因为三个重要会议一起开，这段时间内，周恩来非常忙，常常是上午参加这一个会，下午又赶往另一个会。他说，这是他感到“所遇到的会议最紧张、最忙的一次”。〔41〕尽管如此，他还是挤出时间再一次会见在十月下旬来到中国访问的老朋友、美国记者斯诺。周恩来告诉斯诺，中国经济调整的任务已经基本完成，经济形势已经好转并要有新的发展。但是，中国人口多，从需要量讲，经济还很落后，要建成一个现代化国家，还需要相当长的时间。中国的情况复杂得很，“搞了十五年经济建设，老实说，我作为总理还没有学会呢！”他还对斯诺说：“现在，赶上英国已经不是我们的中心问题。当时，一九五七年，苏联提出在总产量上超过美国，我们作为一个目标，提出赶上英国的口号。经过这几年摸索，我们依靠自力更生摸出一套建设经验后，看来这不是一个主要方向。因为，单在几个工业产品上追求数量，不能解决我们工业现代化的问题。”〔42〕这是周恩来的真切感受，也是中国共产党人在探索社会主义建设道路过程中付出极大代价后换来的。正如周恩来所说：“有一些事情，我们必须犯了错误以后，才能取得经验教训。不付这个代价，很难取得。”〔43〕斯诺感谢周恩来给他一次“很有启发性的会见”。
第三届全国人大会议结束后，周恩来本来准备集中精力来领导制定第三个五年计划。毛泽东对计划工作一直不满意，要求改变计划方法。在一九六四年九十月间召开过全国计划工作会议来解决这个问题。一九六五年一月，根据毛泽东的意见，由石油部部长余秋里、建筑工程部部长李人俊、浙江省委书记林乎加等成立一个“计划参谋部”，又称“小计委”。“小计委”的主要任务是摆脱计委机关的日常工作，集中到国务院，专心拟定第三个五年计划的方针和任务，研究战略问题。毛泽东特别交代，“小计委”由周恩来直接领导，国务院各副总理不要干预他们的工作。
但是，春节刚刚过去，战争阴云又笼罩着印度支那和东南亚。从二月上旬起，连续两个月内，美国加紧对越南北方进行大规模轰炸。怎样制止美国扩大战争的危险，和平解决越南问题，维护亚洲和世界和平，成为一个极端紧迫的问题。从三月至七月将近四个月的时间里，周恩来不得不暂时放下国内的许多工作，着重处理国际事务，并为第二次亚非会议的召开进行准备。
从三月下旬起，周恩来率领中国政府代表团先后到罗马尼亚、阿尔巴尼亚、阿尔及利亚、阿联、缅甸等国访问。在这以前，他还率领中国共产党代表团冒着美机轰炸的危险，来到越南会见胡志明等，表示对越南人民抗美斗争的支持。周恩来访问亚非国家时指出：“越南问题、印度支那问题，一方面关系到民族解放运动能不能实现的问题，一方面关系到和平中立不结盟主张能不能实现的问题。这同所有亚非国家都有关系。每个国家对越南人民的支持根据本身的地位可以有深有浅，但是都有责任支持。我这次出访就是把这些意见同友好国家的领导人谈一谈。”〔44〕
那时，对如何解决越南问题，国际上存在着各种意见：苏联认为，越南应该坐下来同美国和谈，以免引起世界大战；一些不结盟国家也担心越南问题会引起世界大战，因此支持苏联的意见，表示愿为实现和谈而奔走；联合国秘书长吴丹还提出把越南问题交联合国解决。
出访期间，周恩来阐明了中国政府的立场。周恩来指出：解决越南问题首先必须尊重南越人民的主张和决心；其次，任何有关越南问题的行动，必须征求越南民主共和国政府和越南劳动党的意见。“这是我们的立场。”周恩来毫不含糊地表示：这次越南事件，我们事先便提出了警告，如果美国把战争扩大到北越以及整个印度支那，我们不能不管。我们是已经做好了准备，说话算话。如果美国要扩大战争，要同中国大打，我们将决心完全承担责任。〔45〕周恩来代表中国政府作出的郑重表示，它所包含的分量和决心是谁都可以感觉到的。为什么对美国的侵略决不能屈服？周恩来说：如果妥协，就会使美国的侵略合法化，比战争中牺牲更大。如果它打，我们就进行回击。更深一层看，如果南越人民屈服，美国下一步就会对柬埔寨、老挝动手，这个问题关系到整个东南亚、整个亚洲，关系到亚非民族解放运动的全局。〔46〕
