研究社会发展路径不能只着眼于经济体制方面，应该重点考虑调解利益关系的政治体制。经济体制改革必须有政治体制改革“保驾护航”，才能巩固成果，消除弊端，推动其向正确方向前进。
当前经济领域出现的一系列损害公众利益的政策和行径，深究其根源，都源于现行政治体制。出台的许多改革政策似乎不再是为了全民的利益和社会的进步，而是为了巩固和扩大垄断权力以霸占垄断利润；不再是为了公民和国家的利益，而是为了部门和个人的私利。改革明显走上了一条“权财揽进来，责任推出去”的严重失衡之路。改革成了一些政府部门对社会公众利益进行合法剥夺的手段。这些问题都是不利于社会稳定、和谐与发展进步的。
中国的改革何以会走到这一步？归根结底是政府权力没有约束，政府行为缺少监督。那些损害社会公众利益的政策都是政府或者政府部门制定的。显然，政府或其政府部门在如此作为时并不代表社会公众利益。那么，为什么会有如此的不代表社会公众利益的作为呢？是因为中国政治体制中多层次委托—代理关系非常之脆弱。由于社会历史的原因，在大多数情况下，中国的各级选举流于形式，各种操纵行为非常严重。正因为人大代表并非真正由公众选举产生，他们自然难以代表民意，对选民负责。正因为政府官员的权力并非真正由公民授予，公众也就无法监督和约束他们，他们也就难以认真考虑公众的利益。
要消除这种弊端，唯一的出路是建立起现代政治文明，实行真正的民主宪政制度。在民主宪政体制下，各级政府的乌纱帽由选票决定，而选票掌握在人民手里。只有民主宪政制度才能保证改革向着有益于社会广大公众的正确方向。
中国现行的政治体制，是国家在争取民族独立过程中的必然选择。集权是一种坚硬的团结，对于弱势群体的生存安全和快速崛起是必要条件。当个人的生存和安全业已在群体中实现以后，发展和富裕就成为个人的主题，集权便成了个人创造性的障碍，这时需要的是一种能够发挥个人创造性的游戏规则，一种在每个人追求创造与利益的博弈冲突时能得到建构性解决的方法，迄今为止，人类能找到的，大概只能是民主政治。
中国的经济改革本质上是对权力的改革，是集权政府把经济权力归还给个人的过程。在这个过程中，个人创造财富的积极性极大地喷发并进一步激励获取更多个人权利的欲望。然而由于个人追逐利益的冲突日益增大，而实际产生的个人财富差距巨大，又进一步刺激和推动这种冲突更加激烈地发展。这样一来，在传统集权坚硬团结的外表下，涌动着激烈的个人与个人之间、个人与政府之间的权力博弈。这种政治博弈的力量将导致中国政治的进化，但问题是如何确保这种政治博弈是建构性的？
政治是一种运用权力的规则。尽管中国的经济改革是政府对权力的放弃过程，但在一定职位上的官员，是否心甘情愿放弃这些权力？当市场化的改革导致个人欲望极其强烈之时，似乎没有理由要求官员都能做到清心寡欲，权力的寻租和出租必然发生。这样，政治民主化的第一个阶段实际上表现为，用权力换取钱财，即权力腐败。具有讽刺意味的是，尽管权力腐败令人深恶痛绝，但他却是一种进步。因为，对于一个没有权力的人，用钱可以从政府买来政策的许可，总比在极度专制下“就是不准干”要好。
贿选是政治民主的第二阶段。当在基层全民选举时，一些人为了能获得政治权力，就会用钱去买选票。这同样令人深恶痛绝，但是相比第一个阶段的权力腐败，这又是一个进步。因为，从民贿官到官贿民，权力在不知不觉中已经发生了转移。对于老百姓来说，卖选票的一点收入，总比以前不仅没有权力，而且还得花钱从官员手中买权力要好。
当民众不再愿意出卖选票，政治民主就进化到了第三个阶段：议题阶段。在议题阶段，政治人物只能通过媒体炒作民众关心的议题来赢得多数选票。此时民众未必具有成熟的判断力，在狂人或者毫无诚信的人可能会登上权力的舞台。而当民众从政治人物的媒体操纵中得到教训，提高了判断力，政治民主就进化到了成熟阶段，即决策性承诺阶段。
以冷酷的目光看，政治从集权演化到民主，必然要经历权力腐败、贿选买票、议题操纵和承诺民主四个阶段，然而，处于进化中的执政党应当清楚，虽然这个过程必然发生，但是并不等于过度发生，无论是那个阶段过度，必然导致毁灭性的博弈。
孟德斯鸠说过，滥用权力是权力界的普遍逻辑，权力运用者还有一种跨越公共界限去实现权力意志的内在冲动。在对权力还缺乏有效制约的时候，权力运作者每增加一项权力，实际上就是给执法者增加了一份谋私的可能，就给公众增加了一份被侵害的危险。
阳光是最好的防腐剂；“宪政”是阳光普照的必要保障。
