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《为官之道》作者：舍人【完结】 >
为官之道by舍人.txt
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腐败乃是通过关系而有意识地不遵从，以图从该行为中为个人或相关的个体谋取利益。腐败已经成为一种国际流行的癌症，世界银行（1999）对60多个发展中国家150多名高级官员和民间社团主要成员的调查中，答卷人把公共部门的腐败行为列为他们国家中对发展的增长最为严重的障碍。
我国腐败的严重程度与发展中国家是一致的。根据中央党校对140位地厅级干部调研，腐败是1999年影响中国社会形势发展第一位严重问题，所占比例为24.3%，2000年为24.2%，成为头号问题。
中国腐败的类型及对腐败经济损失的估计
第一种类型——寻租性腐败。寻租性腐败主要表现为:价格双轨制；经济特权和经济垄断权;进口高关税和进口配额;
政府对某些地区或集团的“优惠政策”。
第二种类型——地下经济腐败。所谓“地下经济”是指未向政府申报和纳税，政府未能控制和管理，其产值和收入未能纳入国民生产总值的所有经济活动。地下经济腐败是指腐败与地下经济相互关联和相互影响的重叠地带，主要包括以下几个方面。
大量“地下经济”的偷税、漏税、逃税。据估计，不在全国统一口径内或纳税范围内的以私营和个体经济为主的“地下经济”占全国名义GDP总量的1/3，与一般发展中国家的比重大体相当。一方面官方统计的GDP（特别是广东沿海地区）被低估；另一方面，国家对私营和个体经济的实际税收大大低于应收税收。
大规模的非法经济导致“黑色收入”。这些非法经济包括大量走私、贩黄、卖淫、生产销售假冒伪劣商品、侵权盗版制品、未注册登记的各类经济活动的“黑色收入”，估计占全国名义GDP的1/5。根据有关方面统计，近年来走私的商品价值高达千亿元。90年代以来，查获走私案值迅速增加，由1990年的6亿元，增加到1999年的154亿元，平均每件走私案件案值由1979年的500元，上升到1990年的5.15万元，到1998年则上升到183.75万元。走私案值每年约在300-400亿元，占全国GDP的0.4%—0.5%。
金融诈骗。80年代末，公安机关立案的金融诈骗案仅有几十起，90年代末已增至一万多起;
80年代案件上百万元的大案件不多，目前的案件常常在上千万元、上亿元。仅2000年1—10月，金融诈骗案件数达8000多起，案件涉及金额达100亿元人民币。破坏经济秩序案件5.9万起，涉案总值700多亿元，挽回经济损失120亿元。
第三种类型——税收流失性腐败。是指违反公平竞争的各种合法性税收减免，以及通过对海关税收等部门官员贿赂、收买、勾结、分赃等方式引起的海关税收和其它税收的流失，前者是以合法的形式，但是相当于一种租金，被减免税的企业或个人从中获益；后者为非法性收入。
第四种类型——公共投资与公共支出性腐败。这些方面包括:国有经济投资（国有企业和国有事业单位投资）;政府采购合同;
政府其它公共支出，包括由政府资助的机构（学校、医院）支出中的腐败损失。这既是一种经济腐败又是一种政治腐败。中国许多重大的腐败损失常常发生于这些领域。
从国际经验看，腐败所造成的公共投资领域的损失通常相当于投资总额比例的15—20%之间，其中发展中国家这一比例更高一些。按此比例计算。我们初步保守估计，每年全国国有经济投资因腐败造成的经济损失在1800—2300亿元之间，约占GDP比重在2.4—3.1%之间。
上述计算还不包括城乡集体经济和个人投资（约占全社会固定资产投资总额比重的26%）的经济损失和国有经济用于更新改造和房地产开发投资（合计8000亿元）中所造成的损失。
第五种类型——垄断性腐败。垄断的类型可分为:市场垄断，可竞争市场；自然垄断，不可竞争市场;行政垄断，基于行政权力形成的垄断。
行政垄断已经成为中国经济发展的制度性瓶颈。行政垄断无疑也是一种腐败。垄断会扭曲资源有效配置，造成社会福利损失。垄断创造超额利润，即指垄断价格与竞争价格之差乘以垄断价格时的销售量。垄断行业租金愈高，腐败就愈严重，垄断行业内部人员收益就愈大，消费者的福利损失也愈大。
垄断租金的来源包括:垄断定价；掠夺性定价；价格串谋;
