威尔逊主义与各国政策
20世纪最后一个十年的初期，威尔逊主义似乎胜利了。共产主义意识形态的挑衅和苏联地缘政治的挑衅，同时被克服了。道德上反对共产主义的目标已与地缘政治上抵抗苏联扩张主义的使命，结合为一。无怪乎布什总统以经典的威尔逊式的言词描述他所期望的世界新秩序：
“我们期待各国有超越冷战的新伙伴关系。这个伙伴关系要以磋商、合作和集体行动为基础，尤其要通过国际组织和区域组织集体行动。这个伙伴关系是依原则和法治而团结，并借由平均分摊成本与承诺所支持。这个伙伴关系的目标是增进民主，增进繁荣，增进和平和裁减军备。”
继布什之后的民主党总统克林顿，也以非常类似的言词表达美国的目标，阐释“扩大民主”的理念：
“在新的危险与机会交替的时代里，我们最大的目标必须是扩大、强化全世界以市场为基础的民主社会。冷战期间，我们寻求遏制威胁，以保存自由体制。现在，我们寻求扩大生存在自由体制下的国家囤，因为我们的梦想是，有朝一日，世界上每个人的意见与精力，都得以在繁盛的民主世界中充分表达，人人合作，和平生活。”
本世纪以来第三次，美国宣布有意建立世界新秩序，把美国的价值推广到全世界。而且，美国第三度在国际舞台上居于至高的鼎盛地位。1918年，威尔逊主导了巴黎和会，会中美国的盟国过分依赖她去申述她们的焦虑。到第二次世界大战结束前，罗斯福和杜鲁门似乎已居于照美国模式整建全球的地位。
冷战结束产生更大的诱惑，要依美国模式重建国际环境。威尔逊受到国内孤立主义钳制，赍志以殁；杜鲁门则奋起抗拒斯大林主义的扩张行动。后冷战的世界，美国成为硕果仅存的超级大国，有能力在全球每一区域干涉。可是，权力变得越来越分散，而且军力有关的问题也消失了。冷战胜利使得美国进入一个非常类似18、19世纪欧洲国家体制的世界，也面临美国政治家、思想家一再质疑的实际状况。失去了强大的意识形态威胁或战略威胁，使得各国越来越以其眼前的国家利益，执行其外交政策。在五六个大国以及许多小国参加在其中的国际体制上，就和过去数世纪一样，必须借由调和、均衡各自竞争的国家利益，去建立秩序。
但是，布什和克林顿谈到世界新秩序时，仿佛它是唾手可得。事实上，它还在酝酿期，恐怕要到下个世纪，其最后形态才会清晰。世界新秩序，部分是过去的延伸，部分则毫无先例，它和它所取代的旧体制一样，必须对下述三个问题提出答案：国际秩序的基本单位是什么？它们互动的方式是什么？它们互动，以什么为目标？
国际体制其实非常不稳定。每个“世界秩序”都期待能长久，这个字词带有永恒的意义。可是，构成世界秩序的因素不断在流动；的确，每个世纪国际体制持续的时间都在缩短。威斯特伐里亚和约产生的体制，存在150年；维也纳和会缔造的国际体制，维持约100年；冷战的国际体制只有40年。（凡尔赛和约从来未被主要国家接纳、遵守为一个体制，只能说是略胜于两次大战期中的停火协议而已。）过去从来没有一个世界秩序的成员，她们互动的能力以及目标，变得如此快速、深刻，而且具有全球性。
构成国际体制的实体，其特征一变，无可避免就会出现一段动荡时期。30年战争大体上就是由以传统为基础的封建社会，进入现代国家体制的一种过渡。法国大革命之战，象征着过渡到以共同语言、文化界定的民族国家。20世纪的大战则是因为哈布斯堡王朝、奥斯曼帝国的瓦解而起，并且也因对欧洲霸权之挑战，以及终结殖民主义而起。每一次的过渡，原本认为天经地义的事物突然间就变成时代错误：譬如，多民族的国家在19世纪被淘汰，殖民主义在20世纪遭摒弃。
自从维也纳会议之后，外交政策就把各国牵连起来，因而产生“国际关系”一词。19世纪，即使只出现一个新国家（如统一的德国），也会产生数十年的动荡。第二次世界大战结束以来，出现了将近一百个新国家，其中许多国家与传统的欧洲民族国家截然不同。苏联瓦解，南斯拉夫联邦分裂，又出现20个新国家，这许多新国家正忙着清算数百年的恩怨血债，不遑他顾。
19世纪欧洲国家是以共同的语言和文化为基础，依照当时的技术水准，提供安全、经济发展的最适度架构，还能影响国际事件。后冷战的世界里，传统的欧洲民族国家——他们在第一次世界大战之前一直维持着欧洲大和谐——却不再有资源扮演全球角色。他们团结起来组织欧洲联盟（European Union）的成败，将决定其未来是否有影响力。欧洲，倘若联合起来，将继续扮演大国角色；若是分立为许多民族国家，只会沦落为第二流的地位。