毛泽东说：“宪政是什么？就是民主的政治。”宪法时代必须约束政府，政府不是无所不能的，没有对它的约束就没有宪政的基础，要把权力从公共权利的坚硬的壳里解放出来，政府只能充当市场的守夜人。这是民主最起码的前提和条件。
民主政治的核心是公民可以平等切实参与国家管理。民主政治首先应该是廉洁的政治。行政不是政治问题，而是管理问题。在中国历史上，政治压倒一切，行政没有相对独立性，更谈不上科学体系，完全沦为政治的附属品。
行政决策失误所造成的损失往往外比一个具体的行政行为所造成的损失大得多。尽管教训很多，但行政决策在某些部门长期存在的主观性、随意性等弊端，并没有因此而彻底改变。
法治与法制是不一样的，法制是国家建立一套法律制度进行统治管理，而“法治”是现代意义上的法治，是约束权力本身，宪政的实质就是限制国家权力，法治的提出暗含了宪政精神，开启了通往宪政的第一道门。
在中国，正确的少数常常成为社会的公敌，尤其是在思想禁锢的时代、专制横行的地方。人们知道，民主的要义是少数服从多数，但在专制和假民主的社会，多数的意见也就是统治者的意见，并非他们内心的意愿。
正常的社会，不应当让少数清醒者受难或受压。不让他们受难或受压的途径，就是给他们公开发表意见的机会。一个正常的社会，不会让有独立见解的人觉得无地自容，不会让他们为自己的见解而丢掉工作、失去尊严、甚至丢掉性命。只要给大家充分发表意见的机会，不以势压人，悲剧就不会发生。
有些思想不被人们所接受，并不是人们认识水平低，而是统治者出于偏见或者需要，一开始就将其置于不利的地位。
专制这种病菌特怪，专门诱发人性的丑恶。这种病菌实在令人恐惧，人们为了自保，便互相出卖。在对专制的恐惧中，人们为了自身的生存，还常常要与自己的亲人划清界限。
专制使人心变得冷酷，使亲情友情变质；而且都有一种堂皇的理由，借着所谓的大义、大局来为人性的泯灭开脱。
专制的国家往往总是一个人把权力握在手中，不管多么衰老，多么力不从心，也不肯撒手。人终会衰老，终会力不从心；一个衰老的人，一个力不从心的人统治国家，给老百姓和国家带来的会是什么？年老的人掌权，由于有威望、有经验，有利于国家稳定，这固然是国家百姓之福；但年老的人掌权常常只想稳定，或只想统治的稳定，而不顾及国家的发展，这就不能说是国家百姓之福。
在专制的国度，权力就是荣耀、权力就是幸福，就是一切。
自由、民主、平等是高尚的人权理想，但真正要得到实施必须依托于法律保障。如何依托于法律保障？有人主张“眼睛朝上”，推崇“精英政治”班子。他们认为技术专家、经济学家从政，意味着“速度与效率优先”；法学家从政，意味着依法行政。但是，毕竟他们还是单个的个体，一旦从政，必然受到政治体制和上下左右的制约和影响，加之政治体制改革明显滞后于市场经济的发展速度，个人的作为能在网状的官场发挥多大的作用？
既然“以法治国”是我国的基本方略，那么加强和完善民主与法治建设就是前提。而执法者也是“人”，如何保证他们行使“法治”而不是“人治”，绝对不是一个“法学家从政”就能解决的问题。因为绝对的权力必然产生腐败。只有加强民主与监督，切实制约权力，才是上策。那么，“还权于民”十分重要，只有人民群众真正拥有了知情权、监督权、参与权和选举权时，人民才真正地当了国家的主人！当人民手中拿着官员的乌纱帽，当人大代表真正代表人民（不是官员代表），当新闻舆论监督有法可依并真正成为人民的喉舌，当公开、公平、公正不再是一种理念而是人民的切身感受时，政治文明的凯歌才能在中国大地响起。
民主是一种社会管理体制，在该体制中，社会成员大体上能直接或者间接地参与，或可以参与影响全体成员的决策。民主的广度是由社会成员是否普遍参与来确定的，一种民主必须先要有一定的广度，才能评价其深刻、度。一个社会内少数人完全有效的参与，不能构成民主；无一定程度的广泛参与便无民主可言。广度是第一位的，取得合理的广度后，下一个问题才是要看参与者参与时是否充分和有效。
如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与，并把决定权留给了参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。
社会财富分配不公和腐败已经威胁到中国现政权的生存。２００３年有五万八千人公开抗议腐败等问题。政府不能阻止老百姓发牢骚，但也不能让任何人威胁政权。