对苏联等国提出的和谈建议，周恩来表示：中国并不根本反对谈判。他说：“任何问题最后总是要通过谈判才能解决的。但是，就南越问题进行谈判的条件和时机都不成熟。美国提出了谈判的条件，即越南停止‘侵略’，南越民族解放阵线停止抵抗，给伪政权喘息的机会，让美国继续对南越进行压迫。美国把南越人民的任何行动都说成是北越指挥的。在这种情况下是无法谈判的，这样谈十年也不解决问题。”〔47〕后来，周恩来又说过：根据中国的经验，“不把美国打到认输时，就不会有和平和和平谈判；达成协议，它也会撕毁，重新发动战争。美国现在说的谈判是欺骗，现在同美国没有谈判的可能”。〔48〕
美国如果不顾一切地发动对中国的战争，将会产生什么后果？世界上有两个元帅作过评论。一个是英国的蒙哥马利，他说，美国如果打中国，就会进得来出不去。前方开辟新战线，后方却无法对付。另一个是经历过朝鲜战争失败的美国五星上将麦克阿瑟，他在临终前也讲过同样的话。周恩来访问巴基斯坦时再一次向美国政府发出警告。他请即将访美的阿尤布·汗总统转告美国政府三句话：第一，中国不会主动挑起对美国的战争；第二，中国人说话是算数的；第三，中国已经做了准备。〔47〕后来，周恩来将这三句话补充为四句话。第四句是：美国如果轰炸中国，我们将用我们认为必要的方式进行还击。那时候，战争就没有界限了。〔49〕几天后，因为阿尤布·汗访美的行期推迟，他又请坦桑尼亚总统尼雷尔向美国政府转达这几句话。
对这些日子的出访活动，周恩来是满意的。他后来对苏联驻华大使契尔沃年科说：“走了这些国家，把问题讲清，这些民族主义国家从本身的经验知道，要反侵略才能得解放。因此，我们这样一讲，自然就引起他们对越南的同情，他们的认识也就进了一步。”〔50〕事实正像周恩来所说的那样。曾主张越南同美国进行和谈的阿联总统纳赛尔，在送访问阿联的周恩来去机场的路上向他表示，他们以前对越南问题的主张是不对的。〔51〕
四月六日，周恩来回到北京。十天后，他又飞往印度尼西亚首都雅加达，参加第一次亚非会议十周年庆祝活动，并同苏加诺、金日成、范文同、西哈努克、苏发努冯、比兰德拉等会见。在这期间，他又一次来到美丽的小城万隆。十年前，他代表中国政府出席在这里召开的第一次亚非会议，被誉为“带来和平的人物”。四月二十六日，周恩来飞离雅加达到缅甸访问。他向奈温说：我们不主张挑起战争，如果美国挑起战争，我们才回击。二十九日，周恩来经广州回到北京。
这时，离预定召开第二次亚非会议的日期只有两个月了。周恩来十分重视这次会议，他指出，十年前，在万隆举行的第一次亚非会议对于促进亚非各国人民团结反帝的事业，起了深远的影响。在当前的形势下，特别是当美国在越南走上战争挑衅的冒险道路的时候，亚非各国有必要发扬万隆精神，进一步团结起来，加强合作，为反对帝国主义的侵略政策，为维护和争取民族独立、发展民族经济、保卫世界和平而共同斗争。他说：“因此，开好第二次亚非会议有着非常重大的意义。”中共中央决定，仍由周恩来率领中国政府代表团出席这次会议。