价格歧视；变相涨价；变相收费。如我国电力行业租金来源，我国发电量排在美国之后，居世界第2位，行业租金巨大，也是行业改革开放市场最优先部门。电网平均每年获租金563亿元，占GDP比重0.75%。由于煤炭过剩，成本大幅度下降，但价格未变，目前电价大大高于竞争性市场价格。在农村电网改造过程中，不少地区任意向农民收取材料费、施工费、管理费、手续费、农民义务工、摊派电工食宿费、配电增容费。
防治腐败的制度设计与措施
由此分析，设计防治腐败的制度，可以首先做一种腐败的经济学分析，从腐败的微观机制看，如果从事腐败或犯罪活动的收益比其成本或风险大得多，一个官员就可能会从事腐败;
当潜在的收益足够大时，则“铤而走险”。从腐败的宏观机制与现象分析，腐败收益>>腐败风险，腐败会日益猖獗；腐败收益<腐败风险，腐败则有所收敛;
腐败收益<<腐败风险，腐败将被有效控。所以，防治腐败的一项经济学制度设计便是大幅度降低腐败的收益，同时大幅度提高腐败成本和风险，使腐败行为从“低风险、高收益”变为“高风险、低收益”，经济上使其家产“破产”，道德上使其“遗臭万年”。
另一方面，从政治体制建设的角度来说，要重新界定经济转型中政府的角色。在分析寻租性腐败时，我们可以看到，寻租活动是分层进行的:
第一层面的寻租活动，是通过向政府官员进行游说、疏通、行贿等手段促成政府对经济的干预，从而产生租金并获取租金的活动;
第二层面的寻租活动是由于第一层面的寻租活动给政府官员带来了好处，使他们看到了权力的含金量，从而吸引人们耗费精力和金钱去争取官职;
第三层面的寻租活动是政府采取措施将暗租变为明租（如证照拍卖、征收资源税）。与经济发达的市场国家相比，中国的地方干部权力过大，运用权力的任意性过强，因此要大幅度削弱地方政府及干部的权力，缩小国家干预的范围，转变干预的手段和目的，提高干预的有效性、透明度和信息公开性，使国家干预能受到制度约束。
防治腐败的制度建设和建议：
1.使防治腐败成为制度建设一体化过程，改进治理与防治腐败。
2.充分发挥党内民主集中制，必须对各类权力及权力的行使，实行权力制衡机制和有效的监督机制。应明文规定决策议事工作程序，凡属重大决策须经过集体的充分论证，内部信息透明。
3.改革行政审批制度，逐步对一些企业设置及项目审批实行登记制、注册制和备案制，需要保留的部分审批权可以通过公开招标、公开拍卖等手段实行；必须审批的应该实行合理分解，部门相互监督、制约，相关主管人员定期轮岗。
4.实行政务公开，特别是那些与人民利益密切相关的部门优先推行政务公开，让人民群众和人民代表有知情权、监督权、批评权和建议权，如:
供水与污水处理、生活用电、电信资费、公共资金投入信息、服务质量承诺信息等，并及时予以公布，使信息本地化、社区化。
5.加快公共部门改革，在垄断公共部门打破少数国有企业垄断地位，促进充分竞争，建立现代企业制度，采取多种经营方式（如代理经营、委托经营、合同经营等）。
6.充分发挥各级人大监督同级政府的积极作用，公布立法机构议事活动记录，公开报道或现场直播;各级政府应向同级人大定期公布财政预算详细信息;
强化审计机构的独立性，并定期向同级人大报告和公布审计结果;强化人大代表选举的竞争性和透明度。
7.进一步加强和完善各类企业中工会的监督职能。
8.在所有党政机关、财政拨款事业单位及由政府授权收费或罚没职能的事业单位以及其它公共机构实行会计委派制度和会计轮回制度。
9.强调无论是离任、调任还是退休，都要实行领导人重大错误个人追究制度，以切实解决“59岁现象”。
10.追究领导干部亲属违法违纪事件的个人责任，予以党纪、政纪处分，情节严重者应追究个人法律责任。
11.实行党政干部个人收入、金融财产、负债及家庭财产来源登记制度，以保证与已知的、合理的收入与预期的收入相一致。
12.保证司法的独立性、执法的权威性和有效性。建立有效的诉讼制度和渠道，使低层官员或内部人士能够诉讼上级的腐败行为，保护、鼓励和奖励揭露行贿及腐败的举报人。
13.严厉惩罚行贿方和受贿方，对行贿者的惩罚还应包括立即取消与其签订的采购或承包合同，并在数年时间内禁止获得新合同，并按黑名单予以公开公布。
14.建立严格、透明的政府采购程序与监管制度，建立“无贿赂承诺”制度，对通过腐败所获的合同应宣布无效。
15.鼓励新闻媒体对各类腐败事件予以公开曝光和披露，确保新闻自由对滥用权力的公众制约。
