全的人权和完全的民族平等权以及适度的加权，而不是赢得民族自决、独立和分离权。
一个多民族国家的统一，乃是多民族利益妥协和意志妥协的产物。在一个多民族国家，某一个民族实施自决，乃是以牺牲其它民族包括主体民族的正当权利为代价，本质上是利己主义。而地区龟裂和国家龟裂，本质上是利己主义大规模的泛滥成灾。
中国国家的统一和民族的团结，应建立在尊重人权的基础之上，建立在普世文明价值观的基础上，建立在人权和主权同构的基础上。
有一次，在路上看到一幅"某某自治区如何如何"的标语，有两人路过，甲问："自治区？自治区究竟是什么意思？"乙答："自治区就是像那些小国家的地方。"但愿，这是个别无知者的错误认识。
与民族政策问题同样突出的是地方地理结构即行政区划问题。
中国最早自黄帝"画野分州"，经《山经》"五州"和《禹贡》"九州"，至今天的30余行省，中国行政区划史和中国国家文明史具有相同的悠久历史。但是，中国的行政区划始终不能有一个科学的结构形式。从州制与郡县制的反复，经道府路制的兴衰，到行省制的确立，地方地理的历史变化万千。即使是今天，行省制下的地方也没有统一的结构，省、市、区（1954-1958年先后将其中五个本属省制的地区改为民族自治区，1997年和1999年香港、澳门回归而有两个特别行政区）政制结构成为一个突出的特点，并且，各地方地域大的特大、小的特小，甚至有的奇形怪状，很不规则。这些问题，在很大程度上是历史和民族问题的直观反映。新疆160万平方公里、西藏120万平方公里、青海72万平方公里，三省区占全国陆地面积约37%，人口只有2500万人，不足全国人口的2%。翻开中国地图，我们就可发现，东北和西南均有一个长脖子"恐龙"：黑龙江省和云南省地域图，东北－西南走向有斜长的内蒙古自治区，西北－东南走向有扁担式的甘肃省，还有地域狭小的宁夏自治区面积只有6.6万平方公里，其面积只有重庆市（三角架形状）的80%。澳门仅有17.42平方公里，是真正的"弹丸"之地。这些奇形怪状的省市区地域的形成，都有各自的历史渊源。但是，窃以为，在地域形成过程中，民族和政治意义大于科学和经济意义，这显然是不利于国家对地方以及地方行政的科学管理的。我们很难想象，东西跨度达40经度的内蒙古自治区，其坐镇自治区首府－－呼和浩特市的地方政府官员，是怎样管理其斜长的地域的?!
中国的政区划分，明显地突出了民族利益，在行政、经济管理上有极大的不便，无情地损害了国家利益。现在，很多地方把本民族的利益喊得很响，而对中华民族却难于上口了。这不但在政治领域有所反映，在经济领域的地方保护主义反应更为明显。长此以往，发展成为一种新的地方民族主义不是没有可能。我想，这也是中国很难形成一个统一的大市场的原因之一。
美国是一个多民族杂居、国家地理版图大、且具有各种地理特征的移民国家，他们的阿拉斯加洲和夏威夷洲，还离其本土那么远，可他们为什么没有民族自治，为什么没有闹民族分裂呢？这种区别是意味深长的。
这里面，美国在国家社会管理中，有很多成功经验。我想其中美国对地方地理结构的划分就值得我们学习借鉴。美国在西历1783年前，只有密西西比河以东的13个洲，从19世纪开始美国通过征服、屠杀、强买等手段，大块大块地向西扩展，最终形成一个幅员辽阔的国家（详见图8-1）。美国为了国家管理的需要，将本土除首都华盛顿所在地称为一个特区即哥伦比亚特区外，其余各大块在照顾地理特征基础上，实行均化处理，即将新到手的路易斯安那、俄勒冈、新墨西哥、加利福尼亚、得克萨斯、东西佛罗里达细分为36个州，加上远离本土的阿拉斯加和夏威夷二州，全国分为５１个州。我们从其本土的州界图可以看出，其每个州的面积相差不大（除与本土遥远的夏威夷和阿拉斯加两州外），形状多为接近正方形或者圆形。这样的结果是，地方政府便于集中管理和控制。对比之下，中国的行政区划图就让人感到是一幅民族区划图，而不是以国家利益为重的合理政区图。
图8-1 美国的扩张和版块构成（4）