第二次亚非会议是一九六四年四月开始筹备的。由十五国外长组成的常设委员会在印尼首都雅加达召开了第一次筹备会，确定会议的原则和方针，并决定一九六五年六月二十九日在阿尔及利亚首都阿尔及尔举行。周恩来认为，第二次亚非会议应该比第一次亚非会议成效更大，第一次会议有了十项原则，这次会议应该把它具体化。〔52〕一九六五年三月间，周恩来访问阿尔及利亚时，再一次强调了这个原则。他说：第二次亚非会议一定要根据第一次会议的原则办，即求同存异、协商一致。会议的目的是反帝反殖、保卫世界和平，另外使万隆会议十项原则具体化。〔45〕随着会期的临近，筹备工作出现十分复杂的局面，许多节外生枝的问题被提了出来。印度提出改变会议程序，不再采取协商一致的办法，而改用联合国的方式，对主要问题的表决只要三分之二同意就可以通过。还有人提出苏联、南非和南越政权等是否可以参加等问题。
为了在会前排除可能遇到的障碍，周恩来在六月二日至十日再次出国，乘坐第一次担负起国际远航任务的中国民航公司专机，到巴基斯坦、坦桑尼亚访问，同这两个国家以及途经的伊拉克、阿联、苏丹的领导人交换意见。关于会议的范围，周恩来强调只限于亚非国家，其他地区的国家一个也不邀请，即使作为观察员也不行；“不为亚非国家当地人民所承认的帝国主义傀儡政权不能参加”。关于会议的内容，周恩来提出：经济问题是一个主要问题。要发展亚非国家的经济，靠向帝国主义乞求的办法和改良的办法是行不通的。他说：“现在亚非国家的经济力量还不能解决自己的问题，但要相信，我们的双手能够创造财富，不过需要时间。”“亚非会议必须树立起反殖民主义的经济原则，不能同联合国联系起来，那就是勤俭建国、自力更生和平等互利的国际合作。”〔53〕
六月十八日，周恩来和陈毅率领中国政府代表团出访阿联，准备在访问结束后到阿尔及利亚首都阿尔及尔出席第二次亚非会议。十九日，代表团刚刚抵达阿联首都开罗，就得到消息，阿尔及利亚由于内部原因发生政变，胡阿里·布迈丁推翻本·贝拉政权，建立革命委员会。这个突如其来的情况，给第二次亚非会议带来新的问题，焦点是：会议究竟延期召开还是按期召开，是坚持在阿尔及利亚召开还是另选地点。六月二十日，常设委员会作出如期在阿尔及利亚开会的决定。周恩来认为，阿尔及利亚政局的变化完全是内部原因，其他国家无权干涉。因此，同意常设委员会的决定，并且派陈毅立即赶往阿尔及尔参加即将在二十四日举行的外长会议。他自己继续留在阿联。
六月二十二日，陈毅到达阿尔及尔后遇到了一些新的情况。那时，为了争取更多国家参加这次会议，常设委员会在二十四日决定外长会议推迟四十八小时举行。到六月二十五日，共有二十七个国家的外长或部长到达，但还有不少国家没有来，特别是非洲国家来得不多，影响了会议的代表性。有些国家要求会议延期召开。那些没有来或主张会议延期召开的国家中，绝大多数对第二次亚非会议的态度是积极的。他们主张延期开会，是希望能够开好这次会议。只有少数国家的报纸在宣传：“亚非团结概念本身已有些过时了。”作为东道国的阿尔及利亚感到很为难：一方面在国内发生事变后许多事情尚待处理，一时无力顾及这次会议；另一方面又担心如果会议延期，将来是否还能在这里召开。在这种情况下，按照原定计划举行会议显然已不适宜了。
六月二十五日，周恩来致电陈毅，请他建议阿尔及利亚外长约集中国、印尼、阿联外长商议，开诚布公地把困难指出来，以便互相配合，妥善处理面对的问题。六月二十六日，在阿尔及利亚外长处，有七个国家的外长不期而遇，除了周恩来提议的四个国家外，还有叙利亚、马里和巴基斯坦外长。巴基斯坦外长布托出了一个主意。他说：应请东道国向各国外长解释不能开会的原因，并由东道国做主召开有法律依据的十五国常设委员会会议。阿尔及利亚外长接受这个建议，当晚召开十五国常设委员会，发表了会议延期的公报，避免了亚非国家的分裂。