16.从制度上鼓励和保证社会公众参与，重要举措出台使公众“预先了解”并发表意见，赢得公众最广泛的政治支持。建立反腐败信息库和网站，包括举报网站。
17.适当提高公务员的工资水平及其它福利待遇，对公务员离开岗位进入公司作适当年限限制，除非与原有的工作任务无关。
18.严格界定和划分公共消费与私人消费、公共机构与私人机构、党政机构与事业机构的支出范围、支出标准、报销范围。
19.大幅度减少名义关税税率，取消各种非关税壁垒，简化进出口手续，鼓励企业和机构进行全国或全球采购。
20.在少数垄断行业引进竞争机制，开放市场，包括对内和对外开放，披露各类成本指标、价格信息，实行服务与价格听证制度。
21.加强反腐败的国际合作。积极促进联合国主持的“全球反腐败公约”。严厉打击国际犯罪活动特别是毒品走私和洗黑钱。在国际金融和商业交易中严厉打击和制裁贿赂（包括跨国贿赂）；加强对腐败行为调查、起诉、引渡和情报信息的国际合作。
22.政府采购鼓励实行国际招标，程序更透明，取消人为优惠国内供应者获得政府采购的做法。
应该看到，反腐败本身不是目的，而是一种手段，是为了实现更有效益、更为公平、更为廉洁的政府及促进经济发展。中国能够挑战腐败的根本原因是共产党是能代表广大人民根本利益的健康力量、改革力量以及开放力量。中国共产党具有自我改革、自我净化、自我完善的机制。这是我们战胜腐败的根本保障。
腐败已经造成重大的经济损失，是最大的社会污染，也是最大的政治挑战;
腐败不是不可战胜的，中国必须、也能够挑战腐败；实施改革、开放与制度建设一体化的综合防治腐败战略是遏制腐败的重大举措。
舍人《为官之道》
中国的“公务员”出了什么故障？
中国的党政国家机关和社会团体的工作人员，号称“吃皇粮的”，是一支庞大的队伍。在整个80-90年代，其人数都达到1000-1100万人左右。显然，这个貌似惊人的数字，引起了领导层和学术界的极大苦恼。因此，多少年来，在“政治改革”中人们一直在“精简机构”、“精简人员”上大造舆论、绕着它兜圈子、在行政措施上也使出了大劲头，忙得不亦乐乎。有学者称之为“第六次革命”，虽有些令人摸不着头脑，但人们感到了：好像这是个“政治改革”的核心问题，只要它解决了，中国政治上的最大难题就被扳倒了。
但政改的问题是否这样简单呢？是否在“精简机构”中，所有问题也都被同时“精简”掉了呢？
现在，几年下来，又是精简机构，又是干部下岗，好了，全国的工业“部委”均予撤销，80年代时传说的“经济体制改革就是让部长们失业”的目标，终于达到了。更为惊人的是，与全国各行各业出现下岗大潮的同时，据报道：政府在3年内裁减了50%的公务员。截止2001年底，全国公务员总数为528万人（再加上200多万离退休干部，属于国家财政支付薪水的“公务员”数量为700多万人；而在我看来，“离退休人员”不应再作为公务员一例看待）。这几年精简机构的“力度”不能算小了。现在是否可以告一段落、安静下来、全力投入建立一个好的、稳定的、长久的“政府行政秩序”了呢？好像不行，现在，人们在报刊上看到的“主流文章”仍在抱怨：国家公务员整体数量仍然庞大……、财政过于吃紧……，关键是我国需要财政供养的人员基数过于庞大……等等，给人一种貌似有理的感觉。所以，精简机构，全力瘦身，并将其作为政改主要目标的这股劲儿，还并没有过去。
但实际上，500多万公务员，对于一个13亿人口的大国也实在并不算多，只占总人口的3.8%。而根据网上材料，美国1996年联邦和地方政府的公务员（不算国营事业单位）比例为7.49%，德国为6.45%。其他国家都将“国营事业单位”的人数统计在内，比我国比例高的有英国（5.60%）；法国（9.08%）；加拿大（16.45%）；澳大利亚（7.94%）；新西兰（7.50%）。比我国比例低的有日本（3.52%）；韩国（2.03%）；新加坡（3.67%）。似乎东亚国家都低些。我国的特别行政区香港，目前公务人员有18万余人，由于财政困难，打算在3-4年内减到16万人，该比例与东亚情况差不多。但香港公务员的平均工资，起码比内地高10倍以上。董建华先生的工资比起美国总统，还要高上小一倍。
问题是，以上数据虽然花花哨哨，但我认为，只是“精简”二字，并未打在“政府改革”的要害上。