我常常久久凝视国家正式出版的政区图和国家地形图，每每为我们把民族区划图作为行政区划图用而感到不畅。为此，思得一省区"均圆化"方案，现贡献于此，仅供参考。
中国省市行政区划"均圆化"建议方案
1.新疆：宜以新疆汗腾格里峰--哈尔克山中、东段--开都河--博斯腾湖--库鲁克塔格--罗布泊北沿--现甘肃疏勒河下游一线为界，分为南北二省。
北部准葛尔省（简称"准"）：治乌鲁木齐。其地域约合清初新疆北部，即漠西厄鲁特部。
南部塔里木省（简称"塔"）：治喀什。其地域约合清初新疆南部：即回部。
2.西藏：宜以东经90度线为界（约合清初前后藏分界线89度线），分为东西二省。
东藏省（简称"雅"）：治拉萨。东藏省或称前藏省与青海省宜以金沙江--通天河--楚玛尔河--多尔改错--西金乌兰湖一线为界。
西藏省（简称"喜"）：治萨嘎。西藏省或称后藏省。
3.甘肃：宜以武威市以南、大约北纬38度线为界分为南北二省。
甘北省（简称"肃"）：治嘉峪关。
甘南省（简称"甘"）：治兰州。甘南省东部平凉--西峰地区并入陕西省；宁夏省中卫--宣和堡--中宁--惠安堡一线以南并入甘南省；甘南省西南玛曲及其以南黄河地区并入四川省；陕西省勉县及其以西地区并入甘南省。
4.内蒙：宜以东经115度线为界，分为东、南二省。
东部海拉尔省（简称"海"）：治海拉尔。黑龙江省北纬51度线以北地区并入海拉尔省；现内蒙赤峰--通辽一带地区并入辽宁省。
南部漠南省（简称"漠"）：治呼和浩特。漠南省东经102度线以西地区并入甘北省；漠南省东经102度线以东、北纬40o线至黄河一线以南及河套地区、陕西省榆林地区并入宁夏省。
5.河北：京津之间的河北省三河地区和天津市蓟县地区并入北京市。
6.河南：范县及其以东地区并入山东省。
7.安徽：江苏省徐州地区、河南省商丘及其以东地区并入安徽省，安徽省天长地区并入江苏省。
8.湖北：河南省淮河以南地区并入湖北省；湖北省丹江口--汉水上游一线以北地区并入陕西省；湖北省五峰--鱼峡口--绿葱坡一线以西地区并入三峡省（简称"峡"。因重庆市地域较大，故宜建三峡省，治重庆）。
9.广东：江西省信丰--古陂--安运一线以南地区、广西省梧州--贺州地区和湖南省临武--蓝山--江华地区并入广东省；广东省茂名--高州--信宣一线（合东经111度线）以西地区（包括雷州半岛）并入广西省；澳门宜与西江出海口东西半岛（包括珠海、斗门等）及邻近海岛合并，成立新的珠澳市（简称"澳"）。澳门地域实在太小，其狭窄空间弊端多多，宜把她建设成为地位与香港市（简称"港"）相称的、又有独特发展特点的珠江口西岸大都市。
10.广西：广西省北部兴安、灌阳、绍水和资源地区并入湖南省；广西省与云南省以东经105度线为界。
11.贵州：云南省镇雄和威信地区、四川省宜宾--泸州长江一线以南地区并入贵州省；贵州省道真、沿河地区并入三峡省；湖南省新晃地区并入贵州省。
12.四川：四川省与云南省边界，攀枝花地区以西，宜以金沙江为界；攀枝花地区以东云南会泽以北的昭通地区（不含镇雄、威信地区）并入四川省。四川省嘉陵江一线以东地区并入三峡省；青海省东南黄河以南地区并入四川省。
需要说明的是，这个方案（以上所讲到的是大块地域的变动，一些小地方的变化详见附图8-2）主要考虑了国家经济地理、地方政府行政、陆地交通、地缘发展和各省传统地域等主要因素。目的是促进全国各省市的平衡发展，均圆化省市版图，以利于中央和地方行政。当然，这仅仅是一个建议方案，除了这个目的外，无任何其它意义。
有关中国省市地方行政机构的变革，并非是我的首议。早在1989年12月，在国家民政部召开的行政区划学术会议上，我国著名的历史地理学家谭其骧先生就提出过旨在简化事实上的省--市（地）--县三级行政机构和划小省市辖地范围的分省方案，他主张将全国重新划分为50个左右的省（自治区也应改变为省制），每省管辖四五十个县，并撤销市（地）和计划单列市。这确实是改变中国目前部分地方地辖范围过大、多级行政困难的一种重要措施。
