第二节　　创建军机处完善秘折制度

军机处：全称“办理军机事务处”，是雍正年间创设的中枢机构，是雍正在政治制度上的重要改革。

清代初年继承了明代的制度，国家政事由内阁议决，内阁设大学士，处理日常政务。遇有重要的军国大事，则由议政王大臣会议议奏， 议政王大臣一般均由满族官员充任，权力很大。 康熙亲政后，设立南书房。南书房官员可由文才较好的汉族官员充任，成为皇帝的私人谘询机构， 一定程度上加强了皇帝的权力。雍正年间向西、北两路用兵，而内阁设在太和门外与皇帝所居的内廷相距较远，如将军事要务送交内阁去议决，易泄露机密。于是， 约从雍正七年（1729年）开始，设立军需房，后改称军机处，于隆宗门内，由皇帝派内阁中书中三品以上“言行谨慎 、能守机密者 ”在房内值班，缮写军事方面的谕旨，呈报军情，谘决大计，称军机大臣。正式称呼是军机处大臣上行走或办理军机大臣。他们人数不定，但都是皇帝的亲信重臣。军机大臣属下设军机章京，选四品京堂以下各官中才敏笔捷者充任。凡各官奏事皇帝，皇帝面谕大臣或寄信给原奏衙门，即由军机章京拟呈或发与廷寄，负责满、 汉、蒙古诸种文字的工作。军机大臣和军机章京都有自己本官职的事务， 官员们任军机大臣后， 本职事务仍要照常办理，任军机章京后，即以此为专职，但仍属原衙门的编制，升转也由原衙门进行， 军机处也无专门衙门。 隆宗门内的军机处办公房只是值班房，最初仅是板屋数间，设备较简陋，直到乾隆年间才盖成瓦房，今天我们参观北京故宫时见到的原清代军机处房舍，就是这样几间和故宫的宏伟建筑比较极不显眼的平房，所以军机处职务重要，但既无公署，也无专官，设立军机处以后很久，朝野人员一直没有把军机处看成是正式官署，没有把军机大臣看成是正式官职。

设立军机处后，雍正每天早晨召见军机大臣和章京，有时每天一次，有时一天几次，军机大臣根据雍正所授旨意 书写文字，予以转发，怡亲王允祥、鄂尔泰、张廷玉、蒋廷锡、马尔赛、讷亲等人都是雍正比较信任的军机大臣，他们认真推行雍正的旨意，操守较为廉洁、 勤于政事、忠于皇帝，特别是汉族大学士张廷玉， 既有文才， 又办事详慎细密，老成谨慎，深得雍正的信任，成为军机处中的决策重臣，凡拟写谕旨等机要事项，常出于张廷玉手笔， 除缮写和转送谕旨外，遇有大事，雍正则命军机大臣详细讨论，提出处理意见，由皇帝决定。

军机处最初主要是为处理西北军务的需要而设，其职责是处理西北军务，其他军政事务、八旗事务等。后来，军机处的职权扩大到处理几乎所有重大的政事，凡归属于军机处办的事情，均当日办完，绝不积压。在清代，皇帝的谕旨一般均由内阁草拟，经内阁发六科抄出发送，其内容为公开的，称明发上谕。军机处设立后，凡重大军政事务均由军机大臣面聆皇帝旨意草拟文书传递，这些由军机大臣撰拟、抄写、传出的谕旨， 因为不经过内阁，而是直接由朝廷寄出， 称为“廷寄”。廷寄的内容一般属于军政机密。为了防止机密的泄漏，这些重要的谕旨均由军机大臣面承皇帝旨意后，撰写进呈，封入纸函，盖以办理军机处银印封固，封函的表面都注明“某处某官开拆”， 因密封发出，又称 “寄信上谕 ”，信函交兵部加封发驿站传递，其传递速度由军机处在函外写明。如写“马上飞递”，则可日行三四百里，有紧急事务，则写“明日行里数”或四五百里、或五六百里或六百里加快，军机处有时还作为皇帝的谘询机构、面议政事，成为皇帝的私人秘书处，但决策权属皇帝。军机处还负责保存奏折等档案资料。

军机处地居宫禁，一切活动都在皇帝授意和监视下进行，达到了雍正帝所设想的如“人之使臂，臂之使指”的要求，可控性运用自如。就是这样，雍正帝还惟恐军机大臣“专擅”设置层层警戒，军机大臣则处处“敬慎”，事事小心，战战兢兢，一言一行都要“避专擅之名”，在一种伴君如伴虎的惶恐心境中过岁月。乾隆年间，军机大臣傅恒开创一人不敢承旨个人不作书谕的先例，博得老成持重美名，演成军机大臣的传统作风。

军机处是皇权的附庸，雍正帝集军政、行政大权于一身。强化专制帝王“神圣”的至尊地位比朱元璋朱棣更胜一筹。雍正帝通过军机处这个得心应手的工具。把专制皇权推向了史无前例的巅峰。明代内阁的设立起了加强专制皇权的作用，但是明代内阁对皇权的约束力量远比清代军机处要强得多、有力得多。明代诏令皆由内阁草拟 ，下发经内阁 ，阁臣对皇帝诏令拥有封驳权力，皇帝不经内阁发布诏令即为“中旨内降”，统统被视为违反权力运作程序的行为。在明代皇帝诏旨可见诸邸报，政治还有些透明度可言，而在清代，自雍正帝创立军机处后，皇帝通过廷寄径行己意“毫无滞碍”皇权愈加专断，政治愈趋神秘化，军机大臣完全匍匐在皇帝脚下，成为皇权的附庸。