显然，经常精简机构和人员也是重要的，甚至是不可少的。但最重要的，还不是政府的“人数”，而是政府的“职能”和“功能”。一个政府能不能做好自己的“公务工作”，关键是确立、并尽力使之能发挥出政府的正常功能。当然，人少些，兵精些，能有效率，更好；但即使效率低些，只要能够完成政府最基本的“公务功能”，也就不错。在政府功能和行政效率的关系上，两者的重要性不能颠倒过来。就是说，问题是：
应当首先确定政府的“公务功能”、再看需要多少公务员“人数”？
还是应率先大量减少公务员“人数”、再看政府还能干些什么公务“功能”？
显然，政府“职能和功能”的改革是最为重要的。这个次序是不应倒过来的，不能管它怎样、先精简了再说别的。我们近几年的“政府改革”，着重在前者，花大力气先搞精简，在公务机关内引起人事之类的矛盾不少，结果直到今天，许多地方的政府“公务职能”仍不清晰。此外，政府的“职能”是多方面的，虽然在学术界，政府的“经济职能”讨论得多些，大概与人们最关心切身利益有关，但也未必就被学者们全弄清楚了。更何况政府还有其他的职能，还有与许多其他社会建设的关系需加以整理。例如：法律法制建设、还有法治建设；工会（或许还有农会、商会、学生会、环保组织等）等重要的制约机构NGO的建设；文化教育的建设；社会保障体系（特别是失业保障和医疗改革）的建设；媒体和舆论监督机制的建设……，等等。
另外，我认为，与精简机构相比，更重要的问题是，在“政府改革”中要想方设法、千方百计地予以解决的关键，首先不是“人数”问题，而是公务人员的“素质”问题。
目前，我国社会生活中，发生了大量公务人员利用职权、权钱交易、贪污受贿、腐化堕落的现象，表现出“公务人员素质”问题要比“公务人员人数”问题大得多。这些丑恶现象，一方面，败坏了政府的形象，但形象和面子并不是最要紧的。另方面，使得政府的工作未能正常发挥其应有职能，给人民的利益造成很大损失，给社会带来混乱和不稳，是最要命的。毋庸讳言，现在的中国很多人喜欢“做官”，为什么呢？是因为做了官，就有了威风、利益、特权……，还是做官就更能发挥自己专长和智慧、更好地为社会公众服务？目前中国的大量社会现象说明，前者是主要原因。这不能不引起人们的疑虑和担忧。因为，为社会服务本是“公职人员”的天职，若是公职人员不知道自己的天职、或无视这个天职，只拿了“公职”当作个可以“营利”的位置，大量此类人涌进“公务员队伍”，只可能愈加败坏“公务人员的整体素质”，这对于中国社会的未来，的确是很危险的。
公务人员的素质，通常不可能通过当了“公务人员”之后，在公务工作中来自然提高。所以，关键就在于公务人员的选拔。也就是说：要把高素质的人，选拔为公务人员，而不是期待低素质的公务人员提高素质。这也是次序问题。因此，公务人员的选拔制度和选拔机制，就成了问题的关键。
通过制度，选拔高素质人才，使之成为各级官员以及普通公务人员。从古到今，可能都是和平时期（而不是战争或动荡年代）的盛世、治世和政治清明时期中人们所追求的政治目标之一。两汉至两晋南北朝，选拔干部是推荐制度，荐举征辟，把前任高级干部信任或欣赏的人才，提拔到高级领导岗位。隋唐以后，叫做科举制，用考试成绩来选拔干部，使得人们无论出身如何，都能够通过“苦读”来提高自己的素质，再通过不同级别的考试成绩，成为“公务人员”，进而成为“高级公务人员”（官员）。
通过严格的、甚至科学的选拔制度，是否就能够保证“公务人员队伍”均由高素质人员组成呢？还是不一定。因为，公职人员在公务工作中有可能蜕变堕落。为防止这种情况，在古代县一级的负责干部，就是经常要轮换调动，避免其与当地豪绅结党营私。唐代著名宰相狄仁杰，到中央工作之前，就曾在好几个县里当过县长。而在调动工作时，也不能带上一批自己熟悉的干部一起调动，因为调动正是要防止拉帮结派。古代官员能否携带家属和老婆，也是有规定的，以防“告枕头状”和“拉裙带风”。在古代，县一级的政府机关相当大，常有数百上千名“公务人员”，甚至更多。与中央（朝廷）一样，也分县尉和县宰等不同部门，处理大量民事问题。事情并不像京戏上那样，只有一个县太爷吆三喝四。所以，“公务工作”从古到今就是一个非常重要的工作。在古代，除了动乱的年代，除了昏庸的皇帝，通常皇帝是要将政权交给他的大儿子的。所以，皇帝从主观上讲，一般也并不希望贪官污吏横行，以至官逼民反，天下大乱，他的位子也就坐不稳了。皇权和政权虽是一体，但皇帝和政府大员们之间，仍有相互“制约”的关系。皇帝面前有谏议制度和谏议大夫（虽然贪图享乐的皇帝常常“谏”不住），而大臣和官吏们面前又有高高在上的皇帝。可能正是这样一个基本原因，使得中国古代皇权制度稳定延续了两千多年。但是，尽管皇帝也可能会惩治贪官，但非人道的、不给人民以“尊严与自由”的皇权制度，仍然给中国人民带来了极大的痛苦。