新世界秩序兴起带来的动荡，部分原因出于：至少有三种类型的国家自称为“国家”而在互动，可是各自又很少有传统的民族国家的特征。第一类是帝国解体后，不同族裔分离出来的新国家，如苏联、南斯拉夫解体后所产生的国家皆是。因为历史的冤屈、长久追求身份认同，她们主要还在忙着种族对立。国际秩序的目标不在他们兴趣范围内，也经常超越他们的想象范围。就像卷入30年战争的小国一样，她们只追求保持独立，增进国力，根本管不了国际政治秩序这种大题目。
若干后殖民的国家，代表的又是另一种现象。她们之中有不少，现有的疆界是早先帝国主义列强为行政管理上方便而划定的。法属非洲，海岸线长，划分为17个行政单位，现在每个单位都成为一个国家。比利时属非洲（旧名刚果，后改名扎伊尔）只有非常狭窄的出海口，虽然其面积辽阔，与整个西欧不相上下，却作为统一的单位管理。在这种情势下，国家通常等于是军队，因为通常仅有军队是唯一的“全国性”组织。一旦这个主张不受承认，往往只有走上内战一途。如果把19世纪国家的标准，或威尔逊的自决原则，套用到这些国家身上，无可避免必然会发生激烈的、难以预料的边界重新划分的纠纷。对她们而言，如果不维持领土现状，另一个选择就是无休无止的血腥战祸。
最后一类大陆型的国家，她们可能是代表新世界秩序的基本单位。脱离英国殖民统治而独立的印度，团结了许许多多不同语言、宗教和族裔成为联邦。由于她比19世纪的欧洲国家更能接受邻国的宗教和意识形态思潮，她的外交政策和国内政策之分界线既不同又相当暖昧。同样的，中国是拥有共同的文字、共同的文化以及共同的历史、而含纳不同语言的一个大国。欧洲若非17世纪爆发宗教战争，或许就会演变成中国这样子；如果欧盟能够实现其支持者的愿望，它也有可能成为中国这样子。同样的，冷战时期的两个超级大国从来也不符合欧洲民族国家的定义。美国因融人不同语言的民族，成功地形成其特殊的文化；苏联则是辖有许多民族的大帝国。前苏联各国（特别是俄罗斯联邦）在本书写作时，仍然陷在分裂瓦解和重建帝国体制之间煎熬挣扎，这情形与19世纪的哈布斯堡王朝和奥斯曼帝国类似。
这一切种种使得国际关系的内容、方法与范围起了激烈变化。在现代以前，各大洲大体上都局限在本身范围内活动。我们不可能去比较衡量，譬如，法国与中国相较谁的国力强盛，因为两国并没有互动关系。一旦技术能及的影响范围扩大，其他洲的未来就被欧洲列强的“协议”所决定。过去的国际体制从来没有主要权力中心散布全球的情形；也从来没有政治人物必须在事件发生时、同时由领导人与民众感知的环境中，去进行外交的情形。
国家数量在增加，她们互动的能力也增加，新世界秩序要依据何种原则去组建？鉴于新国际体制的复杂，“扩大民主”这类的威尔逊式的观念能否作为美国外交政策的主要指南，并且取代冷战时期的遏制战略？这些观念很显然既非全然成功，也非全然失败。20世纪许多最佳的外交行动，可以追根溯源到威尔逊总统的理想主义：例如，马歇尔计划、勇敢承诺遏制共产主义、保卫西欧的自由，甚至命运多舛的国际联盟，以及日后取代国联的联合国等等都是。
同时，威尔逊式的理想主义也制造出太多问题。威尔逊的十四点计划当中，不加挑剔就接纳民族自决的原则，没有考虑到权力关系以及各个不同族群不顾一切只想解决宿仇积怨所带来的动荡效应。国际联盟没有一个军事执行机制，更凸显出威尔逊的集体安全理念隐藏的问题。1928年的凯洛格一白里安公约，规定各国放弃以战争作为政策工具，毫无效果。显示出纯然由法制上加以限制的想法有其局限性。希特勒的行径就显示，在外交政坛上，一把子弹上膛的手枪，比法律制约有力多了。威尔逊吁求美国全力追求民主，制造出极有创意的行动，也导致了到越南参战的大灾祸。
冷战结束，制造出观察家称之为“单极的世界”( unipolar)或“一个超级大国”（one superpower）的世界。但是，美国实质上并没有比冷战开始时更能单方面独断全面问题。美国比十年前更占优势，可是够讽刺的是，权力也更加分散。因此，美国能够运用来改造世界其他地区的力量，实际上也减弱了。
冷战结束反而使美国越来越难以执行威尔逊的全球集体安全之梦想。缺乏一个一言九鼎的大国，主要国家看待对和平的威胁的方法就不一样，她们也不愿再冒同样的风险来克服他们的确了解的威胁（详见本书第十、十一、十五和十六章）。世界共同体愿意合作“维持和平”（监督现有协定，不受任何一方挑衅），但是对维持和平（真正有威胁世界和平的事情发生时加以扑灭）却又惊惶走避。这种情况不足为奇，因为即使美国也还未发展出清楚的概念，不知道在后冷战世界里她将单方面抵抗些什么。