几个月后，在阿尔及利亚召开会议的条件成熟了，但是，亚非国家间的问题却多了起来。围绕非亚非国家能不能参加会议，会议应该不应该同联合国发生关系，会议有没有必要谴责新老殖民主义，特别是谴责美国对越南的侵略等，存在的严重分歧一时难以解决。周恩来说：我们不能拿原则做交易，“明知要分裂，为什么还要跳下陷阱去？”十月十九日，中国和柬埔寨王国的代表在阿尔及利亚召开的十五国常设委员会上提出第二次亚非会议继续延期召开的联合建议。十月二十二日，周恩来就会议继续延期问题致信亚非各国首脑。信中指出：
“亚非会议本来应该有利于亚非人民的团结反帝，有利于亚非国家的友好合作。但是，现在开会，势必使亚非国家在外长筹备会议一开始，就陷于严重争论之中，这不仅无助于我们大家所抱有的这个共同目的，反而要损害亚非团结，损害亚非国家之间的友好关系，导致亚非国家的分裂。中国政府经过反复慎重的考虑，认为与其不顾协商一致的原则，强行开会，造成亚非国家的分裂，不如暂时不开，还能有利于亚非人民维护万隆精神，坚持团结反帝的事业。”〔54〕
中国政府的意见得到亚非大多数国家的支持。周恩来还在开罗同印尼总统苏加诺、巴基斯坦总统阿尤布·汗、阿联总统纳赛尔举行会谈，对亚非团结等问题交换意见。六月三十日，他从开罗启程回国。七月三日，途经叙利亚、巴基斯坦回到新疆，在这里进行短暂休息和视察后，于七月七日返抵北京。
七月十八日，周恩来在上海虹桥机场迎接原国民党政府代总统李宗仁归国，在海内外引起巨大反响。李宗仁的归来，经过长达十年的酝酿和准备，浸透了周恩来的心血。周恩来在李宗仁归国前向李提出：可以回国定居，可以回国后再去美国，可以方便时再来，可以在欧洲暂住再定行止，“总之来去自由，不加拘束”。并且说：我们说话是算数的。李宗仁得到这些口信后，激动不已地说：“我只要选择一条路，回祖国定居，安度晚年。”李宗仁这次归国，下了很大决心，也克服了很多困难。他到达上海的前一天，周恩来为了等候他起飞后的消息，通宵未眠，直到获悉他乘坐的飞机安全进入中国境内后才休息。一九六九年，李宗仁临去世时，在病榻上口授了一封给毛泽东和周恩来的短信，其中说：“在我快要离开人世的最后一刻，我还深以留在台湾和海外的国民党人和一切爱国的知识分子的前途为念。他们目前只有一条路，同我一样回到祖国的怀抱。”〔55〕周恩来称这封信是一个“历史文件”。
这时，修订和编制第三个五年计划的工作继续在国内紧张地进行着。六月十六日，周恩来准备出国参加第二次亚非会议的前夕，曾到杭州和毛泽东一起听取余秋里关于编制第三个五年计划和长远规划的一些问题的汇报。毛泽东根据时局的发展和备战的需要，对计划工作提出新的指导思想。他强调：“必须立足于战争，从准备打仗出发，把加强国防放在第一位；加快三线建设，改变工业布局，发展农业，大体解决吃、穿、用，加强基础工业和交通运输，把屁股坐稳，发挥一、二线生产潜力，有目标有重点地积极发展新技术。”讨论中，有人提出这样做是不是违反了以农业为基础、以工业为主导的发展国民经济的总方针？毛泽东说：“是要违反一下，不违反一下怎么行呢？是倒过来了。”“总而言之，第一是老百姓，不能丧失民心；第二是打仗；第三是灾荒。计划要考虑这三个因素。脱离老百姓，毫无出路，搞那么多，就会脱离群众。”〔56〕后来，周恩来将毛泽东的这个思想概括为“备战、备荒、为人民”。〔57〕并且解释道：备战，备荒，落实到为人民。要依靠人民，首先要为人民。为人民是最基本的观念。任何事情要想到为人民，人民是力量的源泉。他说：这是计划工作的战略指导，也是计划工作经验的概括。