在中国古代的皇权时期，公务工作尽管是低效率的，很多地方甚至是残暴的、草菅人命的，但面对全社会的“公务”工作本身，仍是不可少的。例如，由于天气的自然变化的规律，在农业上大致上会出现3年丰产、3年平产、3年减产，约10年一个周期。在中国古代农业技术条件下，这是很难改变的。中国是个以“农业为本”的社会，因此丰年时多收了三五斗就会出现“谷贱伤农”，而歉年时由于粮商高抬粮价，农民活不下去，便可能发生抢粮、吃大户、或铤而走险。为了防止因私商贱买贵卖而引起的社会动荡，许多朝代设立“常平仓”，国家在丰年时平价购买粮食，歉年时平价出卖粮食，好像蓄水池，使社会避免动乱，这就是公务工作的作用。另如，民间常难以避免发生各种纠纷，会发生各种械斗或私刑，进而引起大规模骚动，影响社会安定，此时只有公务机关和公务人员进行管理、调停或赏罚，才能够制止各方的暴力行动，使社会重新归于安定。如果没有公务机关，如果没有有效的公务工作，那么全社会肯定会乱成一团，强者为王，流血不止，失去正常的社会生活。
所以，在任何历史时代，公务工作必不可少。这也是人类生活的基本需要之一。
鉴于历史的教训，我们当前的“政府改革”应当注意些什么？我认为，主要要考虑两个方面：
1、如何建立“选拔”素质的优秀公务人员的机制。
2、如何健全公务机关的各种公务“职能”。
在西方国家，有专门培养公务人员的地方。例如，日本就有专门的“官僚学校”，经过专业的“公务意识”和“公务技能”的训练，这些具备了“公务素质”的毕业生将走进国家的各个公务机关任职。如前所述，机构和人数，都不是最关键性的，公务人员的素质才是最关键的。这些“官僚学校”的毕业生，是将“公务”作为职业的。作为职业公务人员，不犯错误，没有丑闻，那么他们在国家机关（例如通产省）中的工作就是稳定的。他们将依工作成绩而获得升迁机会，最高能够当到“次长”，也就是相当于我们的“副部长”。在西方，部长（或者大臣）并不是“公务人员”，他们是经过竞选，由得胜的“党派”派来“执政”的，通常叫“内阁阁员”。副部长以下的公务人员、乃至整个公务机关，都是“国家的工作机关”，不是党派的私产。不同的党派、不同的部长（大臣）可以来来去去，但是，国家“公务机关”却是稳定的、不变动的工作机关。它们可以执行大选中获胜的不同党派的不同政策，因此也可以说是“执政党的工具”。但从根本上讲，是国家的工具。这就是我们常说的西方国家的“文官制度”（公务员制度）。
这样有什么好处呢？就是杜绝了“一朝天子一朝臣”的现象，也杜绝了“拉帮结派”的问题。即使是内阁阁员，除了自己的私人秘书，在走马上任或调动工作时，都不可能带着自己的“山头”、带着自己熟悉的一大帮干部一起走，一荣俱荣，一损俱损。任何领导干部的调动，都与稳定的“公务机关”无关，从而可以保障公务机关的正常工作不受影响。显然，“一朝天子一朝臣”的现象不利于政治安定和延续性。而“带着自己熟悉的一批干部走”，是中国革命战争年代遗留下来的特殊现象，也就是当年就批评过的“山头主义”。但是战争年代的情况不难理解，司令员熟悉下面的各级官长，有利于战争胜利。后来我曾在苏联二战英雄朱可夫元帅的回忆录中看到，在第二次世界大战中，方面军、集团军甚至军师级的高级军官却经常调动，就是朱可夫自己也一直在不停的调动中，但是并没有影响战争胜利。因为那时候，苏联红军在实质上已经没有“山头主义”问题了，走向了“制度化”。我国在革命战争胜利后的建国初期，各项“公务”方面的工作，实际上还大量存在着“非制度化”问题。不少国家部委的建立仍然有战争年代“山头主义”的影子，例如来自“五湖四海”的国务院就是以过去华北人民政府为基础的，不少国家机关的干部是来自过去的一些“山头”，部长和副部长们带来了自己过去的、可以说用得顺手的“老下级”们。这在国家建立初期是难以避免的，但是后来应当走向“制度化”。而这项工作，后来还是有很大缺点的。