雍正创设军机处，大大削弱了议政王大臣议论政事，内阁票拟谕旨的权力，使议政处名存实亡， 使内阁降为办理日常事务的一般机构。通过军机处的建立和密折制度的建立，雍正直接通过批答奏折， 向军机处面授机宜，不仅使天下事务由皇帝一人决定，而且大大提高了官场的办事效率，对巩固国家统一起了有利作用。

雍正在创建军机处的同时，对原有的密折制度也进行了进一步的完善，使其成为强化皇权的又一重要措施。

奏折，是地方官员向中央政府和皇帝报告治政情况以及对政事发表意见的文书。在历代封建王朝，这种文书在送呈皇帝阅览之前，要先经过中央有关官员看过，等于是公开的。奏折的公开有一定的好处，可以使皇帝和中央官员都了解和掌握地方的治政实况和地方官员的意见，并采取必要的措施，但却也有很大的弊病。第一，有些不宜于让其他官员知道的内容如弹劾他官，对弊政的揭露，涉及到中央官员切身利害的事情等等，地方官员便不敢奏闻。因此使皇帝不能通悉地方实情。第二，容易使审阅奏折的中央大臣专权，或大臣和皇帝的分权，不便于加强皇帝的权力这在明代就有前鉴，明世宗嘉靖朝，奸相严嵩独擅内阁二十余年，招权纳贿、作威作福，言路却攻不倒，他就因为他的义子赵文华任通政使。

密折作为一种文书制度，可能萌芽在明代。康熙年间，虽然也使用密折，过用密折奏报情况的还只是受到皇帝特别宠信的少数官员，还没有普遍实行。

雍正登位后，出于加强皇权、亲揽庶务、全面了解各级、各地官员治政情况的需要，于元年（1723年）下令各省督抚密上奏折，使封疆大臣有了上密折的权力。后来，雍正又把书写密折的权力扩大到提督、总兵官、布政司、按察使和学政等地方官员，还有一些小官因受到雍正的信任也获得了书写密折的权力。对官员的密折，雍正都亲加披阅 ，用朱笔在奏折上写下批语，叫做 “朱批谕旨”，批过的奏折称为朱批奏折，雍正通过“ 朱批” 直接对奏折所报的内容发出旨令，指挥全国的政事， 雍正富于文才，下笔快速，书法俊秀，有的朱批写得很长，成为研究雍正的重要资料 ，密折制度，到雍正时正式形成为制度。

雍正朝密折制度的推广和完善，首先表现在缴批制度的出台。康熙六十一年（1722年）十一月二十七日，也就是圣祖康熙崩驾后第十四天，雍正皇帝下谕旨收回了 “所有皇考朱批谕旨”，雍正帝上台急于收回圣祖朱批谕旨原因何在？有人说是雍正帝为了完善密折的保密制度，有人说是雍正帝为了收回对其继承合法性的不利朱批，亦或两者兼而有之吧。雍正帝不仅下令收缴圣祖朱批密折，而且也要收缴本朝朱批密折，不得私自存留，犯者必究。 继缴批制度的出台后，旋又扩大了密折言事的内容，康熙朝密折多为奏事， 雍正登极后，又增加了荐人的内容，有具折权的官僚队伍也较康熙朝大幅度扩大。据统计，康熙朝有密折奏事权的官员仅 多人 而雍正朝短短年间发展到 多人 大学士、总兵官及各省督、抚、提、镇、 藩、臬皆可具折密奏，究竟谁有这个资格，与其说依品秩而定，不如说依与皇帝的亲疏关系而定。有的官员在引见时，或在陛下接见时被授以密奏权，多数官员系在任上经个人申请，由雍正帝批准获得密折奏事特权。

由于雍正帝的关注，雍正朝密折制度已经程序化，自缮折、装匣、传递、到批阅、发还和收缴，都有条不紊地运行。

雍正在推行密折制度中收到了较好的成效。他的宠臣如田文镜、李卫、李绂等常用密折向他报告情况提出重要政见或参劾大臣，他也常用密旨向这些大臣发出谕旨。如他在公开场合极力推崇李卫，但也深知李卫有为人骄纵、粗疏的缺点，当李卫在云南任职时雍正用密旨训斥李卫说：“汝持宠放纵，于督抚前粗率无礼，操守亦不能纯，间有巧取 ，如此行为，大负倚任。嗣后极宜谦恭持己，和平接物，川马古董之收受，俱当检点。”（ 郎潜纪闻 三笔 卷七）雍正在密旨中对李卫的批评，是说中要害的，但是雍正却用密旨使李卫知道自己的缺点，又不使其他官员知道，保全了李卫的面子，这是雍正知人善任，能驾驭大臣之处。

但密折制度也带来一些弊病，即臣下往往用私人意气，朋党之争而给皇帝上密折攻击对方，造成大臣之间的宗派之争，雍正屡次训戒臣下要秉公直言，不能报复攻击。总之，密折制度建立后，雍正鼓励臣下直接向皇帝反映情况和提出政见，有利于加强皇权使皇帝直接掌握地方的治政实况，选贤惩贪，督促官员勤于政事，提高官场的办事效率，雍正在密折上书写的大量的朱批以及密旨， 发挥了皇帝决定天下大事的作用，这对巩固清代中期的安定统一起了好的效果，这是建立密折制度的主要成就。但这一制度也带来必然的弊病，明章露言使很多官员不敢据实陈奏，密折上奏又造成官员的挟私攻击，容易混淆皇帝的视听，所以对这一制度我们也不能作过高的评价。