作为外交政策的途径，威尔逊主义认为，美国具有无可匹敌的美德和实力这一特殊性。美国对其实力以及目标的崇高性深具信心，因而拟想要在全世界各地为其价值观念作战。美国的例外主义必然是威尔逊外交政策的转折点。
21世纪即将来临，庞大的全球力量正在运作，经过一段时间后，它将使得美国不再那么独特。美国军事力量在可以预见的将来，仍将无可匹敌。在未来的一二十年里，波斯尼亚、索马里、海地等等小型冲突必将无休无止，美国是否有意愿将其力量介入这些小型冲突，乃是对美国外交政策的主要观念上之挑战。美国很可能在下个世纪仍保持全世界最强大的经济。可是，财富将越来越普遍分散，产生财富的技术也会散布各地。美国势将面临她在冷战期间未曾经历的经济大竞争。
美国将是最伟大、最强盛的国家，但是仍有其他强国并肩；是鹤立鸡群，但依然和其他国家一样。美国例外主义是威尔逊式外交政策不可缺的基础，可是在下个世纪里可能越来越不重要。
美国人不应该把这当做是美国受挫，或是美国式微的象征。因为就美国历史的绝大部分时间来看，她事实上是与其他国家平起平坐，绝不是颐指气使的超级大国。其他的权力中心，如西欧、日本和中国之兴起，不应该让美国人惊骇。毕竟，分享世界资源和开发其他社会与经济，自从马歇尔计划以来一直就是美国的一个独特目标。
如果威尔逊主义的假设前提越来越不重要，而且威尔逊外交政策的主张，如集体安全、感化竞争对手接受美国方式、以法律形式裁决纠纷的国际体制、无条件支持民族自决等等，都变得不切实际，试问美国在下个世纪的外交政策要以什么原则为基础？历史没有提供我们指南，也没有任何类比可以圆满解说。不过，历史透过事例来教导后人，在美国走向不明海域之际，不妨考虑威尔逊之前的时期，以及“美国世纪”，去寻找未来的索引。
黎塞留的“国家理由”论——基于国家利益可以不问手段去追求它——经常受美国人嫌弃。这当然不是说美国人从来没有实行“国家理由”论——美国有许多实例，如开国先贤在建国初期与欧洲各国的交往，到以“天定命运”为词一心一意向西部开拓都是。但是美国人从来没有办法坦然公开承认他们本身有自私的利益心。无论是参与世界大战或介入地方性冲突，美国领袖永远声称是为原则而战，不是为利益而战。
就研究欧洲历史的人而言，权力均衡的观念似乎十分显然。但是，势力均衡的观念就和国家理由论一样，是最近一两个世纪才发展出来的理论；最早提倡它的是英王威廉三世，为了钳制法国的扩张活动而提出。较弱的一群国家会集合起来，对强国构成反制的观念，本身并没有什么了不起。而且，势力均衡也得时时加以照料。在下一个世纪里，美国领袖必须向民众阐释国家利益的观念，说明在欧洲与亚洲维持势力均衡，为何符合美国利益。美国需要伙伴在世界若干地区维持均势，并且这些伙伴不能永远只照道德考虑的原则去挑选，美国外交政策同样需要以清清楚楚界定的国家利益，作为基本指南。
国际体制能持续最久而未发生重大战争者，当推维也纳和会后所建立的国际秩序。它结合了法统与均势、共同价值和均势外交j共同价值局限了各国要求的范围，均势则限制住她们坚持要求的能力。美国在20世纪里有两度几乎完全以其价值为基础，尝试去建立一套世界体制。这代表着英勇的作为，也是当代世界许多善事的起因。但是，威尔逊主义不能是后冷战时期唯一的基础。
民主的增进将继续是美国最主要的期望，但是我们在它似乎获得哲学上之大胜的同时，也需要认清它所面临的障碍。限制中央政府的权力过去是西方政治思想家的主要关切点，可是在多数其他社会里，政治理论却主张要加强国家威权。从来没有一个地方比美国更坚持扩大个人自由。西方的民主是在具有长久共同历史、文化同质性高的社会里演化（即使美国人口多元化，也发展出强烈的文化认同感）。社会，以及某个限度内的民族，不待国家创造，先于国家存在。在此一背景下，政党代表基本共识的另一种不同形式；今天的少数党，明天可能就变成多数党。
在世界上许多其他地区，国家先于民族，它是组成国家的基本单元。政党若是存在，反映着固定、通常又是共有的身份。少数党、多数党往往一成不变。在这种社会里，政治过程不外于争夺主宰权，而不是官职轮替；即使发生官职轮替，出于政变大于经过宪政程序。现代民主政治的基本要素，忠诚的反对党这种观念很少存在。反对党反倒是经常被认为是对国家团结的一种威胁，等于是叛国，而遭到严厉制裁与镇压。