建国后，国内各项公务工作都出现了前所未有的规模，也有着大量国民党时期的“公务人员”参加国家机关的工作。战争年代的大量干部，是由战争这个严酷的历史条件所形成的“选拔机制”大浪淘沙出来的，因而素质较好。有赖于此，才在改革前三十年里“制度化”制约因素不足的情况下，也没有形成贪污成风的局面。有人认为这是毛泽东严格要求的结果，其实那时党内不少高级人物生活已经并不“艰苦朴素”，甚至很能享受，有人有“花花太岁”之称，像彭德怀元帅那样极其清廉简朴地生活的党内高级干部也很少见。但是绝大多数党的干部本身有“道德底线”。即使是80-90年代，绝大部分战争年代的干部依然绝少贪污。而对于未经过战争选拔的一代干部来说，情况已大不一样，“道德底线”制约的力量已经极其微弱。所以，在这种情况下，就必须格外认真考虑建立“制度制约”的问题。
我认为，在中国建立公务员制度的时候，应当将“组织部门”分为两个系统。而且这两个系统应当是基本互不干涉的。
一、专门负责选拔和管理国家的普通公务人员。
二、专门负责选拔和管理国家的高级干部，特别是国家级的负责人，还有省市县里的主要负责人。该部门管的，省里宜在10人之内，县里应在2人之内。由于管的干部少，所以应当更充分地了解管理对象，更易专业化，为县以上政府机关选出最好的管理人（负责人）。不过，人们应当了解：在国外，内阁阁员不属于“公务员”，但在中国再高级的干部也划在“公务员”之内。这是中国最为特殊的地方，在实施管理时需加以注意。
这就是说，负责选拔普通公务人员的“人事”机构和负责高级公务人员的“组织”机构应当比较彻底的分家，各司其职，互不干涉。前者是国家部门，后者是党的部门。
而作为这两种选拔机关的人，自己是不能去“做官”的，以尽量形成制度的制约性。
相互制约，在制度上完成这一点，我想，是任何“公务工作”得以成功的关键。
如果“公务人员”的选拔和管理分成了两个层次，而两个层次之间基本不能“通婚”，也就是说，将各公务机关最高级的官员和“公务机关”本身大量工作人员“分”开来，即使是调动工作，在制度上也不能允许任何负责干部“将熟悉的干部带着走、或调到身边”，这样就能够比较有效地制约“拉帮结派”、“结党营私”，对治理贪污和不正之风也将能比较有效。这是在当前“一元化领导”的历史条件下，应当采取的办法。否则，对公务人员失去制约，公务工作也就失去制约，任何不受制约的事物，最终都会给国家和人民带来伤害。我国历史上的“大跃进”和“文化大革命”就是如此，失去了制约，走向了灾难。
我认为，在现今的历史条件下，负责选拔高级官员的机关，在“差额选举”的情况下，有责任向中央委员会提供所有的“候选人”的名单及其各位的成就，包括政绩、著作、文章（自己写的、而不是秘书代劳）和政治主张，也应当包括其失误、错误及其应负责任，做到“政治上的透明化”。这种做法，最根本的，还是为了向人民负责。
这两种部门的工作任务，都是向“公务机关”推荐别人，而在制度上不允许推荐自己。这一点很重要。也就是说，在这样的机构工作，只能甘当人梯，为国家公务机关的建设，做着默默无闻的贡献。如果在制度上允许推荐自己，这个制度就将是失败的。
一个公务人员，应当有怎样的素质呢？
有人曾向我讲了一个故事。几年前他在美国工作，一天看见公路上出了车祸，马上许多汽车就堵起来了，交通停滞。这时，从一辆邮政车上，下来一个穿制服的邮递员，他开始指挥交通，疏导被堵的车辆，并同时保护现场，直到10分钟后若干警察到来，他就开车走了。我们中国人感到奇怪，当场问一位警察，为什么一个邮递员能来指挥交通？那警察说：“那当然，邮递员也是国家工作人员，在这个时候，公务人员就应当站出来为公众服务。”
这就是公务人员的素质。
我认为，公务人员起码应当具备这样的素质：公务观念，责任感，服务观念，同时不能抱着自己发财的梦想。在国外，公务人员工资是比较高的，特别如新加坡，对公务员不仅有高工资、宽敞房子、公派汽车、甚至还包括子女入学，都有明确的优厚规定。而决不仅仅是衣食无忧。但若官员一旦贪污，就会身败名裂、万劫不复，也就会失去一切。所以，一方面是“公务人员”的光荣和优越，另一面则是犯错误的沉重代价，新加坡的公务人员因此大都非常清廉、工作也卓有成效。有人称之为“高薪养廉”。国内的学者大都激烈反对高薪养廉，从财政到思想说教，写了不少文章。但是，要知道，高薪能否养廉，是可以探讨，而如果只是“低薪”，那是绝对不可能养廉的，不仅不能养廉，而且只能“杀廉”。道理很简单，公务人员们是手中握有很大权力的一个群体，但如果只能眼睁睁地看着别人“发财致富”，他们自己只有“低工资”，心里会平衡吗？他们就会自然地也萌发出一种发财的欲望和冲动。这单单靠“思想教育”的感染和“政治口号”震天响是扭不过来的，对此必须“唯物主义”一点。