让人思考的是，怎样来厘清权力与民主的关系。是权力大，还是民主大？是权力领导民主，还是民主领导权力？是民主授予权力，还是权力授予民主？从选举这件事情看，应该是民主在上，权力在下，权力是民主产生的。可是在权力者那里，就完全颠倒了，民主沦为权力的奴仆。看起来民主是佛，权力是魔；民主是猫，权力是鼠，而实际情形呢？民主的可悲不是没有民主，而是民主成为权力的“工具”——如果“魔鬼”干尽坏事，就有“菩萨”替它当靠山；可怕之处也正是在这里。
在专制体制下，要想当大思想家，首先必须想办法当上大权力家。
为充分体现人民群众的意志，提高决策的科学性有效性，近日湖南省委在党代会召开前夕，真诚向全社会发出倡议，号召各界人士共同出高招、献良策。目前，已收到各类献计献策函 7000 余件，涵盖了经济、政治、文化、社会和党的建设等 10 多个领域，其中，涉及落实科学发展观、构建和谐湖南、加快新型工业化进程、加强基础设施建设、着力提高人民群众幸福指数等主题，成为献计献策的焦点话题。
在决策前，征求大家意见，使决策科学合理易于操作，这叫民主作风。公众中多数人产生一个决策，交又政府部门执行，这叫民主制度。
从古至今，把民主制度和民主作风混为一谈的不在少数。有人愿意这样做，能形成一种民主繁荣的假象。
民主是一种制度，不执行这种制度时，无论怎样发扬民主作风，都不是民主；集权者就算把所有人都征求遍，还是专制。
民主是一种公开。从决策的发起、倡议、宣传、讨论、投票、同意、执行、效果，所有环节，全是公开的，是在众目睽睽下进行的。
民主作风是一种作秀、表演，只公开征求意见一个环节，上述的其它环节全是暗箱操作。公众知其然，不知所以然。
所谓的征求意见、献计献策是一种民主作风，因为主动权在你手里，怎么听，听谁的，什么时候听，在哪里听……一切都是你说了算。你让我说，不说白不说，但只是高兴一时；一切你说了算，我说也白说。这那里是什么民主？充其量是个好作风，如果不从根上实行民主制度，发扬民主作风又有何用？这有点象给太监发安全套。
要"民主作风"更要民主法治
日常一些常用的和重要的词语，不一定经过了认真的思考。
平时说领导干部“有民主作风”，大概要表达的是对他有“好脾气”的印象。领导干部主动做自我批评，喜欢说的一条缺点是“有时发扬民主作风不够”。因为他知道这不算什么大毛病，也利用了“民主作风”的含混特点。这“作风”怎样才足够，怎样不算够，有谁知道又有谁来加以界定呢？
“民主作风”，按合乎思想政治正确要求的标准答案来解释，指的是“与家长制作风相反的作风……能够尊重并广泛听取群众意见的精神和风格”，“主要指领导者善于充分发扬民主，让大家畅所欲言，听取各方面的意见；勇于就不同意见开展充分自由的讨论；对发表不同意见的人，实行不抓辫子、不扣帽子、不打棍子的‘三不主义’”。
抽掉形容修饰词，说白了，“民主作风”就是“让人说话的精神和风格”。提到非常高的高度，甚至强调到事关“生死存亡”的“发扬民主作风”，也就是“发扬让人说话的精神和风格”。作为一种认真的政治要求，这很必要。说话是人区别于兽的特征；不让人说话，那还能算是个人吗？从这个角度理解，有无“民主作风”，才能和“社会人”的生死存亡问题发生联系。
但能否“发扬民主作风”，取决于领导者。尊重不尊重，听取不听取，全取决于领导，他不尊重不听取谁也没办法。一个“让”字，就泄漏了天机。既然他有“让”的特权，那他要是抓辫子、扣帽子、打棍子谁都管不了。“让人说话，天不会塌下来”！让说就能说，不让说就不能说，天已经塌了啊！
民主权利不是被赐予的。将言论和公共事务参与权利的保障寄托于个人道德，仅仅指望当家人的“精神和风格”，具有明显的人治特色。家长制下的“民主作风”，断不会是“家长制作风”的对立面，它是家长制的必然产物。从一定意义上讲，正是由于缺少民主制度的制衡，才会产生“发扬民主作风”的要求。
民主理念谁也不敢公然否定，民主制度的正确性和感召力，逼迫它的敌人也自我标榜“真正民主”。大权独揽的“家长”，对民主的外衣是极为珍惜的，独断专行到极点，这件外衣也不会脱下片刻。实质不能讲，内容不能变，就特别强调以民主的外在形式出现。“家长”乐于作秀，属下可以在不伤“发扬权”、“集中权”的前提下，把“发扬民主作风”作为理论肯定下来，同时也把赞美“家长”的一个焦点确定下来。
“民主作风”是优良传统，但这个传统并非一贯地传而统之。比如在官方文本中就有这样的叙述：“党的十一届三中全会以后，党内恢复了民主气氛”。也就是说，至少，从20世纪50年代后期到“文革”期间，是被认定为“不正常”和没有“民主气氛”的。
