第二十三章 赫鲁晓夫的最后通牒：柏林危机，1958~1963
双方观点歧异渐显
波茨坦会议中，三个战胜国决定，柏林将由美、英、法、苏四国占领管理；四国亦将共同治理德国。结果是，四强共治德国只有一年多的时间。到了1949年，西方三国占领区合并成为德意志联邦共和国，俄国占领区成为德意志民主共和国。
根据四强对柏林的安排，它不在西德之下，也不在东德之下，也是由第二次世界大战的四个战胜盟国管辖。苏联占了柏林墙东边一大块，美国占了南区，英、法分别占领西区和北区。整个柏林此时变成坐落在德意志民主共和国境内的一个孤岛。随着时间推移，东德和苏联发现柏林西区这三块占领区，成为卧榻之侧的芒刺，也是共产阵营里令人失望的沉闷景象中一个繁荣的窗口。最重要的是，西柏林成为寻求移民到西方去的东德人之通道——他们只需要搭乘地下铁到西柏林任何一个车站下车，然后申请移民即可。
奇怪的是，尽管柏林明白划由四国分管，却从来没有谈判出来规定它与外界交通的细节。虽然四国划出可以利用不同的道路以及空中走廊进出柏林，却没有明白协定交通的细节办法。1948年斯大林曾经利用这个空隙，以道路正在修理的技术理由，搞出封锁柏林的行动。西方国家被迫以空中运输进出柏林达一年以后，方又恢复地面交通，但是法定权力依然悬而未决。
紧接着封锁之后的几年内，柏林已经发展成为一个重要的工业中心，一旦遇有紧急事件，其需求已经不能仅以空运来满足。虽然就技术上而言，柏林还是四国分治都城，苏联负责其对外交通，实际上东德附庸政府已自其首都东柏林掌控了这些交通路线。因此柏林的地位可谓极其脆弱。公路、铁路、航空线可因一些枝微细节问题就中断，又很难用武力去抗拒，以致这些小问题积渐起来很可能就危及柏林全城的自由。理论上，盟国军方的一切交通都得通过苏联控制的检查哨，这只是虚有其表的规定；哨所的门户由东德卫兵把守，苏联军官懒洋洋地躲在旁边营舍里，只有略有争议时才会现身。
赫鲁晓夫存心要找一个突破点展现东西相对力量已经有了相当的变化，决定利用柏林的脆弱。他在回忆录中指出：“说得赤裸裸一点，美国在欧洲插进的一只脚，有个大脓包，那就是西柏林。任何时候我们想要踩住美国的脚，让他尝尝痛苦的滋味，我们只需要阻碍西方借由通过德意志民主共和国领土与柏林的交通即可。”
赫鲁晓夫对西方国家在柏林的地位发出挑衅的时机，也正好就是民主国家再次认为这位苏共总书记是和平希望之所在的时刻。即使对苏联局势一向持猜疑心态观察的杜勒斯，对于赫鲁晓夫1956年2月在苏共第二十届党代表大会上演讲批斯大林，也声称已见到苏联政策有了“可注意的转变”。他说：“苏联统治者已经认为，从根本上改变他们对非共产世界的做法的时机已经到来，现在他们追求其外交政策目标时，已经较少展现不宽容，也较少强调暴力”。1957年9月，距离苏伊士危机和匈牙利悲剧还不到一年，汤普森大使已经以同样的乐观语气自莫斯科报告说，赫鲁晓夫“真正希望，也几乎是被迫在对西方关系上应该和解修睦”。
赫鲁晓夫的行为却一点也不支持这种乐观论调。1957年10月，苏联发射人类第一颗人造卫星斯珀特尼克号( Sputnik)进入地球轨道，赫鲁晓夫把这个成就诠释为，证明苏联在科学上与军事领域上都已大大超越西方民主国家。即使在西方国家中，认为计划经济体制可能终将优于市场经济体制的说法，也开始获得信服。
艾森豪威尔总统几乎是唯一不肯惊慌的人。身为军人，他明白一具原型和可以派上用场的军事武器之间，差别颇大。另一方面，赫鲁晓夫却深信自己的大话，发动一段漫长的外交攻势，想把自以为是的苏联导弹优势化为外交突破。1958年1月，赫鲁晓夫告诉一位丹麦新闻记者说：
“苏联领先发射斯珀特尼克显示出在社会主义国家和资本主义国家之间的均势，已经发生真正的变化，而且是有利于社会主义国家的变化。”
在赫鲁晓夫的幻想里，苏联除了科学上、军事上超越了美国之外，不久也将在工业生产上超过美国。1958年6月4日，他对保加利亚共产党第七届全国代表大会讲话时提到：
“我们坚信，社会主义国家不仅在工业生产的步调上，也在产量上赶超最发达的资本主义国家的时刻已经到来。”