西方式的民主政治预设存有的价值共识，对伙伴关系有所局限。美国若是没有坚持自由的信念不分畛域，就不够真诚。美国应支持民主政府而非高压政府，并且预备为其道德信念付出代价，这是不容置疑的。美国应该审慎运用其裁量空间去支持推动民主价值和人权的政府与组织，这也十分明确。问题出在决定要确切付出何种代价？以及它和美国其他基本优先事项，如国家安全以及全面地缘政治均势的关系究竟如何？如果美国的劝导宣扬要超越爱国的论调，它们必须反映出务实地了解美国本身能力所及的范围。美国必须小心，在她执行全球外交政策的财务、军事资源都被削减之时，不要去增加道德承诺。皇皇大言，没有能力或意愿做后盾，会使美国在其他所有事务上的影响力消退。
美国外交政策的道德因素与战略因素之间，应有何种明确的均衡关系，没有办法抽象地描绘。但是最初步的智慧包含要承认必须维持某种程度的均衡关系。不论美国多么强盛，没有一个国家有能力要求其余的人类接受她的意愿与喜好；必须先确立优先事项。即使的确有这样的资源存在，对于不加区分一体适用的威尔逊主义，一旦美国民众清楚了解由它衍生出的承诺和牵扯，也不会予以支持。它有可能借由虚张声势，逃避做出艰难的地缘政治抉择而成为单纯的口号。美国政策的表象与支持的意愿之间，有产生间隙之虞；由此几乎无可避免会产生失望现象，很容易就会成为借口而完全退出国际事务。
在后冷战世界里，美国的理想主义需要借助地缘政治分析去找出通过新的复杂局势的道路。这项工作相当艰巨。即使美国独占核优势，却拒绝当霸主主宰全世界；即使在冷战时间，她实质上进行着划分势力范围的外交，美国仍然厌恶势力均衡。美国在21世纪里，与其他国家一样，必须学习在需求与抉择之间行走，在国际关系不变的常数与政治家的裁量会变的因素之间，取得均衡关系。
价值与需求之间建立均衡关系后，外交政策就必须开始界定何者构成重大利益——也就是国际环境哪一变化，可能伤害到国家安全；不论此一威胁是什么形式，也不论它表面上多么堂皇合法，都得加以抵抗。在英国最兴盛的时期，即使是低地国家的英伦海峡港口受到圣贤统治的大国占领，她也会出兵防止这些港口被毁。美国历史上长久以门罗主义作为美国国家利益的实际运作的定义。自从威尔逊总统参与第一次世界大战以来，美国就回避界定国家利益为何，理由是美国不反对改变国家利益的内容，但是反对使用武力去执行国家利益。这些定义都已经不再适时，门罗主义太有局限性，威尔逊主义则含糊不清兼固执于法律意义。环绕着后冷战时期几乎美国每一项军事行动而产生的争论，显示出美国还没有产生更广泛的共识，不知应如何做个新的界定。要促成此事，将是美国领导人的重大挑战。
就在缘政治而言，美国是欧亚大陆海岸外的一座岛屿而已；欧亚大陆的资源与人口都远远超过美国。不论冷战存在与否，单一一个大国主宰欧亚大陆两大范围之一（欧洲或亚洲），都会对美国构成战略意义上的危险。因为这样的组成会在经济上胜过美国，最后在军事上也凌驾美国之上。即使这个主宰的大国开明，也必须抵制此一危险；因为一旦这个大国改变意向，美国将会发现本身有效抵抗的力量已经大减、也逐渐没有能力影响事件发展。
美国是因为苏联扩张主义的威胁而介入冷战；她对后冷战时期的许多期待是以共产主义威胁的消失为基础。美国对苏联为敌的反应态度，站在遏制的角度，影响到美国对全球秩序的态度；同理，俄罗斯的改革措施主导了美国对后冷战时期世界秩序的思考。美国的政策之假设前提是：俄罗斯在追求民主政治，并且在集中精力发展市场经济之余，将可确保世界和平。因此，美国的主要任务应是加强俄罗斯的改革，以得自马歇尔计划的经验制定措施去协助俄罗斯，而不是以传统外交政策的伙伴关系去对待俄罗斯。
美国针对一个国家，从来是一再以对其用心之评估做决策参考，而非以其实力或政策做标准。罗斯福总统对战后世界和平的希望相当程度寄托在斯大林变得温和上。冷战期间美国运作的策略——遏制，公开宣布的目标就是促使苏联改变宗旨，有关此事的辩论通常是期待苏联改变宗旨是否业已发生。美国战后历任总统当中，只有尼克松持续把苏联当做地缘政治上的挑战。即使里根也期盼苏联领导人能幡然改变。不足为奇的是，在苏联覆亡之后，一般人都相信敌对意图已经消失，并且由于威尔逊式的传统不接受利益互相冲突，美国在后冷战的政策运作起来，就好像传统的外交政策考虑一样都不再适用。