在过去，政治高层和普通民众，对“民主气氛”如何，感觉上有着较大差异。开国元勋对国家政策、事务的发言权被剥夺，甚至连"中央副主席都见不到主席"，他们当然认为"没了民主气氛"；而那时老百姓却不认为"民主作风"没有了。其时，在宣传中，在下层干部中，"民主作风"被发扬得如同12级台风。干部不仅"从群众中来，到群众中去"，并且实行同吃同住同劳动的"三同"，"群众是真正的英雄"，大呼小叫地天天讲时时讲。然而干部作风再好，也反映不了民意，更不能突破高度集权的樊篱，拿出减轻苦难的某种决策。从这个意义上说，"民主作风"的贯彻是弹性的，只是民主法治的一种外在的表现形式。只有落实了民主法治，"民主作风"的贯彻才能得以保障。事实就是这样：一直强调"发扬民主作风"，而"家长制"一直毫发无损；错误的决策没因强调这作风而避免，人民的民主权利也从来没有因强调这作风而得到落实。
官员对上峰"民主作风"的评价，则取决于"堂前议事"时的感觉。上峰待见他，肯重视、采纳他的意见，就以为"民主作风浩荡"了。其实包括暴君在内的历代帝王，没有一概不听取不采纳臣子意见的，为此还搞点"组织制度保障"，设个谏官职务或机构什么的，有的还亲自"微服私访"，"深入群众调查研究"。认真听取东宫、西宫、兵部、刑部、户部、二大爷以及朕他妈的"各方面意见"，对天子、天朝而言并非难事，算不上多高的政治品格。中国观众熟悉大小臣子各方代表在朝堂慷慨陈词的场景，臣子们在御前直言不讳公然对阵，所表现出的那份坦荡磊落，如今的官场、官员不能望其项背。可这和"民主"能扯上什么关系呢？
该叫什么就叫什么吧--那叫"朝议制"。如果硬要和民主发生联系，我就奉送一句好话：“朝内民主”，古已有之。
民主和法治得以实行，说句绝对点的话，单靠发扬"民主作风"是不够的。决策和执行过程不靠领导者的风格，作为公民委托的代理、代言人，依据法定授权和程序，在舆论监督、权力制衡下，他不能不让人说话，借给他个"中国胆"，他也不敢显摆他让人说话的"大度"和"宽厚"。所以，要"民主作风"，更要民主法治。
可能又有人要指责我偏激了，那就重温一下邓小平在中共十一届三中全会主题报告中的一段话吧：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”
16.5 关于信访制度和批示
中国现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院、检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机关并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及其运作方式都有很大差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况：
一是，由于各级信访机构在没有任何监督的情况下对信访案件层层转办，导致信访不断上升，各种问题和矛盾焦点向中央集中。
二是，由于信访机构机关林立，而又缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，不停地在各信访机构之间来回跑动；问题并不能得到真正解决，导致对中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
现行的信访制度作为一种正式制度，具有两个方面的职能：一是政治参与，即公民通过给国家有关机关写信或者走访，反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或者建议。二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其他行政救济甚至司法救济的一种特殊权利。
首先，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。由于信访部门并不具有解决一切问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成了信访群众的直接对立面。