赫鲁晓夫身为一个虔诚的共产主义信徒，自然就会想到把他认定的有利的均势变化，化为外交利益。柏林成为第一个目标。赫鲁晓夫以三个创议发动挑衅。1958年11月10日，他发表演说，要求结束柏林的四国分治地位，并且警告称苏联有意把它对交通路线的管制权交给它的东德附庸政府。赫鲁晓夫扬言，从那一天开始，“让美国、英国和法国自己去和德意志民主共和国建立关系，如果他们对柏林的问题有心解决，就得去和它缔定协议。”11月27日，赫鲁晓夫把这篇演说中的要点转为给美、英、法的正式通牒，宣布四强柏林地位的协定无效并作废，坚持把西柏林转化成一个非军事化的“自由城”。如果六个月之内不能达成协议，苏联将径自与东德签署和平条约，并且把占领权和交通路线交给德意志民主共和国接管。赫鲁晓夫等于是对西方盟国发出了最后通牒。
1959年1月10日，赫鲁晓夫又对其他三个占领国提出一份和约草案，界定柏林和东德的新地位。同一月份稍后，赫鲁晓夫在苏共第二十一届全国代表大会上道出他的政策之理论根据。像个有信心推销商品的业务员，他同时又进一步提出对苏联力量的评估，认为苏联加上中华人民共和国，业已制造了全世界工业生产量的一半；因此，“国际形势将有剧烈变化”。
赫鲁晓夫以高度技巧选择进攻点，以东德掌控通往柏林道路之权，间接提出挑衅。它逼迫民主国家直面问题，不是选择承认东德附庸政府，就是在由谁来盖通行证的章这个技术问题上发生战争。不过，赫鲁晓夫天生好吹牛诈唬，他的大话掩饰了苏联地位上的真正弱点。东德流失数十万的公民，这些有才能的专业人员大抵都经由柏林逃人西德。柏林变成铁幕上的一个巨洞。如果这个趋势持续下去，自命为“工人天堂”的东德，恐怕最后却没有任何劳工留下来。
东德是苏联势力范围中最脆弱的一个环节。它的西邻是面积比它大、人口比它多，经济更加繁荣的西德；加上它只得到苏联卫星附庸国家的外交承认，东德可谓欠缺法统性。经由柏林的人力流失，威胁到它的生存。东德领袖推想可知，如果不采取有效措施，不消几年整个国家就会垮台，将对赫鲁晓夫刻意要强化的苏联势力范围造成灾祸性大打击。借由切断逃生之路，赫鲁晓夫希望让他的东德附庸有一线生机。若能胁迫西方退却，也可以挫弱联邦共和国与西方的关系。
赫鲁晓夫的最后通牒击中阿登纳政策的要害。将近十年以来，阿登纳坚拒所有牺牲西德与西方之关系而促进统一的方案。斯大林1952年的和平计划，早已在德国民众面前形成中立主义的幻象；阿登纳在国内的政敌却支持这项计划。阿登纳基于美、德两者国家利益一致的基础，以国家前途为赌注。彼此心照不宣的交易是，联邦共和国将加入大西洋防卫体系，盟国则将德国统一视为东西外交关系上完整的一部分。因此，就阿登纳而言，柏林危机绝非只是通路交通程序的问题，它考验着联邦共和国西方政策是否明智之举。
就阿登纳的立场来看，每当东德地位上升，就会使得苏联主张的统一问题必须由两德直接谈判的气氛上升，根本就不利于西德。在西德社会民主党还力主德国中立之际，类似由西方盟国对德意志民主共和国给予事实承认的做法，必然会使西德内部政治产生革命性的变化。根据戴高乐的回忆，阿登纳在1959年12月西方国家领袖一次高峰会议上曾说：
“如果柏林丢掉，我的政治地位将立刻难以获得支持。社会党人将在波恩取得政权。他们将会和莫斯科直接洽商，那也就是欧洲末日。” ，
阿登纳认为，赫鲁晓夫的最后通牒最终目标在于孤立联邦共和国。苏联提出的谈判日程把波恩置于稳输不赢的地位。即使西方让步，最多能得到的也就是本来已经有的：通往柏林的通路自由。与此同时，东德附庸政权将得到对德国统一问题的否决权，这必然导致僵局，或者是阿登纳在其回忆录中描述的结果，他说：
“我们不能以德国退出西方集团和放弃欧洲统一的努力为代价，买下德国的再统一。因为这么做势必在欧洲中央制造出一个无从防守、无所拘束的德国，必然会造成东、西双方对阵，使之从中得利。”
总而言之，阿登纳看不到，依据赫鲁晓夫提议的任何谈判会有何好处。然而，如果不得不谈判，他希望谈判能证明他依赖信任西方是明智之举。他强烈反对向赫鲁晓夫的最后通牒让步，宁愿西方以自由选举为基础提出统一方案。
然而，阿登纳的观点并不为其英、美盟国接纳，尤其是英国。麦克米伦首相和英国人民不情愿替一个战败国的首都之安危与地位冒战争风险，更何况这个战败国还是摧毁了英国作为超级大国地位的罪魁祸首。跟法国不一样，英国并不认为她的长期安全与德国前途休戚相关。30年之间，英国两度因美国援手，才脱离德国征服大部分欧洲而进袭英国之险境。虽然英国也赞同维持大西洋同盟，但是如果不得已被迫要做选择，英国倒宁可从欧洲孤立出来，而不愿与美国分道扬镳。阿登纳在西德内部遭遇的困境，没有艾森豪威尔的困境在英国领导人心目中的比重来得大；在面临最大危机时，后者较能召唤英国人的支持，对英国的生存也有极深远的影响。基于这些理由，英国领导人不肯为德国统一押注太多，把阿登纳的焦虑解释为：以法理上迂腐之词包装掩饰的一种民族主义的动作。