由于低工资，官员们利用手中的权力，为自己谋取一些利益，是很自然的。中国成语有“穷当益坚”、“穷而后工”之说，但大多数人实际不可能做到。孔子还说“君子固穷”，我认为，虽有少数君子可能“固穷”，但是不能以此作制定工资政策的依据。这使人想起1985年5月底人民日报一篇重要文章说，靠国家支付工资的机关干部只能“后天下之富而富”、说公务员们“甘愿后富，助民先富”，“有先富，有后富，以先富带后富”，是“历史新时期的《命运》交响曲”。可见，当时是以“君子能够固穷”作为制定政策的依据了。但是后来的事实证明，上上下下许多官员迅速腐败，证明一个掌握了各种权力的社会群体在客观上是不可能“甘愿后富”的，也不会去让先富的人“带”。结果，无论是官员还是先富的人，都过上了美好的生活，困难的是普通老百姓，而且越是遵纪守法就越困难。这样的政策是失败的。
所以说，要使公务人员绝了“以权利求发财”的观念，必须依靠制度性因素，而不是什么苦口婆心、絮絮叨叨的“思想政治工作”。
公务人员还特别应具有的一个基本素质是：服务观念。
在现阶段，尤其是这样。其实，当年经常听到的“为人民服务”的意识形态的要求，并没有错，不为人民服务为谁服务？难道公务人员还能专门“为官老爷服务”、“为暴发户服务”、“为老板服务”、“为企业家服务”、“为龙子龙孙服务”，一句话，“为有钱人服务”？问题是，要把“为社会服务”、“为人民服务”、“为国家服务”制度化。现代化的公务人员必须明白，国家的公务工作实质上是一种服务工作。如果公务人员头脑中没有“服务”的观念，而只是一门心思地想，当上公务员后，就可以“以权谋私”、“贪污受贿”、“耀武扬威”、“欺压百姓”，甚至“鱼肉乡里”，那就一定会干出恶事。所以，也就必须有一种制度，不是为了去教育这些“恶公务员”，想教育“恶公务员”回心转意是没有任何意义的，唯一有意义的是：能够将他们坚决撤掉，且永远不得再返回“公务工作”！如果我们没有这样一种强有力的制度、没有一个强有力的机制，我们的公务工作就一定会很快走向垮台。
谁能来做这样的事？谁有这样的权？能够永远处理掉“恶公务员”？只有如上面所说，设立这样一种专门“选拔和管理”公务人员的机构，这机构本身并不是公务机构，其成员也不可能成为高级公务人员，但是却有权处理人民投诉，永远撤掉那些“恶公务员”。显然它不仅仅只是一种“纪律检查委员会”，这样才能奏效。如果像现在这样，不管出了什么恶事和丑闻，一切仍由各级各地的“公务机关”本身来处理本机关的“恶公务员”，那是永远也不会成功的。
在西方人看来，由于国家公务机关是一种“为公众服务”的机构，所以，在美国各州、市、县的政府机关，都既没有传达室，也没有门岗。需要找政府办事的公民，可以径直走进有关的办公室，而有关公务人员甚至可以“立马”随之去处理公务。这样，效率也很高。我不知道近年恐怖主义活动猖獗后，是否有些保护措施。因此，我认为，国内的政府机关也应当研究如何改善与公民见面的问题。一些森严的、冷冰冰的机关大楼，再加上一些态度生硬、甚至索贿的公务人员，会与我们“为人民服务的社会主义政府”的名称不相称。
最后，我想说，国家公务工作的职能，绝不仅仅是一种“经济职能”。但也决不能漠视这样一种职能。
国家的经济职能，是国内经济学家们最喜欢神聊的话题，他们也总有说不完的车轱辘话。他们的意思，总而言之，可以叫“民进国退”。也就是国家退出竞争性经济领域，退出经济审批权，退出制造业，从运动员退为裁判员……，仿佛这样一来，中国的一切问题都解决了。我真是感到奇怪，真理竟是这么简单吗？为什么喊了许多年还在喊？就因为国家做不到，是不是？
其实，经济学家应当了解，经济领域并不就只是制造业。而且，即使在制造业，在西方国家也有大规模的国有企业。但今天我并不想讨论这个问题。我想说的是，国家在经济方面还有许多不容推卸的责任，这也是国家公务工作的重要内容之一。
经济学家们以为“市场取向”的经济改革，必定是最终取消国家管理。在时代发展到今天，这是很荒谬的。我们就拿美国来说吧，它显然是一个够标准的“市场经济”国家，但是战后的美国政府已经日益担当起并发挥了各种经济职能，当然在“制造业”方面，还是西欧国家的“国营企业”多一些。现在，就让我们来顺便看看，美国政府的经济职能是些什么？
（一）首要职责是为丧失劳动力者和失业者提供安全保障，为老年人和穷人提供医疗照顾，为穷人提供简易的住房和适当的食物。美国政府在社会安全、福利和与此有关的社会事业上花的钱也是最多的，政府第二大开销是国防经费，第三是教育经费。