其次，从理论上说，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。但在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段，并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的，其中各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是主要原因。
在一定程度上，由于具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，信访制度作为一种民情上达、伸冤维权的特殊管道，对社会起着安全阀，对老百姓起着安慰剂的作用。但是必须看到，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果，是在客观上消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
现行的信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随意性。虽然确定了“分级负责，归口管理”的基本原则，可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，造成各部门均可以以各种理由相互推委；而处理问题又要看领导的脸色行事，靠上级批示。各到还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导负主要责任，直管领导负直接责任，对因为工作不到位、责任不落实，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或者到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任。这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到了一定作用，也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制上访的增加和升级，在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击，甚至政治迫害。少数地方政府对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果，其中之一，就是使信访成为了有效的社会总动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加；第二个后果是，政治激进主义在信访者中产生，并获得迅速繁殖的社会土壤。
中国的信访制度存在着重大的制度性缺陷，并产生了十分严重的政治后果，必须进行彻底而系统的改革。要从国家政权建设和执政安全的高度来认识这一改革的重要性，从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性；其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤消各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作；三是，也是最重要的，要切实保护信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决惩处。
在信访问题上，有四种有害的观点：
一是所谓的“刁民论”，上访的人就是刁民。其实真正的刁民是不上访的，他们会作出种种与法律对抗的坏事。
二是所谓的“破坏形象论”。其实更实质的是影响了领导个人形象乃至自己的升迁而已。
三是堵导倒置。一味地只是不让和阻止上访，而不去认真地抓问题的解决；矛盾的存在和积累在前，而群众的上访在后，怎么可以只“堵”而不查其“源”并“导”之呢？
四是少数领导干部有句口头禅：“你告，告到天上还要到我这里来。”，这实际上是打击报复的预告和警告。
中国的法律，有时硬，有时软。没有中央领导的批示就软，有批示的时候就硬；出下事情的时候就软，出大事情的时候就硬；不集中行动的时候就软，搞集中行动的时候就硬；涉及执法部门和政府官员的时候就软，涉及普通百姓的时候就硬；当事人不强硬的时候就硬，当事人强硬的时候就软。