英国领导人本质上是务实派，认为没有道理为了在通行文件上盖章的权力、由苏联官员转移给其东德代理人的问题，冒核战争的风险。鉴于核战争后果可怕得不堪想象，造成法国在1940年士气涣散的一句口号：“为什么要为但泽而死？”被套用成一句更加撼动人心的口号：“为什么要为一个通行章而死？”
麦克米伦因而热切拥护谈判，任何谈判，它或许可以“改善”柏林交通的程序，至少，也可以耗些时间。他在日后回忆说：
“如果所有的国家元首都在其他国家的领土穿梭进出，很难相信会突然发生致命性的轰炸攻击吧！”
盟国所有元首中，艾森豪威尔担负的责任最沉重，因为是否要冒核战争之险，最后的责任落在他肩头上。以美国而言，柏林危机让它醒觉，在美国具有核独占优势或近乎独占优势的十年里，核武器似乎是一条求取国家安全迅捷又相对廉价的道路，可是在接近核均势之际，核武器却限制了美国冒险的意愿，因此也局限了美国外交运作的自由范围。
只要美国基本上还继续可免受攻击之险，核武器就给予她过去任何国家未尝有过的优势。通常的情形是，盛衰相替，这种优势往往是在即将消逝之际达到最高峰。美国核独占或近乎独占优势时期接近结束之时，杜勒斯发展出“大规模报复”( massive retaliation)的观念，以威慑住苏联的侵害，并且避免未来发生像朝鲜战争这样旷日费时的僵持局面。美国将不再针对受侵略地点发起抵抗，而将即时针对乱源发动报复，并且自由选用武器种类。然而差不多就在美国宣布“大规模报复”之同时，苏联也开始发展热核武器和洲际战略导弹。“大规模报复”战略的可信度因此十分快速地消失。在最可预见的危机（包括柏林危机在内）中，全面核战争显然太不合时宜。民主国家领袖对赫鲁晓夫那种大声叫嚷、夸大苏联导弹实力的说辞，也太信以为真（艾森豪威尔则明显是个例外）。但是1958年人人都没有争议，肯定认为一旦爆发核战争，数天之内的人命伤亡将远远超过两次世界大战的伤亡总数。
这里就产生基本上很难相容的情形：一则是外交上需要让人相信美国可以发动核战争，一则又需要发动民主国家的舆论去对付这个空前浩劫的风险。面对大决战的信用度，代表着对挑衅可以做瞬间反应，而且展现出超乎正常估算的坚忍、残酷的反应，以致侵害者不敢轻易去试探它。但是，民主国家的群众希望、也应该获得的是冷静、理智的估算，以及弹性的外交，这却又使得敌手怀疑美国是否有决心走极端，不惜发动全面核战争。
柏林危机早期，艾森豪威尔就认定让美国群众冷静，比震撼苏联领袖来得重要。1959年2月18日、3月11日他在记者会中，提出一系列主张，化解核战威胁，揭示出美国的战略。他说：“我们当然不会在欧洲从事地面战争。”他特别道出柏林保卫战即属于这一类。他保证：美国不太可能“一路射击，杀进柏林”。为免有破绽启人猜测，他又特别举出不以核武器保卫柏林，他说：“我不晓得怎么能以核武器去使任何东西自由。”这些声明确实传递出“美国愿意为柏林而战的心志相当有限”的印象。
艾森豪威尔反应温和，部分原因是他和绝大多数美国领袖对赫鲁晓夫的评估一样，仍然认为赫氏是西方和平所期待的最佳希望。赫鲁晓夫的柏林最后通牒，并没有使得汤普森大使改变两年前的看法。1959年3月9日，汤普森重述他的印象，认为赫鲁晓夫的主要关切是国内问题。根据汤普森的说法，赫鲁晓夫发展共存形态时经常玩走钢索的游戏，共存并荣则是国内解放和经济改革的前提。至于战争威胁如何去建立共存形态，则没有解释。
这样的分析丝毫不能打动法国总统戴高乐的心。他在经历了12年的政治空闲后刚刚复出，他不能认同英、美对赫鲁晓夫动机的分析，他认定柏林危机可以向阿登纳证明，法国才是联邦共和国不可缺少的伙伴。他对唤醒德国民族主义之危险的忧惧，大于害怕赫鲁晓夫的恐吓。至少，他希望作为阿登纳留在西方的锚；可能的话，他将寻求渐渐不再有幻想的阿登纳留在欧洲体制内，少受美国的主宰。