根据这个指导思想，周恩来在政治局会议上提出，制定第三个五年计划要做到“四保”：保备战，保援外，保三线，保重点。他说：“这‘四保’是战略布局。减什么？不急需的，不落实的，非生产的。在设计方面要打破老框框。”怎样做到“四保”？周恩来用毛泽东的军事思想来作解释：首先，“你打你的，我打我的”，用在建设上就是“你来也是这样，不来也是这样。你干你的，我干我的”。第二，“能打就打，不能打就不打”，用在建设上就是“能搞多少事就搞多少事，有多少钱办多少事”。第三，“集中力量打歼灭战”，用在建设上就是“一个一个行业排队”。周恩来还强调，要把计划搞落实，就要到前线，要组织工作组到主要的建设方面去，在那里看一看，还可以挖掘潜力搞节约。他希望今年投资控制在一百七十亿，起个控制作用，好处是留有余地。周恩来说：“控制权，我在家就经过我送书记处批，我不在家直接找小平同志批。”〔58〕他还提出，计划制定后不要因为一时的风吹草动就天天变。他说：“我们现在正在搞长期规划和第三个五年计划，如果天天变，还能办成事吗？”〔59〕
出国归来后，周恩来立刻组织审议余秋里在杭州会议后拟定的第三个五年计划的初步设想方案。七月二十二日至二十六日，他连续五个上午听取余秋里等的汇报。周恩来在讲话中强调：“安排项目时，要从几个方面考虑，首先是要不要列这个项目？应不应该摆在这个地区？规模定得是否合适？速度如何，协作关系有无问题？要把这些问题摸清楚。无论是长期计划和年度计划，都要分析项目，要注意布局、规模、进度和协作关系等几个方面的问题。同时，要考虑计划的执行有两种可能，一种是打起来，完不成计划；另一种是打不起来，就可能完成。”周恩来详细阐述了毛泽东关于“备战、备荒、为人民”的思想。他说：毛主席为什么要强调这三个问题？主要是帝国主义反动派和修正主义把我们作为主要敌人，我们也把他们作为主要敌人。所以，“我们就要备战，备战是长期的，帝国主义一天不消灭，我们总是要备战的。有了这个思想，事情就好办了。不但搞计划是备战计划，同时还要有备战的体制、备战的财政、备战的国防和备战的建设。总之，要有备战的思想，要有战斗的气氛、革命的气氛，这样就可以动员全国人民，又有可能做到少花钱多办事。为什么要备荒？我们是农业大国，农业人口多，因此以农业为基础的方针是长期的。我们有五亿人口，又是农业大国，备荒是一个大问题。在科学技术没有完全克服天灾以前，灾荒可以克服，但不能避免，农业还是基础。农业是基础，从备战、备荒来看，都要把农业搞好。”周恩来强调：“这三个因素，不是暂时的，是长期的，安排计划要经常考虑这些问题。”
由于第三个五年计划的指导思想发生了很大变化，计划指标重新做了调整，需要向各地区讲清情况，统一思想。会后，根据周恩来的建议，国家计委的负责人分赴各大区听取意见。本来华东地区想请余秋里到上海去同各省、市委书记谈一谈，但是，余秋里因为到西南去调查，走不开，周恩来便决定自己到上海去，同华东地区的负责人交换意见。
八月三日，周恩来飞抵上海。他用了三天时间同华东各省、市委书记谈话，听取华东局书记处会议对计划问题的讨论，并且提出了很多意见。关于城镇劳动力的安排，周恩来说：“上海、山东、江苏、浙江成立了劳动工资委员会进行试点，要把劳动制度、工资制度、教育制度、计划生育、人员下乡五方面结合起来，才能搞好。”关于水利投资的安排，周恩来认为：“治水要排个队”，“水害变为水利是长期的任务”。他在谈话中还特别强调，计委、经委不要光管物的生产，也要管人的生产。在考虑长期规划时，要注意控制人口。他说：“我们国家那么大，人口多不利于健康，不利于后代。这个工作也要面向农村。城市人口总是占少数，农村青年男女是说得通的。这是件大事。”“我们搞十五年规划，人口控制在八亿以内，要为此而奋斗。计划生育应该提到很重要的位置。讲了十年，城市有些效果。请各省、市第一书记亲自抓一抓。”〔60〕