（二）为小学、中学、大学、研究生等提供各级教育。
（三）为医学和科技研究提供经费。
（四）调整公路、水路、铁路和空中运输的计划。
（五）提供卫生设施和污水处理。
（六）管理邮政事业。
（七）建设中心城市，建设公园，净化空气，提供净水。
（八）制定职业训练和劳动力安排规划，尽量提高就业率。
（九）稳定货币供应。
（十）调整购销企业和劳资关系。
使我惊奇的是，美国这个“资产阶级政府”都把“社会保障”作为最大一项政府支出，恐怕我们社会主义国家也绝不可能只顾盖豪华大厦、修宽马路、建高尔夫球场之类，而不把主要精力放在下岗失业人群之生存上。因为我们是“社会”主义。社会主义最基本的原则，就是为人民中“绝大多数人”谋利益，这应当是不可动摇的。但是，据悉，社会保障资金占GDP的比重，欧洲高达15％，美国占9％，而我们中国则仅占1％。我们中国的经济学家们认为这样很好，说这就降低了中国经济增长的成本。这真是冷酷的经济学！但也有人指出，我国纸面上的“贫困人口”虽然似乎不多，城镇约2000万人，农村约2800万人，那是因为我们的“贫困线”标准低，如果按照国际标准，我国的“贫困人口”（不包括生活不富裕的人口）应当在2亿人左右。这可不是个小数目。为什么我们的钱用一点在穷人的“社会保障”上就这么困难呢？
美国政府单位在全国有8万多个，但是美国联邦政府只有1个。这个中央政府掌握了全部政府开支的2/3。而政府的全部财政收入可能达到了美国国民生产总值的1/3。这也就是说，仅美国的中央政府（联邦政府）就控制了美国国民生产总值的1/5。有人说，若将美国150名以上的最富的亿万富翁的财富全部集中起来，也不到美国联邦政府一年预算的1/10。美国庞大的政府预算，很长时间里是令美国人头痛的事，很多届政府也都在为降低政府预算而努力。前任美国总统克林顿在1998年6月访问北京大学时说：“设法控制庞大的预算赤字，我们最后终于达成这个目标。我们即将达到30年来第一次平衡预算。这个局面使得利率下降，相对地又产生出大量的财富，投入民间企业，进而创造了就业机会
……”
现今在美国，自由竞争已远不是最重要的或“神圣不可侵犯的”，而大企业和政府努力致力于制订计划，实行“计划化”，却是他们努力做着的事情。这也就是人们以前常说的一种奇异的现象：西方国家在“计划化”，而原社会主义国家在寻求“市场经济”。人就是这样，常常在寻求着自己所没有或缺少的东西：男女之间、老少之间、地域之间、民族之间、国家之间、制度之间等等，只要是理智的，就是正常的。寻找和追求，可以说，也就意味着生命和进展吧……
在美国，任何行业或部门的高度垄断，理论上都是不能允许的。但是即使在西方国家，能源交通方面，也大多是由国家公务部门来经管的。但在理论上，任何由国家来经营的经济事业，都不应当以赢利为目的，而更重要的，应当是一种“服务”。日本全国的铁路，国铁占了4/5，私铁才占1/5，但国铁的“收入”和“盈利”，都不可能属于“国铁部门”自己所拥有，而必须由国家统一收支。如果国铁的盈利为其部门拥有，或比其他国营部门更多拥有一些收入，那么其经营风格就会“私营化”，部门负责人就会使用国家设备而拼命为本部门捞钱。这是绝对不合理的。像中国的邮电部门，由于属于新兴技术产业部门，现在特别有钱，因此该部门职工就享受比其他部门多得多的物质待遇，这样一来，中国的公营邮电部门的经营风格就会“私营化”，以捞钱为目的，而不是以“服务”为基本特色。中国的铁路也是这样，全部由国家经营，因此主要应当是“服务”，而不是“赚钱”。国家有税收，要“赚钱”干什么？这就违反了公务部门最基本的“服务”原则。结果，铁路每到春运紧张时就涨价，其服务因乘客多势必差了，但车票反而贵了。春节回家的大量是民工，他们的收入很低，据新华社2003年1月14日报道，记者在北京、浙江、安徽做了随机取样的调查，竟然发现72.5%的民工工资被拖欠！据《中国改革报》1月17日报道，全国外出“农民工”已超过9400万人，据农业部调查其总收入为5278亿元。这就是说，平均每人每月不过区区467.9元收入。收入如此低，已足令人惊心！这表明大多数“老板”的心是黑的，他们也不可能带领老百姓“后富”。更令人吃惊的是，国家的“公务”铁路部门，此时还乘机再刮一点皮下来。所以，“公务”职能主要是“服务”职能，这一点，还远没有深入“公务员”们的灵魂。