艾森豪威尔和麦克米伦试图找出若干苏联的需求，在较少危害或没有长期危害的前提下去给予满足；戴高乐则坚持反对这种策略。他拒绝英、美鼓吹的“试探性谈判”，因为他看不出西方国家能因试探得到任何利益。他鄙视华府、伦敦认为或许能“改善”柏林对外交通问题那正在研讨的修订程序之政策；赫鲁晓夫提出最后通牒，根本不是为了要改善西方国家进出柏林的程序。依照戴高乐的意见，挑衅的根源是苏联的国内结构，不是因为苏联有特定的怨怼；艾森豪威尔了解苏联在军事上居于弱势；戴高乐则更进一步，认定赫鲁晓夫发出最后通牒是色厉内荏，出于其政治制度脆弱、百病丛生、完全的劣势：
“就在苏维埃组织起来的诅咒与需索之喧嚣动乱中，出现若干反复无常与虚伪造假的事物，使人认为这可能是出于预谋发动的狂妄野心，或是为了将注意力引离其重大困难而致；这第二个假设，我比较能接受，因为尽管共产主义制度在遭其支配的国家有高压统治、孤立自主等强力行为，实际上，它的破绽、缺陷、内部失败，尤其是它不人道高压的特性，越来越为其精英和群众所认识，因而他们越来越难骗，也越来越难驾驭。”
因此，苏联的军力被用来阻挡外界透视苏维埃制度与生俱来的不间断的内部斗争：
“在他们的阵营里，政治风向、派系密谋、个人对敌等等之间的斗争，经常地就会导致难以平息的危机，它的结果——或甚至它的预兆——都只能使它乱象频生，不得解决。”
对苏联压力让步，只会鼓舞赫鲁晓夫升级在国外的冒险行动，借此扭转外界对其制度内部根本危机的注意力；它亦可能使得德国“向东方寻求出路和前途，而这正是目前西方努力提供保证要使之中断的念头”。
戴高乐可以这么洞察事理、毫不妥协，因为他不是美国总统，不必承担是否发动核战争的重大责任。当被逼到最后关头时，戴高乐是否就比艾森豪威尔更肯冒核战争之险，恐怕极为可疑；以法国的实力单薄来看，他可能更不会肯这么做。然而，也正是因为他相信战争会有发生之虞，主因是西方国家犹豫，立场不坚定，并且美国是唯一有能力遏阻苏联的国家，戴高乐因而觉得应该出来运作，促成美国站稳立场，并且为任何可能必要的让步负起责任。这并不是一场漂亮的游戏；但是事实让人们扎扎实实地得到教训。基于这些事实理由，戴高乐一反黎塞留主教极力让日耳曼软弱、分裂的传统做法，而这套政策方向已是300年来法国的中欧政策的基本策略。
戴高乐并非一时情投意合而决定促进法德友谊。自从黎塞留以来，法国的政策一直就是以促使恶邻日耳曼既分裂又衰弱为目标。19世纪的法国认识到自身没有实力围堵日耳曼，遂与英国、俄国和一些小国家结盟制德；到了第二次世界大战之后，这些选择也消失了。两次世界大战，英、法集两国之力犹不足以击败德国。苏联军队已经进驻易北河岸，东德又是苏联的卫星附庸国，若是与莫斯科结盟的结果，恐怕是苏联主宰欧洲的可能大于德国受到围堵的机会，这才是戴高乐放弃传统与德国敌对的政策，转而把法国前途寄托在与宿敌德国交好的原因。
柏林危机使得戴高乐有机会推进他的策略。他谨慎地把法国的角色定位为欧洲命运的保卫者，利用柏林危机表现出法国对欧洲现实的了解，以及对德国国家利益的敏感。戴高乐的做法非常复杂，需要最精细的平衡动作，一方面要表示支持德国的国家目标，一方面又不能鼓舞德国自行料理或甚至与苏联勾结。戴高乐担心莫斯科在东德的军事力量，或许会使苏联领袖在德国统一之上成为大赢家，甚至就在法国边境建立一个漂浮不定的德国。法国长远以来的防德心理，变成深恐德、苏结盟的梦魇。
戴高乐以他一向的大胆作风做出反应。法国将承认德国的军事力量和经济力，它甚至可以承认它在这些领域的领先，也将支持德国统一，以交换波恩承认法国是欧洲的“政治”领袖。这是冷静的估算，不是出于激情；戴高乐的确没有赍志以殁，因为终其一生德国都没有统一。
为了要在戴高乐大张旗鼓的不妥防做法，以及麦克米伦追求坦率谈判两者之间取得平衡，杜勒斯又抬出老把戏，把问题掺进法理细节中模糊掉，因为他认为这套办法在苏伊士危机时颇具效果。1958年1 1月24日，也就是赫鲁晓夫恫吓演说后两个星期，杜勒斯开始试探实质上未让步、但是变动交通程序的方案。他致函阿登纳表示：他将努力“促使苏联谨守义务，同时亦以事实基础与（东德）低阶官员交涉，只要他们例行公事地执行目前的安排”。11月26日的记者会上，杜勒斯提出东德官员或许可用苏联“代理人”身份执行任务的观念——这个办法与苏伊士危机时期的“使用人协会”构想相似（详见本书第二十一章）。
1959年1月13日的记者会上，杜勒斯又进一步表露出美国在德国统一问题上的历史立场有了变化。声称自由选举是统一德国的“自然方法”之后，他补充说：“我不能说，这是完成再统一的唯一方法。”他甚至暗示或许可以接受两德组成邦联( confederation)，“国家和人民集合在一起，有种种方法。”他强烈暗示，统一的责任可能由盟国移交给德国人自己去解决，这不同于阿登纳政策的基本精神。
