第二节　　耗羡养廉

雍正通过清查钱粮等办法惩处了贪官污吏，整肃了吏治，又实行摊丁入亩，整顿了赋税制度，增加了国家的财政收如。接着，雍正又推行耗羡归公和设养廉银制度， 则是既进一步充实财政收入，又整顿了吏治的重要措施。

耗羡亦称火耗，是清政府在征收钱粮时，借口向民间征收的零碎银两熔铸成大块银锭进库时会产生损耗，而在收征时附加的一定数量的损耗费用。 零碎银两在熔铸时会有些损耗，但其数量是很小的，向民间加征作为损耗费的火耗 ，本来是可有可无的，封建政府设立加征的“耗羡 银两”却数目越变越大，重的一两收几钱， 轻的一两收一钱多，它成为地方官吏掠夺人民财富的一种特殊方式。 清代地方官吏俸金较低，在封建社会中真正操守廉洁的官员是少数，多数官员由于奢侈生活和官场开支的需要，就把耗羡银作为俸金以外的一项补充收入供自己享用。清政府对此未加干涉，实际上是默认了地方官占用耗羡银两的合法性。

但是，地方官把耗羡银私占己用的办法引起了种种弊病，各地的官员以此为藉口向人民加派多收，横征暴敛，而中央政府和上级政府无法干预，私征耗羡银成为地方官贪污腐化， 苛虐百姓的一个重要来源，不仅影响了封建国家的财政收入，而且造成了吏治的败坏和阶级矛盾的激化，于是，在康熙晚年就有人建议改变私征耗羡银的办法。

康熙晚年，当时任川陕总督的年羹尧和陕西巡抚噶什图就提出，酌留陕西省的耗羡银供官用，其余的捐出以弥补亏空的建议，康熙没有同意 。雍正二年（1724年）诺岷任山西巡抚，当时亏空甚多，于是上疏请求将每年所得耗羡银提存司库，以约占该省全部耗羡银 ％填补亏空，其余的分给各官作为养廉银和支付公费， 山西布政司高成龄也在奏折中表示了类似的意见。

由于雍正对地方官吏私征耗羡银以致吏治败坏民间受累，而上司官员难于督察，政府财政收入减少的严重弊病是清楚的，所以，尽管有不少官员反对雍正还是接受了诺岷、高成龄的建议，命令将各省耗羡归公，即将耗羡银收归省的司库，然后将其中一大部分作为“养廉银”，按照官员的等级分给各官。十三年六月， 雍正又谕户部，将各省推行耗羡归公的情况清查了一次，巩固了这一改革的成果。

雍正为什么同意耗羡归公，但又不收归中央政府所有，而是把耗羡银的大多数分发给地方官员作为养廉银呢？ 因为清代的官俸确实比较低，正一品官年俸银不过 余两，禄米百余石，地方知县是七品官年俸银不过数十两，禄米 余石，封建社会中的官员真正克己廉洁者是少数，多数官员生活奢侈豪华官场开支也是铺张浪费的，这样低的俸金，不能满足他们的需要。清代前期，军费开支浩大，国库空虚，中央政府还常令官员捐出俸金供公用，实际上是怂恿地方官向民间横征苛索以维持自己的需要。而地方官也乐意将俸金捐出邀取好名。 另外更加倍向民间搜刮财富以弥补自己的收入。如果这种制度不改变，要想整顿吏治，禁止官员向民间横征私派是不可能的，但清代官员俸金偏低，单靠这点俸金要使官员勤恳办事是行不通的。雍正对这一点很清楚，他主张要使官员“取所当取而不伤乎廉，用所当用而不涉于滥若一切公用犒赏之需至于拮据窘乏，殊失封疆之体非朕意也， 必使兵民温饱，官弁丰足，督抚司道亦皆饶余 ，乃朕之所愿”。这样做对他选择优秀人才，鼓励官员勤于政事是有利的。所以雍正一面严厉打击贪污，禁革官吏私派苛征的种种陋规，一面又把耗羡由州县官私派改为政府规定的正式附加税，由省一级的督抚藩司派征支配，将其中一大部分以”养廉银“的名义分发给地方官员作为官俸的补充，这反映了雍正在整顿吏治和财政制度中既坚持严肃法制又讲究从实际出发的治政作风， 因而也取得了较好的效果。

耗羡归公和设养廉银制度实施后，对中央政府来说，由于禁止了地方官员对民间的随意私征加派，而由省级官府作为正式附加税统一征取，这样就不仅增加了封建国家的财政收入，而且杜绝了地方官吏苛政暴民的一个重要根源。对于整肃吏治，发展经济具有积极意义，清代学者魏源把雍正年间清政府财政库存从 余万两增至 余万两，乾隆年间从 余万两激增至 余万两的原因 ，主要归结为雍正实行耗羡归公等改革，以及由于清代社会经济全面发展的说法，是很精辟的。对州县官来说，耗羡归公后，虽然不能再用征取耗羡的名义横征暴敛 ，但可以从政府正式规定的养廉银中得到一笔经济收入，各级官员的养廉银数目很高，有的甚至超出正常俸金的数十倍，例如一般督抚每年 万两 道员每年三四千两，直隶州的知州每年 两，府属知州每年 两 ，中县知县每年 两，小县知县每年 两 ，官员们得到了维持富裕生活的基本条件。在雍正大张旗鼓地打击贪官污吏的时候，他们贪暴百姓的作为也有所收敛和遏制，对省一级的督抚藩司来说，过去他们依靠州县官贡献一部分私征的耗羡银供自己挥霍和官场费用，由于在经济上依赖于州县官，他们就难于去督察地方官对百姓的苛暴行为，甚至为了求得州县官贡献更多的耗羡，和州县官勾通一气，现在耗羡由省级官吏作为一项税收正式收征，而把一大部分按规定分发给各级官员作为养廉银，而督抚藩司等分得的数目较大，经济上得到了收益，这不仅便于皇帝对省级官员的督察检查，也便于省级的督抚藩司对州县官的督察检查，加强了以皇帝为首的国家机构统一和上下级官僚机构正常职能的发挥，对广大人民来说，虽然耗羡银仍在征收，而都出自民间，但由于各省征收的耗羡数额和各级官吏从耗羡中应分得的份额，都有明确规定， 因此比之过去地方官以征耗羡为名对民间种种苛征加派来讲，还是要好一些的，实行耗羡归公后 ，各省征收耗羡的数量普遍有所减少，在雍正雷厉风行地打击不法官吏的时候，州县官对民间的苛政暴敛确实一时有所收敛，因此， 耗羡归公和过去私征耗羡银相比，对人民来讲是有一定好处的。当然，将耗羡银的一部分以”养廉银“ 的名义发给官员，并不会使官员从此都变得廉洁，更不可能禁止官员苛征暴敛现象的发生，但在当时条件下，雍正采取耗羡归公，设养廉银的制度，确实是对经济制度的一项重要改革，起过积极的作用。

一心励精图治的雍正在实行耗羡归公后。 高兴地说：“自行此法以来，吏治稍得澄清，闾阎咸免扰累。此法实通权达变之善策，于国计民生，上下公私，均有裨益”。这个看法，是有根据的。

雍正实行摊丁入亩以及耗羡归公等政策后，以国家政权的力量，调整了部分生产关系。与此同时，他继续执行康熙发展生产的政策，大力推行减免赋税奖励垦荒，兴修水利，重农务本等措施，在一定程度上改善了生产者的劳动条件，鼓励人民群众的生产积极性。使社会生产力向前发展了一步。