八月十五日，周恩来从上海回到北京。不久，余秋里等也陆续回到北京。八月三十日至九月八日，周恩来七次听取他们到各地调查研究的情况汇报，进行了认真的讨论。会上有人反映：下面不少同志提出，第三个五年计划，钱就这么多，既然准备打仗，还可以再狠一点，把大小三线、国防建设搞得更突出一些。如果按照这些意见去做，第一要挤重点项目，第二要增加基建投资。会议认为这两条都不能同意。九月二日，国家计委拟出第三个五年计划安排情况的汇报提纲。这份提纲提出，“三五”计划的指导思想是：必须积极备战，把国防建设放在第一位，加快内地建设，逐步改变工业布局，发展农业生产，相应地发展轻工业，逐步改善人民生活；加强基础工业和交通运输的建设；充分发挥沿海地区的生产能力，积极地、有目标有重点地发展新技术，努力赶上和超过世界先进技术水平。提纲强调在“三五”计划期间一定要把建设重点放在三线，否则就会犯方针性错误。提纲接受周恩来提出的意见，把“三五”计划期间基本建设的总投资额定为八百五十亿元。计划初步设想，第三个五年计划期间财政收支各三千零五十亿元。一九七○年工农业总产值约为二千七百亿元至二千七百五十亿元，每年平均递增百分之七左右。其中农业总产值约七百亿元至七百五十亿元，每年平均递增百分之四至五；工业总产值约为二千亿元，每年平均递增百分之八左右。
九月十八日至十月十二日，中共中央在北京召开中央工作会议，国家计委将这个提纲提交会议讨论，得到通过。周恩来评价说：“这个计划比较来说，搞得落实一些，更实际一些。同时，也把过去这十多年的建设初步总结了一下。所以，这个计划可以说是一个比较好的计划。”〔61〕他还提出根据这一计划进行建设要有重点：第一是农业，第二是国防，第三是援外，第四是大小三线，第五是基础工业。
不久，由于“文化大革命”发生，并没有形成正式的“三五”计划。但以后几个年度计划，都是根据这时确定的基本方针去做的。
【参考文献】
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〔39〕周恩来在听取全国农业规划会议领导小组汇报时的讲话记录，1964年4月10日。
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〔45〕周恩来会见阿尔及利亚总统本·贝拉谈话记录，1965年3月31日。
〔46〕周恩来会见奈温谈话记录，1965年4月4日。
〔47〕周恩来会见巴基斯坦总统阿尤布·汗谈话记录，1965年4月2日。
〔48〕周恩来会见法国外长代表肖维尔谈话记录，1965年11月30日。
〔49〕周恩来会见索马里总统亚丁·阿卜杜勒·欧斯曼谈话记录，1965年7月27日。
〔50〕周恩来会见契尔沃年科谈话记录，1965年4月13日。
〔51〕纳赛尔同周恩来谈话记录。1965年4月1日。
〔52〕周恩来会见印度尼西亚大使苏卡尼谈话记录，1964年3月19日。
〔53〕周恩来会见坦桑尼亚总统尼雷尔谈话记录，1965年6月6日。
〔54〕周恩来致亚非国家首脑的信，1965年10月22日。
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〔56〕毛泽东在听取计划工作汇报时的讲话记录，1965年6月16日。
〔57〕周恩来在国务院全体会议上的讲话记录，1965年8月23日。
〔58〕周恩来在政治局会议上的发言记录，1965年5月11日。
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〔60〕周恩来听取华东局书记处会议讨论时的讲话记录，1965年8月13日。
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