图8-2 中国政区均圆化建议方案
所谓行政区划，主要应该便于"行政"，突出"政"字。所以，政治因素应该是第一位的，比起其它如经济、民族、历史、自然、军事等原则来，政治原则应该是重中之重。德国地理学家克里斯塔勒曾提出一个旨在优化地域行政管理的"中心地学说"。他认为，最便于行政管理的中心地体系应当是由各基层单位距上级行政单位中心距离相等及各基层单位的面积又相等的一级级行政区组成。这样，各级行政区都由位于等边六边形中心点的行政管理中心，基层行政中心接近六边形的各角，最小行政管理单位为7的基层单位组成。其层次自上而下以7的倍数递增，如只有一级，则其基层单位为7，如为两级，则其基层单位为49，以此往下类推。（5） 这个理论和管理学中的组织结构理论具有相同点。我曾提出，一个标准的金字塔型组织机构，若每个机构下属人员均为n，层次数为m，系统只有一个最高领导人，那么整个机构的总人数z为：（6）
m
Z= ∑ ni +1
i=1
克里斯塔勒的"中心地学说"和标准组织机构结构同属纯理论性的，但它们对国家级和企业级组织在系统层次和幅度之间构筑了一个参考标准。如果在国家级组织机构体系中应用这个理论模型，并按照克里斯塔勒意见下属机构n=7, 那么，一个国家的组织体系如下表：
表8-3 国家机构的层次和管理幅度
层次m 下属n=7 最低级数量 总数z 国家级机构
1 7 7 8 大区
2 7 49 57 行省
3 7 343 400 专区
4 7 2401 2801 县
5 7 16807 19608 乡或镇
表中n在管理学中被称为管理幅度，根据很多管理理论和系统分析技术，n为7应该是保证组织系统最优化的最佳选择（这恐怕是克里斯塔勒将最小行政管理单位定为7的原因），并且是最大值，即n在7以内变化。所以，上表所列的是一个极限（最大）值。
就中国而言，新中国之初，全国分五六个大区，现在这一级仅是一个虚拟的存在：东北、华北、华东、华南、华中、西南和西北。至于行省，我们主张，在适当划小那些特大省区面积（如内蒙、新、藏等）、增大那些又特小市区面积（如重庆、澳门、宁夏等）、统一地方政制（如统一改变为省或市）的同时，均圆化每个省市的辖地范围，便于地方行政。这才是最主要的。就全国目前的版图，限制在40个省市之内是比较合理的（完全统一时，最高不能超过49省）。对于专区，我国现在还保留有这一级机构，虽不是一级政权组织，但属于省区政府的派出机构，据统计全国共计有专区151个（地区113个、地级自治州30个、盟8个），其数量是否合理，应当研究。对于县数，我国目前有2204个（完全统一时，最多不能超过2401个）。至于县辖乡或镇，据统计其数量远比理论数量要多得多，是否属于科学合理的规划，也当认真做专题研究。
需要说明的是，国家级组织结构和企业级管理结构在地域上有巨大区别，因此，在国家组织结构体系中的大区和专区都应该成为虚拟的层次，它们应该仅仅是人事级别或者统计上的区别，而不应该成为真实的行政机构，即国家应该形成"中央--行省--县--乡（或镇）"这样的四级行政机构。
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（1）萧一山，《清代史》，辽宁教育出版社，1997年第一版，第88页。
（2）《读通鉴论.卷18》。
（3）国务院新闻办，《西藏文化的发展》白皮书，2000年6月，北京。
（4）取自中国地图出版社编，《世界近代现代史地图册》，上册，中国地图出版社，1996年版
（5）参阅王恩涌主编，《政治地理学：时空中的政治格局》，中教育星多媒体教育资源库&平台网
（6）徐文，《组织机构系统分析》，《全国青年管理科学与系统科学论文集》，西安交通大学出版社，1991年版。
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作者：徐文