德国的反应可以预测得到，只不过没人去理会猜测而已。当时担任西柏林市长的勃兰特，大表“震骇与惊慌”。勃兰特说：杜勒斯的代理人理论将鼓励苏联采取更加“不妥协”的立场。
粗暴不是阿登纳的正常作风，他也十分尊重杜勒斯。不过，他对杜勒斯的看法之反应，就跟艾登在苏伊士事件时之反应一样。阿登纳和美国大使布鲁斯( David Bruce)谈话时，情绪激动地指出，杜勒斯的声明伤害了波恩政府的政策，西德寻求以自由选举为基础，通过西方求取统一，他坚持说：“任何形式的邦联都是完全不能接受的。”
双方观点的歧义到了1959年1月中旬已经十分明显，阿登纳派遣外交部政务次长丁德曼( Herbert Dittmaun)到华府，表达对苏联提出的德国和约方案甚为“惊骇”。并且力促以西方既定政策为谈判基础的立场。丁德曼的谈话对手是美国国务院副国务卿麦钱特( Living-ton Merchant)。麦钱特坦率告知，在这项危机中，阿登纳不会得到杜勒斯一向给予的全力支持。他力称，杜勒斯要避免“任何极端立场”，并且“设法让俄国人坐到谈判桌上”，德国人的最佳贡献就是“提供一些新点子给我们”。在危机发展时期，每当美国和英国要求“新点子”，他们就委婉地要求提升东德政权的地位，或是找出方法去吻合苏联若干要求。
持续五年的柏林危机——冷战转折点
可讽刺的是，英国和美国竞促请西德走上几乎必然会使德国人走上更加倾向于民族主义的路线上去，可是阿登纳对其国人不像英美那样有信心，决定不让他们接受这种诱惑。艾森豪威尔和麦克米伦相信德国人已经转向民主信仰；阿登纳却忘不了德国人的原罪。
麦克米伦第一个脱队，自行行动。1959年2月21日他独自飞往莫斯科，做“试探性会谈”。由于阿登纳根本不赞同这一回事，盟国也毫无共识存在，麦克米伦去“试探”可以做任何让步，必然包括业已为人熟知的“改善”西柏林对外交通程序，以及他一向主张以世界领袖的私人友谊为基础建立和平这些老话。
赫鲁晓夫把麦克米伦到访视为权力均势有利于苏联的又一迹象。麦克米伦访问期间，赫鲁晓夫又发表强悍演说，以毫不妥协的姿态重提他的要求。麦克米伦离去后，他又发表一篇演说，拒斥麦克米伦认为世界领袖之间的良好私人友谊可以带动和平的看法。赫鲁晓夫说：“历史教导我们，不是会谈去改变国家的疆界。会谈的决定只是反映势力的新平衡。而且这是由于战争或其他情势结束之后，胜与降的结果。”这是毫无遮掩地表示现实政治的话语，也是黎塞留或俾斯麦可能说出的话。
阿登纳恼火之后，杜勒斯退却了。1月29日，他放弃“代理人理论”，也不再暗示以邦联方式统一德国。然而，杜勒斯的退却大体上是战术性质的撤退。信念并没有变，性格也不会变。就跟两年前苏伊士运河危机时期一样，美国政策要看艾森豪威尔和杜勒斯两人方式之间的微妙差异如何调和而定。以他个人对苏联制度的分析而言，杜勒斯可以说深切了解阿登纳的观点，也必然有相当的同感。但是就跟以前一样，杜勒斯必须设想出如何把他的策略去和艾森豪威尔更基本的办法相配合。
因此，依艾森豪威尔的思考与研判，阿登纳关切的大多数问题，即使不是毫不相干，也只是理论层面。的确够幸运的是，赫鲁晓夫并不清楚艾森豪威尔的思索。早在1958年11月27日（赫鲁晓夫正式提出最后通牒之日），艾森豪威尔与杜勒斯通电话，表示他可以接受美军退出西柏林的自由城市理念，只要柏林及其进出通路置于联合国管辖之下。
当总统顾问或内阁阁员与首长意见不一，他们必须决定，在意见分歧仍在理论层面上时就力陈立场，或等到实际需做决定时才出面说话。答案会影响未来的影响力，因为一般总统的性格都有坚强意志，不太轻容冒犯。如果顾问选择对假设性议题唱反调，他们可能会制造不必要的刻薄对话，因为总统本人也可能出于己意改变见解。换一个角度，如果他们静候事态发展，则有被驱逐之虞。杜勒斯选择中道。他向艾森豪威尔警告，切莫签订“书面协定”，也提醒称要维持柏林自由，必须有美军驻扎。后来的事态发展是，根本没有需做实际决定的场合。此时，杜勒斯已经罹患重病，6个月之后的1959年5月24日，他撒手人寰。
7月1日，艾森豪威尔又恢复他的调和理论。他在和苏联副总理科兹洛夫( Fral Kozlov)会面时，柯氏抱怨美方对柏林问题的立场不合逻辑，艾森豪威尔答说：“我们承认它不合逻辑，但是我们不会放弃我们的权利与责任——除非我们有必要这么做。”保持权利直到能安排妥放弃权利的方式，实在不像是坚定得去号召作战抗敌的声音。