研究地缘政治与历史的学者对于此一方法一边倒的情况，相当不安。他们担心在过度高估美国影响俄罗斯内部演变的能力的情况下，美国可能没有必要地被扯进俄罗斯内部的争端，遭遇民族主义的反弹，而且忽视了一般的外交政策工作。他们愿意支持能让俄罗斯修正传统的粗暴野蛮行为的政策；基于这个理由，也形成经济援助以及在全球问题上的合作计划。然而他们也认为，不论谁统治她，俄罗斯跨有麦金德( Halford Mackinder)称为地缘政治心脏地带的领土，也继承最丰富的帝国传统。即使假设的道德转型会出现，也需要相当一段时间；在此之前，美国应该分散风险，不要单押一注。
美国也不应该期待对俄罗斯的经济援助，会获致可与马歇尔计划媲美的成绩。第二次世界大战刚结束时的西欧，还有一个能运作的市场制度，结构良好的官僚体制，并且多数国家具有民主政治的传统。它由于来自苏联的军事及意识形态威胁，而与美国结合。站在大西洋同盟的保护盾之后，经济改革促成基本的地缘政治现实出现；马歇尔计划使得欧洲能重建其国内统治的传统模式。
后冷战的俄罗斯却根本不存在类似的条件。减低疾苦、鼓励经济改革，是美国外交政策的重要工具；但是它们不能取代面对一个具有长久扩张主义历史的国家，应该认真保持全球均势的作为。
本书写作之时，经过两个世纪才建立起来的庞大的俄罗斯帝国，正陷于瓦解分裂状态——情形与1917~1923年期间相仿佛，后来她由那段期间复原后，并未抑止其传统的扩张主义节奏。管理一个式微中的帝国局势，是外交上最艰难的工作之一。19世纪的外交迟缓了奥斯曼帝国的瓦解，使她不至于迸发全面战争；20世纪的外交证明不能扼制奥匈帝国的分裂。帝国崩溃中产生两种紧张的源头：邻国想趁帝国中心式微而占便宜，而式微中的帝国则企图在周边邻国重振权势雄风。
前苏联后继各国里，都同时发生这两种过程。伊朗和土耳其针对伊斯兰教徒占多数的中亚各共和国，寻求增加影响力。但是最惹人注目的地缘政治大动作是，俄罗斯企图恢复她过去在莫斯科控制的全部地区之霸权。莫斯科以维持和平的名义，寻求重新建立某种形式的莫斯科指导保护体制。美国由于专注于“改革派”政府的善意和不愿采取地缘政治的议程，迄今仍默不作声。她没有太多作为去促使前苏联各共和国——波罗的海三国例外——获致国际上的接纳。美国高级官员到这些国家访问的次数少，间隔时间又长，给予的援助也少得可怜。莫斯科部队在其领土上的活动，或甚至长期驻防，几乎没受到质疑。莫斯科在事实上被当做帝国小心看待，她也以此自居。
部分原因出于美国处理发生在前苏联帝国领土上的反共革命和反帝国主义革命时，把它们分别视为单一的现象对待。事实上，两者截然不同。反共革命在整个前苏联领土上获得极大支持；反帝革命是针对俄罗斯霸权而发，在非俄罗斯的新兴共和国里非常受欢迎，但是在俄罗斯联邦里，却极其不受欢迎。俄罗斯的领导集团长久以来认为他们肩负“文明开化”的任务（详见本书第七、八章）；绝大多数的俄罗斯领导人物，不论其政治信仰为何，拒绝接受苏联帝国崩溃的事实，或是后继各国的合法地位，尤其对俄国东正教发源地的乌克兰之独立，大不以为然。即使索尔仁尼琴撰文主张俄罗斯甩掉不情愿受其统治的外国臣民之噩梦时，也力促莫斯科一定要保留乌克兰、白俄罗斯和几乎一半的哈萨克斯坦作为核心集团，这等于是前帝国约900/0的版图。在前苏联的领土上，不是每一位反共人士都是民主人士；也不是每位民主人士都反对俄罗斯帝国主义。
务实的政策将承认，即使是叶利钦的改革派俄罗斯政府，依然经常不顾地主国明白表示的愿望，在绝大多数前苏联共和国里维持俄罗斯驻军——而这些国家已全都是联合国会员国！这些军队曾在若干共和国参与其内战。俄罗斯外交部长一再提出一个观点，俄罗斯要垄断对“近邻”的维持和平工作，这与企图重建莫斯科主宰地位几乎无法分辨。和平的长期前景将受到俄罗斯改革的影响，但是短期前景则要看俄罗斯军队是否能被劝导留在国内。如果他们重新出现在旧帝国的欧洲、中东边境，俄罗斯及其邻国之间长久历史上之紧张关系，再加上恐惧、互相猜疑心理作祟，势必重新蹿升（详见本书第六、七章）。
俄罗斯定然在它称为“近邻”的地区有安全上的特殊利益。（“近邻”指的是前苏联各共和国，与旧帝国以外的地区有别。）基于世界和平，这些利益必须在无军事压力或单方面军事干预的条件下予以满足。关键问题是，是否把俄罗斯与这些新兴共和国的关系视为国际问题，受到外交政策一般接受的规则之管理；或者把它当做是俄罗斯单方面决策可及的问题，美国若是希望能影响它，就必须求助于俄罗斯领导阶层的善意反应。在若干地区——譬如，受到伊斯兰原教旨主义威胁的中亚各共和国——美国的国家利益可能与俄罗斯的利益并行不悖，最起码在抵抗伊斯兰原教旨主义这方面是一致的。只要不是设计恢复传统的俄罗斯帝国主义，美、俄在当地的合作十分可能。