在中国，很多有权处理案件的部门不论是公安、法院、检察院，还是纪委、监察以及信访部门，有一种最常见的传统做法，就是层层批转案件。于是人们常常看到这样的情况：举报某个单位或者某个官员的举报信，经过层层批转，最后批转到了这个地位的领导或者官员那里，要他们“严肃查处”。甚至到了被举报人手里，其结果可想而知。这种批转的方式本身就有问题，因为举报的问题会涉及到关系网中的不少人，他们一损俱损，一荣俱荣，官官相护。把举报信批转到他们势力盘根错节的地方，无异于给他们通风报信；指望那里“严肃查处”是不可能的，他们或者掩盖罪行，或者订立攻守同盟，或者销毁罪证，使以后的惩处困难重重。有大量的事实说明这种层层批转举报信的弊端和危害，不但无益于案件的查处，而且将举报人暴露在贪污官员的面前，他们很可能对举报者打击报复，这就极大地伤害了举报人的权益和积极性；一些人明知内情也不敢举报，就是怕举报信最后被批转到被举报者手中。
信访制度是中国行政制度的一大特色。但是，这个制度再好，也不能完全代替完善的法律制度。在一个提倡法治的现代社会，还是应该首先提倡用法律去解决问题。因为信访结果的好坏，往往取决于你能不能遇到一位“清官”，取决于你能不能遇到一位负责任的人。
从广义的角度来说，上访可以泛指一切到国家行政机关讨说法的公民行为。但我们通常所指的上访者很少包括那些受过良好教育，有体面地位的人群。
常言说：官有十条道，九条民不知。当一个缺乏权力资源支持的受害者试图讨回公道的时候，往往遇到的是一张由利益和关系编制起来的网，自己就象撞进网里的昆虫一样，越挣扎就越陷得深，最后摆在他们面前的只有两条路，最普遍的选择是打落门牙往肚里咽；而忍无可忍时，上访就成了唯一的出路。
一个人只要开始上访，就可能走上“越级上访”之路。因为这标志着他不再试图和伤害他的势力讨价还价，而是寄希望于借助外部力量“告倒”这些势力；换句话说，他孤身和当地强势力量站到了对立面，也必然遭到更大的打击。
各地的上访机关强调问题必须由所在单位解决，最可能出现的情况是：一个人被上级领导不公正对待后，上访后被告之，必须先与单位协商；很大上访者文化程度都很低，一不留神就错过了复查时限，就“不得再到上一级部门信访”。在这一规则设计下，上访者一不留神就成了“依法打击”的目标。这种“依法打击”由被举报的具体利益相关部门来执行的时候，常常会变本加厉。
国家级的信访接待单位没有足够的人力和职权，不可能调查上访者的冤情是否属实；在工作流程上，还是会把问题转回当地政府部门处理，所以也有人把信访办称为“信转办”；于是问题又回到了起点。
根据信访部门的统计，上访问题90%得到了解决；而社会学家的统计表明，上访问题得到解决的，连千分之一都不到。
中国的上访呈上升趋势，上访问题积重难返，已经形成三个怪圈：
怪圈一：循环上访。一次次、一层层上访。一次次、一层层批转，例行公事，衙门作风，终点又回到起点。问题始终得不到解决，甚至还因为打击报复等原因造成事态的进一步恶化。重复上访、越级上访和集体上访由此而生。
怪圈二：“幸运上访”。上访、再上访，不断上访，终于幸运地遇到某位高层领导的关注，哪怕是只言片语，雷厉风行下来，甚至钦差大臣出动，一切问题迎刃而解。由此造成越重视上访，上访越严重。而高层领导的干预，虽然在个案上有助于公正，这一方式却是非法的，流风所及，将会导致更多不公正的隐患。凡此种种，又构成一个新的怪圈。
怪圈三：纠缠上访。不排除有少数上访诉求是过分的、无理取闹的，或者是政府职责以外的。极个别上访人员甚至由于自身原因或者长期压力，具有偏执倾向不可理喻。而中国有一个不成文的规定，哪个地方发生上访，特别是进京上访，这个地方就被认定为“社会不稳定”，有关官员将会面临严峻的“一票否决”。于是地方当局有时候可能为原则地屈从于上访压力，迁就上访诉求，暂时图个息事宁人。有人发现了这个秘密，加以利用，制造事端，纠缠不休，又构成一个新的怪圈。
这三个怪圈是环环相扣，有怪圈一才有怪圈二，又引起怪圈三。但归根结底，背后隐含的逻辑前提，是一个“青天假设”。
很多上访诉求的矛头指向地方、部门和基层当局的擅权、滥权行为，对此，一个貌似有理的推论是要求进一步加强集权，这恰恰是一种南辕北辙。权力的逻辑决定了上访的逻辑。当权力的合法性更多地来自于“上面”，上访成为别无选择；当权力的合法性更多地来自于“下面”，，下访也会不断多起来。至于擅权、滥权，与其说是分权的结果，不如说是集权的结果，在横向上和纵向上都是如此。
在横向上，权力过于向党委集中，特别是集中于党政一把手。权大于法，特别是党政权力干预司法的问题，严重伤害了司法体制的独立性，也导致司法的腐败、软弱和低效。本来是个解决纠纷的机关，却成了制造纠纷的机关；本该是个消除民怨的机关，却变成了积累民怨的地方。作为社会公正的“最后一道防线”，既然司法裁决的终局性和严肃性不能得到尊重，层层上访的现象就将永无休止。