1959年9月在戴维营，艾森豪威尔告诉赫鲁晓夫说，美国并没有打算永远留在柏林：“很清楚，我们并不打算在当地占领50年。”声称要为一个预备要撤离的城市冒核战争之险，听来也不像是作战令。9月28日，艾森豪威尔又更进一步，本质上承认苏联挑衅的基本前提——柏林局势的确“不正常”。“它是在战争结束后的停火、军事停火、停战协定带来的结果，它很奇特地让少数一群自由人民被置于十分尴尬的地位。”
如果赫鲁晓夫继续其挑衅行动，或以他得到的一系列暗示为基础形成若干“妥协”，其后果会如何恐怕不堪设想。幸好是赫鲁晓夫的注意力未能持续，他对苏联本身相对实力的评估不确，加上或许苏联领导人内部的分裂，全都显示着苏联行动怪异的、不确定的特质。赫鲁晓夫的最后通牒反反复复，几次最后期限到了，也没有坚持他的要求非得被满足不可，或者盟国非和苏联谈判不可。前者可以暴露出盟国究竟有多坚定；后者则至少可以测试英、美究竟有多少意愿肯修正对柏林通路以及西柏林地位的立场。赫鲁晓夫不能坚持其目标，使得大西洋同盟避免或许是它最大危机的考验。
赫鲁晓夫对于对峙冲突或谈判和解都没有持续一贯立场，单是这一点就足以让西方国家对苏联制度是否运转正常颇有疑念。以发动核战争做胁迫，并且挑战欧洲现状，都没有发展一个策略去寻致外交摊牌，透露出20年之后苏联制度半瘫痪的征兆。赫鲁晓夫显然陷身在苏共中央政治局鹰、鸽两派之间，举棋难定。鹰派相信他吹嘘的均势已变得对苏联有利，而认为西方让步不够；鸽派明白真正的军力实况，不愿轻易冒险激怒美国。
在这个奇怪的过程中，赫鲁晓夫听任他第一个最后通牒届期，除了届期前两周召开一次外交部长会议之外，别无任何动作。这次外长会议没有进展，因为刚被任命为苏联外交部长的葛罗米柯利用这个机会淬砺他的技巧，使得往后30年民主国家外长们不胜其扰的手法在此初露锋芒。事实上，苏联并不希望在最后通牒行将届期前形成僵局。然而，它却使得艾森豪威尔借邀请赫鲁晓夫访问美国而获得若干时间。
赫鲁晓夫从1959年9月15日至9月27日访问美国，造成四年前日内瓦高峰会议产生的同样的公众热潮。两国领袖会谈，再次强调气氛重于实质，喊出“戴维营精神”的口号象征美苏修好。《新闻周刊》发表一份成绩单，指出赫鲁晓夫访美代表着成就大于失败。它说，若说还有何失败，主要还是两国领袖本应在柏林问题上有所进展——好像这只是一桩小问题似的。成绩单上列举的成就包括文化交流、增进贸易、加强科学合作；这些其实都不劳两国政府首长出面会谈。最常被提起的好处是，认为赫鲁晓夫终于了解了东道主。这反映出美国人标准的看法是：国与国之间的冲突是因误解而产生，而不是因利益冲突所产生，并且没有人能来到美国亲历美国经验之后，还会对美国方式敌视！
根据《新闻周刊》的民意调查，美国人相信赫鲁晓夫终于了解“美国人从总统以降，都希望自由”。如果赫鲁晓夫确有此一判断，后果显然是双面刃。总而言之，他把他的看法保密，有如国家机密。几个星期后，赫鲁晓夫在12月初演说，吹嘘“资本主义世界在社会主义阵营的打击下撼动了，我们有意志力会赢”。
艾森豪威尔由这次高峰会谈出来，信念与会前一样：他依然愿意（虽未必是渴望）去改变柏林地位。高峰会议结束，艾森豪威尔在10月1日对他的国家安全顾问格雷( Gordon Gray)描述他认为走出危机的一条适宜之路。格雷回忆道：
“我们必须记得柏林是一种不正常状况；我们已经发现必须接受它，而且它是由于我们的领袖丘吉尔和罗斯福的错误而铸成的。然而，他（艾森豪威尔）觉得必然有办法可以发展出某种自由城市，隶属于西德，也可能需要以联合国出面保证该城市的自由、平安与安全，而且它除了警力外不具备武装地位。他重申时间已经到来，或许我们即将撤出驻军。”
赫鲁晓夫幸好不愿去试探这些做法，西方盟国无意之间达成其争取时间的主要目标。1955年的日内瓦高峰会谈使得赫鲁晓夫不需做具体让步，就获致紧张局势的缓和；1959年，艾森豪威尔以所谓戴维营精神也获致相同结果。