本书写作之时，俄罗斯民主政治的前景尚不肯定：俄罗斯民主化之后是否会执行导向国际稳定的政策，也仍未明朗。俄罗斯在她长久的国家历史中，与西方世界走在相当不同的道路上。她从来没有自治的教会系统，她错过宗教改革、启蒙时期、发现新大陆时期和建设现代化的市场经济时期。缺乏具有民主经验的领导人物。几乎全体俄罗斯领导人——其他新兴共和国亦然——都曾在共产主义体制下身居高位；追求多元主义不是他们的第一天性，恐怕也不是最后的天性。
甚至，由中央集权计划经济过渡到市场经济，无论在何地推行，都会相当痛苦。经理人对市场与激励毫无经验，工人已失去动机，部门首长过去从来没有理睬过财政政策。停滞，甚至衰退，几乎无可避免。中央集权计划经济体在走向市场经济道路时，没有谁能避免痛苦的严酷情势；加上美国许多专家顾问推荐的休克疗法，使得问题更加复杂。由于对过度付出的社会与经济成本不满意，使得共产党人在已脱离共产主义统治的波兰、斯洛伐克和匈牙利，声势大振。1993年12月的俄罗斯国会选举中，共产党和民族主义政党合计得票接近50%。
最当真的改革派也可能在传统的俄罗斯民族主义中找到可以获致团结力量的目标。在俄罗斯，民族主义在长久的历史上一直不脱宗教使命感和帝国主义色彩。心理学家可以去辩论其原因是出在根深蒂固的不安全感，还是天生的侵略性。就身受俄罗斯扩张行为之害的民族而言，其间的区别只有学术意义。在俄罗斯，民主化与外交政策有节制，未必并行。因此，那种和平主要靠俄罗斯国内改革即可确立的论证，在东欧、斯堪的那维亚各国或中国，很少人支持；波兰、捷克共和国、斯洛伐克和匈牙利，也因此热切希望能加入大西洋同盟。
配合外交政策考虑的系列行动，应设法就可以预见的趋势准备反制力量，而且不要把全部筹码押注在俄罗斯的国内改革之上。支持俄罗斯自由市场和俄罗斯民主之同时，也应该强化对俄罗斯扩张行动的障碍。事实上，我们可以说，如果俄罗斯受鼓舞，有史以来第一次集中心力，重视由圣彼得堡到海参崴横跨1 1个时区的国内领域之开发，俄罗斯的改革将会加强，也没有理由要罹患幽闭恐惧症。
在后冷战时期，美国对后共产主义俄罗斯的政策，可谓针对某一个别领袖的社会工程，孤注一掷。布什时代，就是戈尔巴乔夫；换了克林顿政府，也换成叶利钦；由于戈、叶两氏个人坚守民主，遂被当做俄罗斯奉行和平外交政策，以及俄罗斯融入国际社会的保护人。布什痛心戈尔巴乔夫领导的苏联解体，克林顿则默许俄罗斯恢复旧日势力范围的作为。美国领袖不太愿意求助于对俄政策传统外交的煞车，因为担心会挑激起叶利钦（以及叶之前的戈尔巴乔夫）所谓的民族主义反对派人士之反弹。
俄美关系迫切需要就外交政策问题进行严肃对话。把俄罗斯不纳入外交政策的正常考虑，对俄罗斯极不利。因为一旦他日她被引诱必须有所行动时，已无从退却，往往必须付出更高的代价。美国领袖不应该害怕坦诚地讨论美、俄利益在何处有交集、何处又分歧。俄罗斯这些搞内斗的老手不是容易害羞的新手，其国内均势不会因务实对话而解体。他们能够体会了解基于互相尊重彼此国家利益的政策。事实上，他们可能更能理解类似的算计，而不是求助于抽象、遥不可及的乌托邦思想。
把俄罗斯纳入国际体系是新兴国际秩序的关键。它有两个成分，必须保持均衡：影响俄罗斯的态度，以及影响俄罗斯的算计。美国有必要提供慷慨的经济援助和技术顾问，以纾缓过渡的痛苦；也应该欢迎俄罗斯加入促进经济、文化和政治合作的组织——例如欧洲安全会议。若是故意不理会俄罗斯帝国意图重新出现的事实，只会阻碍俄罗斯改革，而非帮助它。新兴共和国的独立毕竟都受到联合国承认，绝对不能默许俄罗斯在其领土上有军事行动，而默认其地位降格。
美国的对俄政策应该配合长久利益，而不是随俄罗斯国内政治的起伏而动。如果美国外交政策以俄罗斯国内政治为最优先的考虑，势必受到她可能无法控制的力量之戕害，也失去所有判断的标准。外交政策应该以基本上仍在革命过程中的动作而调整吗？美国有本钱能够同时孤立俄罗斯和中国，而不畏她们重温中苏同盟旧情吗？在现阶段持不强人所难的俄罗斯政策可以使未来有更稳定的长期发展的机会。
支持我关于外交政策“精神病学派”的见解（详见本书第二十八章）的人士，倾向于认为此一论证“悲观”。他们说，德国和日本曾经翻然改变性格，为什么俄罗斯就不行？但是，我们不要忘记，民主的德国在20世纪30年代也曾经转向截然相反的方向，原本安于德国的民主意志的国家突然间面对着德国庞大的国力。