在纵向上，权力过于向上集中，特别是集中于中央。权力自上而下，问题就会自下而上。因为地方官员的权力来自上级的任命，他首先考虑的是迎上所好，而把人民的诉求置于相对次要的地位，人民只能向上一级反映问题。上级比当地拥有更少的信息和更多的牵累，势必难以正确、及时地做出回应，乃至事态恶化到几乎不可收拾的地步，才能下决心，而这时可能已经失去了最好的处置时机。
如果领导无须对民意负责，那就向“领导的领导”反映，而“领导的领导”也不见得要对民意负责，于是只能寄希望于他是一位“青天”。“领导”的级别越高，“青天”的可能性就越大，于是乎层层上访，越级上访，而地方部门和基层官员哪怕是出于规避风险的考虑，平时也会倾向于无所作为，矛盾上交。
通过上访来解决问题，会损害司法权威。
基层党委和政府的不作为或胡作为，已经把越来越多的农村问题转移到中央。许多农民把向总书记和总理求助当成是最后的希望。实际上，过多矛盾向中央集中，而中央又无力一一解决，会导致中央政治权威流失。而在农民对司法救济、信访渠道都失去信心的时候，中央的政治权威将愈显珍贵，不可轻易流失。信访者在四处投诉而不能真正解决问题后，将导致中央政治权威的认同发生非常明显的变化。
信访体制不顺、机构庞杂、缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央集聚，在客观上造成了中央政治权威的流失。
大家对地方的腐败深恶痛绝，但对中央还抱有无限崇敬和信任，以为地方官员违法乱纪是背着中央的，中央知道了绝对不会容忍，定会为老百姓主持公道。哪里想到，中央所属各部委却安排那些不负责任的官员出面敷衍应付。后来才知道，中央各部委根本没有责成下级严肃查处的威能。
信访制度的存废问题引起了争论。一些人认为应该加强信访部门的权力。信访制度确实为一些问题的解决提供了机会和渠道，但是，如果上述建议得到实现的话，那将是中国法治进程的一个倒退。现在的问题不是如何修订《信访条例》或者出台《信访法》的问题，也不是如何加强信访制度建设，而是要不要取消信访制度。
历史的经验和教训表明，权力要在公正、法治的框架内运行，不在于建立重床叠架的政府机构，而在于政府主要部门之间的制衡相互，在于国家与地方之间责权明确、相互制衡。这是政治现代化的一个基本内涵。
信访制度是与计划经济时代强政权弱社会、弱司法、弱人大、强行政，甚至一度是无司法、无人大、强行政的环境相适应的，本来在法律上来讲，任何级别的行政首长既不能对人大发号施令，也不能对法院指手画脚，但其实不然，几十年来，相对于行政机关、立法机关和司法机关缺乏应有的权威，在公众中缺乏足够的信用。如司法被认为缺乏公平、人大被认为是橡皮图章。这些导致宪法基础上设置的国家机关，整体上缺乏应有的权威和尊严，换句话说，也就缺乏公共信用。正是这种制度的结构性缺陷，导致国民遇到了问题就去找自己认为最管用的人或者部门。
这样，人们就形成了“越往上面官越好”的心态，在一些政策说法或者事例的引导下，越来越多的问题涌向北京，告“御状”往往成为许多上访者的最后希望。
其实，上级心里很明白，自己根本无力应付不断增加的上访，所以要把矛盾解决在基层。而上面越是宣传已经解决了什么上访中的疑难问题，就越会出现上访奔涌而来的情况。在越发显得下面缺乏公共信用和权威的同时，上面的压力就越来越大。这是个靠所谓加强信访机关权限所无法解决的问题。
随着时间的推移，上面解决不了，下面已经失去公共信用，那么在实践中不断获得教训的上访者，将对整个国家机器产生怀疑。一些人认为目前的信访制度有其不可替代的作用，把信访制度当成公民权利救济的最后一道防线。这是没有意识到，如果不能从大处入手，解决公共信用问题，就会陷入恶性循环。
道理很简单：如果觉得司法缺乏权威，就要有信访制度，但既然司法都没有信用，在同样的环境下，又用什么能够保证信访制度的信用和权威呢？如果政府自己不能相信司法的权威，又如何让老百姓相信呢？
当然，仅仅靠司法制度改革是不够的。国家制度是一个整体，政治现代化是整个国家制度的现代化。如果意识不到问题的艰巨和复杂，以为只需要强化某个机构就可以完满地解决上访问题，只能是徒劳。
