政府“关门”事件也许过于极端,但从中体现的强有力的预算监督机制却对我们不无启示。在我国,各级人大承担着监督政府财政预算的重任,“预算法》为此设计了一系列具体的制度,要求各级人大代表切实履行好自己的职责。但在实践中,仍有不少人大代表看不懂专业的预算案,预算案的审议往往演变成程序性的走过场,政府的预算案经常未经严格审查就轻松过关。此种情形下,政府权力得不到应有的约束,民众的监督也就大打折扣。因此,加强预算监督的力度和实效,已经成为推进我国民主法治事业的重要一环。
从国家审计署公布的报告看,各部委在预算执行过程中存在不少问题。
各部委年年都在积极整改,但是,年年都会出现同样的问题。问题恐怕在于,这种内部整改的模式,没有起到问责作用,未能有效地督促各部门、各单位认真对待预算、严格执行预算。因为,相关责任人、包括部门负责官员,只要没有把钱装入自己的口袋,就不会被追究个人的行政与法律责任。
追究预算执行的个人责任之所以很难,一个原因是,现行的《预算法》规定非常笼统;而且,现实中大量存在的一些问题,如有些部委滥用分配权力、有些部委未严格执行基建程序安排项目建设资金。所有这些问题,《预算法》根本就没有规定法律责任。即使提及法律责任的三条,担责的形式也太轻,仅仅规定了行政责任,而没有刑事责任。立法中没有法律责任的规定,当然无从追究。
其实,即使法律责任规定得比较详尽,恐怕也难以追究相关个人的法律责任。原因在于,违法违规现象相当普遍。根源是,无论中央预算还是地方预算,预算案的编制质量都很低,不能充分反映现实的财政需要;而中国社会正处于改革调整过程中,未曾预料到的财政需要又层出不穷,因而,每级政府在执行预算的时候都不断调整。而《预算法》仅仅规定了重大的预算调整如何进行,却没有规定一般性的预算调整如何进行。因此,大量的预算调整就由各个部门擅自进行。
凡此种种导致的一个严重后果就是,预算在各个部门,各级官员眼中,缺乏足够的权威性。按照法治的财政原则,政府的花费必须接受人民——通过其代表——的控制和监督。因此,预算案具有法律地位,唯一不同仅在于,法律具有较为长期的效力,而预算通常只管一年。一个法治社会要求政府及民众服从法律,也要求各级政府官员尊重相应级别的人大审议通过的预算案;随意更动预算,显然是不尊重人民的意愿、滥用手中的权力。建设法治政府,有必要从养成官员尊重预算的习惯开始。
在官员心目中树立预算权威,首先需要预算案的编制更为准确。因此,提高预算在官员心目中的权威,恐怕更需要提高预算编制过程的权威性。目前的预算编制几乎完全由那些用钱的各个部门和财政部门控制,理应发挥决定作用的人大常委会只是在走后阶段介入,至于人大则只能在两会期间进行非常简短的审议。因而,各个部门的预算在很大程度上是自己制定出来的,当然也就觉得自己可以随意修改,而勿需人大常委会的批准。
看一个国家的纸币,就能看出一个国家的文明程度,或者换个说法,就能看出一个国家的政治制度。因为纸币上的历史人物,大体上是一个国家的基本价值取向,民主国家还是集权国家,反映在纸币上的区别一目了然。
亚洲国家纸币上的历史人物基本上都是国王,只有实行宪政的国家,纸币上也就不是国王了。欧洲国家的纸币上通常只有四种人:学者、作家、科学家、音乐家;美洲和大洋州以总统为多,个别是科学家和民族英雄。
为什么民主国家就不愿意把国王的像放在纸币上?这与他们的政治文化精神有很大关系。总统是选出来的,而国王的天下要么是世袭的,要么是夺来的。纸币上的文明,其实就是一个国家的政治文明,也就是一个国家自由和民主的标志。