政治家经常借由对未来做出最有利的假设来回避其两难局面；但是他得面临一项考验：他是否有能力在发生事先未能预见、不利的突发事件时保护人民。俄罗斯新领袖阶层在企图克服两个世代的专制主义暴政的艰苦过程中，应该得到谅解；但是他们不应该得到过去300年来沙皇和人民委员在俄罗斯庞大的边界上所侵占的势力范围。如果俄罗斯在建立世界新秩序时要作为认真的伙伴，除了受惠之外，她就必须接受稳定的纪律。
美国的对俄政策已经极其接近她对其大西洋盟国的同等对待的地位了。虽然北大西洋公约组织依照威尔逊主义往往被界定为一种集体安全组织，而非联盟；事实上它代表着美国道德和地缘政治目标最能接近和谐的一个组织。（详见本书第十六章）由于其宗旨在于防止苏联控制欧洲，不论以何种理由来声明本身的正当性，它在地缘政治上的功效是防止欧、亚权力中心落到一个有敌意国家的统治下。
如果我们告诉创设大西洋同盟的先贤说，冷战胜利将使对其作品的前途之怀疑加剧；他们一定不能置信。他们认为冷战胜利后，天经地义，大西洋伙伴关系可以永续存在。冷战期间，以此目标号召，的确赢了很多次有决定性的政治斗争。在这个过程中，美国与欧洲借由常设咨商组织和统合的军事指挥体系结合在一起——这种结构的范围和持久在任何国家结盟史上都十分独特。
自从苏联阵营崩溃后，所谓的大西洋共同体就开始日薄西山了。降低对欧关系变得相当流行。目前流行强调扩大民主，美国似乎较少关注与她有相同的组织、对人权及其他基本价值有共同观点的社会，转而关注其他地区。创建大西洋伙伴关系的先贤，如杜鲁门、艾奇逊、马歇尔和艾森豪威尔等人，对欧洲式的外交都有保留意见。但是他们也了解，若无大西洋盟友，美国在国际社会上，除了西半球之外，找不到太多道德一致或共同传统的友邦。在这种情形下，美国势必不得不执行纯粹的现实政治，而现实政治本质上与美国传统不能相容。
一度是美国最重要的政策都在退化，部分原因是北约组织已经被认为是天经地义的当然组织，不再需要多加照料。或许更重要的原因是，过去15年内崛起的新世代美国领导人，大部分出身南方与西部，而当地人士比起旧的东北部士族对欧洲的情感与人际关系看得淡。甚至，美国的自由派通常是威尔逊主义信徒，他们经常觉得受到民主盟国的羞辱，因为这些盟国只注重有关国家利益的政策，忽视集体安全与国际法；他们举波斯尼亚和中东为例，虽然有共同价值却不能取得协议去行动。同时，美国保守主义的孤立主义派——另一种形式的例外主义——又倾向于鄙视欧洲的马基雅维里式的相对主义和自私作风。
与欧洲的意见不合有点像家庭成员不愉快的口角。然而，几乎在每一项关键问题上，来自欧洲的合作远胜于其他地区。容我们公平地说，法国与英国都派出部队到波斯尼亚执行地面任务，美国则不然；可是公众舆论却制造出相反的印象。在海湾战争中，除了美军之外，最重要的特遣部队还是英国和法国部队。在一个世代之内，基于共同的价值和利益，美国两度派军到欧洲参战。后冷战世界里，欧洲或许不能集合起来支持新的大西洋政策，但是美国也不能在胜利时刻就抛弃三个世代以来的政策。盟国当前的工作是调整组成大西洋关系的两个基本组织，北大西洋公约组织以及欧洲联盟（旧名欧洲经济共同体），使之适应后冷战世界的现象。
北大西洋公约组织依然是美国与欧洲之间主要的连接组织。北约组织成立时，苏联部队已在分裂的德国之易北河畔。一般认为苏联凭其传统兵力即可征服西欧；苏联军方不久亦大量扩张其核兵力。整个冷战时期，西欧的安全依赖于美国；后冷战的北约组织体制依然反映上一状况。美国掌握北约的统一军事指挥部，由美军将领担任北约盟国总司令；她也一再反对法国所提的欧洲防御自主的主张。
欧洲整合运动的起源有两个假设前提：一是除非欧洲能有单一的发言权，否则它会渐渐沦落到无关紧要的地位；一是绝对不容许分裂的德国可在两大集团之间游移，而玩弄冷战双方。本书写作之时，原本只有6个会员国的欧洲联盟，已增加到12个会员国，而且还在继续扩充中，可望在将来纳入斯堪的那维亚国家、奥地利，甚至若干前苏联附庸国家。
这两个组织成立的前提，由于苏联瓦解、德国统一而动摇。苏联军队已不复存在，俄罗斯部队已往东后撤数百英里。在可预见的未来，俄罗斯因内部骚乱，进攻西欧似已不可能。同时，俄罗斯重提前帝国的倾向，又重新唤醒各方传统上害怕俄罗斯扩张主义的心理，尤其令东欧的前附庸国家大为戒惧。紧邻着俄罗斯的国家的领袖，没有人跟美国一样有信心，肯把自己国家的安全寄托在俄罗斯的转变上。他们全都偏向于支持叶利钦，而非叶利钦的对手；但他只是两害相权取其轻的结果，而不是能消除历史不安全感的人物。