戴维营会谈的主要结果就是事情又拖下去。艾森豪威尔和赫鲁晓夫协议召开占领柏林的四国会议，但是艾森豪威尔要先和盟国咨商。戴高乐表示，除非赫鲁晓夫先到巴黎进行国事访问，他拒绝接受这次高峰会议的请帖。由于种种这些前提条件，高峰会议最早能召集的日期是1960年5月，在巴黎开会。后来，距高峰会议召开只有两星期的时候，美国一架U2间谍飞机在苏联上空被击落。这个事件使得赫鲁晓夫有了借口，推翻业已酝酿谈判一年多的整个会谈。它并没有不好的影响，因为美国原本对柏林的算盘就是计划成立一个“有保证的都城”，其中具备许多艾森豪威尔对格雷提到的想法。就实际而言，这个计划与赫鲁晓夫“自由城市”的构想，主要差别只在给柏林新地位贴上的标签不同而已。
虽然西方盟国有好几天担心赫鲁晓夫或许会以U2事件为借口，进行摊牌；不过很快就显示，赫鲁晓夫找的是相反方向——有了借口避免摊牌。口头叫骂代替了赫鲁晓夫在对峙冲突中经常反复威胁、屡次退缩的做法。与所有的预期相反，赫鲁晓夫由流产的巴黎高峰会议回国，途经柏林小停，他宣布最后通牒的截止期限再次延长，这次延到美国总统大选结束之后。
到了肯尼迪接任总统时，距赫鲁晓夫发出第一道最后通牒已经将近整三年。随着时间流逝，他的胁迫的可信度越来越降低，整体危机感也降低不少。就在柏林问题似乎平静下来之时，肯尼迪政府试图推翻卡斯特罗，在猪湾登陆失败，加上对老挝问题迟疑不决，显然令赫鲁晓夫认定肯尼迪软弱无能。1961年6月初在维也纳的美苏高峰会议中，赫鲁晓夫又声言限期六个月来解决柏林悬案，开启了整个冷战对峙期间最紧张的一段时期。
6月15日就高峰会议情形做报告时，赫鲁晓夫昭告全球，签订德国和约一事已不容再拖延：“欧洲的和平解决必须在今年达成。”赫鲁晓夫在一项演说中，故意穿上中将军服出场（斯大林在战时曾颁给他中将军衔）。在另一个场合，赫鲁晓夫告诉英国大使，只消六枚原子弹就可以摧毁英格兰，至于歼灭法国也只不过要九枚原子弹。1960年9月，赫鲁晓夫中止双方已经遵守三年之久的非正式核禁试协议，苏联恢复核试爆，其中一次威力高达5000万吨炸药！
赫鲁晓夫对战后和解的要求，并无新义。丘吉尔早在1943年就主张划分战后版图；斯大林1952年提出和平通告，也有同样的主张；凯南在20世纪50年代中期也主张就德国问题有个了结。但是和其他战争不一样，第二次世界大战结束后，却没有一个战后和约。美国和苏联的势力范围是逐步地，以默认既成事实的方式，而非正式协定的方式去建立的。
划分欧洲势力范围的最后一幕，在1961年8月13日凌晨上演。西柏林人一觉醒来，发觉自己等于成为牢中囚徒。东德在柏林的苏联占领区和另三个西方国家占领区之间，立起铁丝网，隔离起来，另外还围绕整个柏林修盖起围墙。围墙两边的家庭从此各自一方。日子一天一天过去，柏林围墙日益增强；水泥盖墙、布上地雷，派出猎犬防守，这都成了东西柏林分裂、极权主义惨无人道的象征。东德政权无法让自己的公民留住在自己国家之内的破产形象，自此暴露在全世界面前。不过，共产党领导人堵住了苏联阵营大堤上的一个漏洞！——至少暂时堵住了！
柏林围墙使得民主国家又得正视柏林的两难局面。他们有心为保卫柏林自由，对抗公然侵略，但是对公然侵略应该如何反应于未然，却尚未决定；或者可以说还未确定要如何界定侵略。肯尼迪几乎立刻就决定，建起柏林墙并不符合美国对侵略的定义，因此不预备以军事方式去挑战它。美国企图不夸大柏林墙的严重性，可以由围墙建立的第一天，肯尼迪驾船出游、腊斯克国务卿去观赏棒球赛这个事实做证明。在华府根本没有危机气氛。
实际上，肯尼迪在军事上可选择的方案也十分有限。如果美军把占领区界限边的篱障拆了，他们可能会见到退后数百码，东德又盖一座围墙。试问这时候他们要不要进入东柏林，把它拆了？西方民意会支持为柏林“之内”自由活动的目的而战吗？——实际上，东柏林早早已被承认是东德共产卫星附庸的首都了。
当情势显示美国不会以武力抗拒兴建柏林墙时，西柏林和联邦共和国的震撼无以名状，被迫要正视那下意识很清楚、却又害怕承认的事实。经过匈牙利革命事件之后，很明显，西方国家不会以军力挑战现有的势力范围。勃兰特日后宣称，他的导致承认东德政府的东进政策( Ostpolitik)，即因对美国针对柏林墙兴建之反应，彻底地失望而形成的。然而，若是因为拆除柏林围墙而爆发战争，德国人的震撼必然还会更大。即使是阿登纳也告诉艾奇逊说，他并不希望以核战争来防卫柏林，因为他也深知除此之外别无其他方法可以保护柏林。