就人大而言，不但应该避免在信访制度问题上表现出行政化倾向，而且更应使人大逐步演变为真正的代议制机构。比如，选民可以向具体的代表写信、与之见面等等，代表直接面对选民，由他们来代表选民，从而在制度上解决国民的利益表达渠道问题，减少街头表达的可能性。
就纵向的政府关系而言，各级政府之间必须权责明确，在宪法框架内独立地履行职责，承担责任，而不是现在依靠自上而下的行政压力来约束下级政府。仅仅靠官管官是管不过来的。应该使选举类官员的政治生命取决于他所在的行政区域的民意，应该相信人民群众。这样一来，通过制度性的权力和责任下移，使得地方都有自己良好的议会、行政、司法运作机制，民众在自己的地区就有良好的利益表达和权利保障机制，问题因此也就能够最大限度地消解于它所发生的行政区内。这不但理顺了各级政府之间的权责关系，也可以树立和维护各级政府的信用和权威。
16.6 关于部门立法问题
在中国，有不少法律是通过部门立法的形式出来的。如《邮政法》、《中国民用航空旅客行李运输规则》等等。在这种部门立法的格局下，少数利益集团难免会借立法之名最大限度的争夺自己的权利，也会以立法之名剥夺消费者的正当权益。
部门立法，实际上往往是把自己的利益放在里面，这是立法大忌，很多时候比无法可依、有法不依的害处还要大。法律既要保障公民的基本权利，又要分配调节各种利益，而首先应保护公民的基本权利，切不可限制甚至剥夺公民的合法权益。这就要求政府和立法机关必须正确定位，所有涉及公民权益的法律法规的制定与出台，必须由相对中立的立法机关来进行。这就要求各级人大必须发挥立法作用，最大限度的减少政府立法，防止政府立法中的部门垄断倾向，保证立法程序上的科学性和内容上的公正性。也就是说，部门立法格局不破，民众权益就难以在法律上得到保障。
行政部门、少数精英人士执掌立法话语权，是中国立法多年形成的一种“惯性”，也正是因为民众声音在一些立法过程中的稀缺甚至失语，使一些立法无法全面反映公民的利益和诉求，甚至衍生出富于“中国特色”的“部门利益法制化”现象。
民意本身是个过于宏大的概念，不同的民众阶层有着不同的利益诉求，需要立法者进行适当的平衡，需要建立起合理的民意吸纳和反馈机制。要在更深的层次完善、改进、提升立法民主的动力，而不是部门、“立法精英”垄断立法主导权，轻视民众立法素质、拒绝民众利益诉求。
过去，不仅普通民众难以介入立法，只能被动遵守，就连民意机关——各级人大的权力也处于不正常的虚空状态，最终形成了行政部门主导立法的局面。那时，行政部门控制了绝大部分立法案的起草权和提案主动权，立法案在各级人大审议时也基本是“一次就过”、“一致通过”，人大虽然为名义上的权力机关，但在立法过程中仅仅具有形式和符号的意义，通常只是一枚举手表决的“橡皮图章”。人大的举手、政协的拍手就是这一时期的真实写照。
这种“行政独大”的立法格局虽然是特殊历史背景下的必然产物，也在一定程度上提高了立法效率，并使我国法制环境有所改善，但由于缺少民意机关和普通民意的有效制衡，行政部门就无法避免“借法扩权”、“借法逐利”的通病。通过立法争夺管辖权、审批权、处罚权、培训权、收费权等等，进而捞取这些权力背后的利益，逐渐成为许多行政部门最强大的立法驱动力。立法，几乎成为各行政部门设定权力大小、划分势力范围、排斥异己力量的“战场”。与此同时，对于保护公民权益，转变政府职能等应尽的社会责任，却尽量通过立法回避和淡化。这种“部门利益法制化”现象终于引起社会的普遍反感，并被许多有识之士斥为“立法腐败”。
“行政独大”的立法格局以及衍生的“部门利益法制化”，形成了极其顽固的立法惯性，其“后遗症”至今还在影响着中国的立法走势，并由此奠定了“中国特色”的立法博弈基调。从现实看，立法中的最大矛盾和冲突，往往就是如何分配行政权力、如何保护民众利益，也正是围绕着这一焦点，民意机关和普通民意与行政机关之间制约与反制约日趋突出，逐渐发育出立法博弈的新格局。
随着政治体制改革的升温，中国的“议会”——各级人大开始摆脱权力失重的状态，立法主导权逐渐转移至“议会”手中，“行政独大”的立法格局被悄然撬动。“议会”立法主体意识的觉醒，不仅打破了“行政独大”的立法格局，更重要的意义在于，民意能够通过“议会”这一通道，间接地介入和影响立法。不过，“议会”对行政部门只是一种体制内的约束，其成效更多地依赖于代表们的法治素养和道德勇气。
行政部门通过“利益协商”、“院外游说”、“人情攻势”等手段，仍然能使一些部门色彩浓厚的立法蒙混过关。事实上，这也是“部门利益法制化”积重难返的一个重要原因。