统一的德国的出现，使得这些恐惧加深。了解这两个欧陆大国在历史上，不是瓜分其邻国，就是在邻国领土上征战。位于这两大强国之间的国家深深以安全真空为虑，因此更加渴望美国保护，这可以由她们争相加入北约组织为例证。
如果北约组织需要依苏联势力的崩溃而调整，欧盟也面临德国的统一的新现实。德国的统一威胁到欧洲统合的重心之隐性换位：即西德接受法国在欧洲共同体的政治领导地位，换取在经济事务上有最高发言权。因此，西德与西方的结合是透过两个途径：在北约组织内接受美国在战略事务上的领导，在欧盟内接受法国在政治问题上的领导。
在未来，所有的传统的大西洋关系将会变化。欧洲将不再觉得像过去那样需要美国保护，会更加积极热切地追求经济上的自我利益；美国将不会再愿意为欧洲安全承诺大的牺牲，会受到各种样式的孤立主义之引诱；到某一地步，德国将坚持具有和其军事、经济力量相称的政治影响力，在情感上也将不再那么依赖美国的军事支持以及法国的政治支持。
只要继承阿登纳传统（详见本书第二十章）的科尔总理在职，这种趋势就不会充分表露出来。可是，他代表的是那一类领袖的最后人物。新起的世代对大战并无亲身经历或记忆，对于美国援助战后百废待举的德国重建，也毫无记忆。没有情感上的理由要服从超国际的组织，或接受美国、法国的观点。
战后世代的美、欧领袖之大成就是，他们认识到除非美国有机地介入欧洲，她日后迟早也得在更不利于大西洋两岸的情境下，不得不介入。这个情形在今天更加明显。德国已变得十分强盛，以致现有的欧洲体制无法凭一己之力在德国及其欧洲伙伴之间，取得均衡。欧洲即使挟德国之力，也不能凭一己之力处理俄罗斯的再次崛起或分裂瓦解，这是苏联解体后最有威胁性的两个结果。
德国和俄罗斯各以对方为主要伙伴或主要敌手，绝非各国之福。如果她们关系太密切，会使人产生德、俄共治的忧惧；如果她们争吵，欧洲可能因危机升级而被卷入风波。美国与欧洲有共同的利益，要避免德国和俄罗斯的国家政策失控而竞逐欧洲大陆心脏地带。没有美国，英国和法国无法维持西欧的政治均衡；德国会受到国家主义之诱惑；俄罗斯也将失去一个全球对话的对象。没有欧洲，美国在心理上，以及地球上、地缘政治上，都将成为在欧亚大陆外海的岛屿。
后冷战体制使得北大西洋同盟面临三组问题：一是传统同盟结构内的内部关系，二是大西洋国家对东欧的前苏联卫星附庸国家的关系，三是前苏联后继各国，尤其是俄罗斯联邦，与北大西洋国家，以及东欧国家的关系。
北大西洋同盟内部关系的调整，受到美、法之间对大西洋关系的观点的长期角力所主宰。美国以统合的旗帜掌握住北约组织。法国则高唱欧洲独立，促成了欧盟。两者见解不同的结果，美国在军事领域太过独霸而不去推动欧洲的政治身份，可是法国又太坚持欧洲的政治自主而不去推动北约组织的团结。
就知识层面而言，这项争议等于重演黎塞留观念和威尔逊观念的冲突——也就是外交政策是要求利益均衡，或是要确认基本和谐，这两者之间的冲突。美国认为，北约组织统合的指挥本部代表着盟国的团结；法国则把它当成一面红旗。美国领导人不能明白，如果一个国家并不希望保留必要时可置盟友于不顾的选择权，又何必非坚持独立行动的权利不可。法国则认为，美国对欧洲保持独立的军事角色不安，分明就是隐藏有独霸的企图心。
事实上，两国的国际关系观点都有其历史缘故。法国继承了欧式外交，其渊源可以上溯到300多年以前。每当英国必须放弃其保护权力均衡的角色时，法国就——姑不论是好是坏——继续坚持“国家理由”政策，也支持精确评估利益而非一味追求抽象的和谐关系。美国或许时日稍短，也同样持续力倡威尔逊主义。美国深信基本上的和谐关系的确存在，坚信既然欧洲和美国的目标一致，欧洲的自主若非不必要，就是太危险。
当前欧洲的两大挑战——把统一的德国整合纳入西方，以及建立大西洋同盟对新俄罗斯的关系——决不能照本宣科地运用黎塞留或威尔逊的方略去处理。黎塞留方式助长个别欧洲国家的国家主义，会导致欧洲分裂。百分之百的威尔逊主义则会挫弱欧洲的认同感。以反美为基础建立欧洲体系的企图，终将破坏欧洲的团结与大西洋的合作。另一方面，美国也不需要担心在北约组织之内，欧洲认同感上升，因为我们很难想象，没有美国的政治和后勤支援，欧洲能在什么地区发动自主的军事行动。毕竟，产生团结的原因并不是统合的指挥本部，而是共同的政治与安全利益之意识。