美苏两个超级大国继续施展浑身解数，想摸清对方的承诺和限制。7月，肯尼迪大幅增加美国的国防预算，召集后备部队，增调部队赴欧洲。1961年8月，在柏林墙建起之后，肯尼迪调派1500人的部队取道苏联占领区的陆上通路赴西柏林，看看苏军敢不敢制止他们的行进。这支部队一路不受阻碍地抵达西柏林，受到已先行登机抵达的副总统约翰逊之热烈欢迎。不久之后，1948年柏林受封锁时的英雄克莱( Lucius Clay)将军，被委派为柏林总统私人代表。肯尼迪在柏林的自由这个问题上拿美国的可信度冒险。
赫鲁晓夫再次自作聪明，自己走进和艾森豪威尔政府时期相同的死巷里。他的狂妄恫吓激起了美国人的反应，他又不敢去挑战。根据美国潜伏在苏联军方的大间谍潘考夫茨基上校( Oleg Penkosky)的报告，苏联高层军官十分明白他们欠缺准备，经常私底下抱怨赫鲁晓夫的莽撞。早在1960年，艾森豪威尔就看穿赫鲁晓夫的狂言恫吓，告诉一位访客说，一旦爆发战争，他担心美国本身武器的核落尘之为害，远胜于担心苏联报复反击。肯尼迪一接任总统，也很快就了解到在整体战略力量上，苏联低弱多了。
形势有利于想要维持现状的一方。在此同时，肯尼迪比艾森豪威尔还更明显，不愿为柏林而轻易冒核战争之险。他在维也纳与赫鲁晓夫进行高峰会议后回国途中，陷入沉思：
“为了通路权的争议或因为德国人想要德国再统一，而冒一百万美国人丧命之险，真是蠢极了。如果我要以核战争要挟俄国，必须有比它更大、更重要的理由。”
艾森豪威尔的策略来自当初的遏制理论。他努力在苏联向西方挑衅的每个地方加以防堵。肯尼迪的目标则更加宏远。他希望通过超级大国直接谈判，一劳永逸地结束美、苏冲突——可以利用柏林危机作为转折点。因此，肯尼迪的白宫极力推动在柏林问题上比较弹性的外交，必要时可以片面行动。艾森豪威尔认为，柏林问题是一项挑战，必须坚忍对付，熬到胜利；就肯尼迪而言，它只是通往他理想中的世界新秩序的一个驿站而已。艾森豪威尔或杜勒斯会找出公式去化解某种特定威胁；肯尼迪则要清除通往和平的永久大障碍。
这两位总统对待北大西洋公约组织的态度也不一样。艾森豪威尔在二次大战期间曾在欧洲指挥盟国联军，肯尼迪则在太平洋服役，而太平洋战场的美国比较片面，只涉本国兵力。肯尼迪不预备让盟国对谈判有否决权，实际上也宁愿与苏联直接交涉。1961年8月21日，柏林墙竖立起来一星期之后，他对腊斯克国务卿发出一道总统令：
“谈判的日程以及西方立场的实质内容，都还没有敲定，我也不再相信单凭四强会谈就能有满意的进展。我认为我们应该立刻努力在这两个领域强化美国立场，并且清楚地表明，我们不能接受任何其他国家的否定。我们本星期应向我们的三个盟国明白告知，这是我们的决定，他们必须追随配合，否则就不要插话。”
腊斯克遵奉这道指令，放弃四强会谈方案，转而采取与莫斯科直接对话的方式。腊斯克和葛罗米柯当年秋天在联合国见了几次面。其他的对话则由汤普森大使在莫斯科与葛罗米柯进行。然而，苏联并不是轻易就同意就柏林问题谈判的议程。
问题出在彼此都发现自己陷入核时代特有的两难之局。他们都可以利用自己的核武力来保卫自身生存，但是这些武器却不能使他们产生积极的转型。不论理论上可以估算出享有多少核优势，核战危机的风险远远超过任何可以达致的目标。即使估算核战风险只有五成，若是代价是一方社会之全然摧毁，也是无法容忍的大风险——尤其这是攸关文明之存亡问题。因此，每一方都在战争风险之前退缩了。
在此同时，每一方也都不可能以外交代替强权。尽管紧张上升，赞同维持现状的论调一向总是胜过想打破现状的冲动。就民主国家这一方而言，盟国根本不可能达成一致共识；就东方阵营而言，赫鲁晓夫的夸口大话可能已使其同僚期望太高，即使西方预备做出重大让步，克里姆林宫的强硬派还认为不够。最后，赫鲁晓夫孤注一掷，冒险在古巴部署导弹，企图打破僵局；这个例子显示出，在军事力量可以影响外交交涉之前，筹码必须押多么高。
这种停滞不前的趋势，也破坏了肯尼迪政府以外交主动打破僵局的努力。任何让步若是赫鲁晓夫能接受，必会伤害到大西洋同盟；任何方案若是民主国家可以容忍，也会挫弱赫鲁晓夫。
肯尼迪政府想从苏联的要求清单中找出任何没有风险就能餍足它的努力，注定要失败。1961年8月28日，肯尼迪的国家安全顾问邦迪( McGeorge Bundy)在一份呈给总统的备忘录中总结白宫的想法如下：“目前在规划我方谈判立场详细内容的人士之主轴思想是，我们能够、也应该大幅转向接纳德意志民主共和国、奥得河边界线、互不侵犯公约，甚至分别缔结两项和约的想法。”备忘录没有指出，美国希望得到什么东西做回报。
