双十会谈纪要虽然签了字，但还有几个问题没有解决。其中最重要的是进兵问题：国民党方面坚持将他们的军队开赴一切敌占区受降，而不准中共领导的军队受降；中共方面认为，中共领导的武装部队已解放或包围的敌占区，在受降问题解决以前，希望双方军队都暂驻原地不进。周恩来后来讲到：“因彼此未能同意，所以会谈纪要没有列入。很清楚的，会谈纪要公布后，继续冲突的扩大，其根源即在于此。”〔1〕
事情正是这样。会谈纪要签订后没有多久，蒋介石就扩大进攻解放区的规模。十月十九日，他密令国民党军队将领遵照他手订的《剿匪手册》“鼓励所部努力进剿”。〔2〕国民党的军队沿着平汉、同蒲、正太、平绥、津浦五条铁路线，气势汹汹地向解放区推进。进攻的目标，是要割裂华北解放区，抢占北平、天津，进而夺取东北。中国共产党谈判代表集中力量反对国民党的进攻，以停止向解放区进兵然后恢复一般交通为谈判主要议题，因为此事不决，其他一切无从谈起。但国民党谈判代表有意避开不答，力图在战场上用武力解决问题。
十月中旬，局势已经发展得很严重：胡宗南部两个军，经同蒲铁路、正太铁路开抵石家庄；孙连仲部三个军四万多人，在第十一战区副司令长官马法五、高树勋率领下，从豫北的新乡沿平汉铁路北犯，企图夺占邯郸，北上同石家庄的胡宗南部会师。晋冀鲁豫地区的解放军，在刘伯承、邓小平指挥下，结束上党战役后将主力迅速东移，在平汉路一带顽强阻击。十月三十日，成功地争取高树勋在战场上率部一万多人起义。十一月二日，向南突围的马法五部二万三千余人全部被歼。在绥东，解放军也收复丰镇、集宁、卓资山、陶林、凉城、和林等地，使傅作义部进犯张家口的计划受阻。
三个月的局部性内战，证明蒋介石还没有准备好。尽管美国尽一切可能，帮助蒋介石运了五个军到山海关、两个军到华北、两个军到山东，但他的绝大部分军队还在西南，华北的兵力仍然不足。这就使蒋介石不能继续打下去，又重新高唱起“和平”来。
在国际上，美国总统杜鲁门在十二月十五日发表对华政策声明，主张由中国各政治力量的代表召开全国会议，商讨和平团结的有效办法。二十二日，被杜鲁门任为特使的美国五星上将马歇尔来到重庆。二十七日，在莫斯科召开的苏、美、英三国外长会议发表公报，声明坚持不干涉中国内部事务的政策。
国内国际的各种因素，使内战有可能暂时停止，和平谈判又进入新的阶段。
十二月十五日，周恩来在中共中央的会议上分析当前出现的这种新的趋势，指出：蒋介石企图在有利于他的条件下停战，成立请客式的联合政府。我们的任务是：为了配合军事自卫，开展政治攻势，也准备寻求可以接受的妥协方案。应当要求在全面停战、实现双十公告后才召开政治协商会议。〔3〕会议批准中国共产党出席政治协商会议的代表名单；还通过周恩来的提议，将重庆局改为南方局，以董必武为书记、王若飞为副书记。
第二天，周恩来、吴玉章、叶剑英、陆定一、邓颖超飞抵重庆。
这时，时局的中心问题是停止内战。这也是全国人民最强烈的愿望。在十八日的记者招待会上，周恩来说：中共代表这次来渝，一方面是参加政治协商会议，一方面是要继续国共之间的谈判，“首先待解决的是停止内战问题”。〔4〕十九日，中共代表团宴请国民党代表。周恩来再次表示：“中共希望在政协开幕前停止内战，其他具体问题可在战争停止后用商谈方法求得解决。”二十三日，周恩来、董必武、叶剑英拜会马歇尔，对他的来华表示欢迎，并希望在国内实现停战和建立联合政府。几天后，周恩来又向马歇尔表示：“我们欢迎外来的友谊协助”，“同时也希望盟国能恪守‘不干涉中国内政’的诺言”。〔5〕
十二月二十七日，国共谈判恢复。中共代表为周恩来、叶剑英、王若飞。国民党代表为王世杰、张群、邵力子。一九四六年一月，成立由马歇尔、张群、周恩来组成的三人委员会，共商各项军事问题的具体办法，并在当天举行首次会议。
经过十多天的反复磋商，特别是排除国民党企图强占已由解放军控制、处于北宁铁路北侧的热河省赤峰、多伦两地的无理要求后，周恩来和张群在一九四六年一月十日正式签署了《国共双方关于停止冲突、恢复交通的命令和声明》。命令规定：“一切战斗行动，立即停止”；“除另有规定者外，所有中国境内军事调动一律停止”；“为实行停战协定，应即在北平设一军事调处执行部，该执行部由委员三人组成之”（分别代表共产党、国民党政府和美国政府）。〔6〕同日，中共中央指示各中央局、分局、区党委：国共双方停战令已公布，双方统限于一月十三日二十四时停战完毕；我各部应遵守命令，停止一切进攻及破坏交通；但如国民党军来攻，应坚决彻底消灭之。
这样，战争的确在全国范围内停止了一个时期，给经历了长期战乱的中国人民带来了希望：战争有可能停止。这年年底，当全面内战已经爆发后，周恩来在一次报告中仍讲到：“我们拥护停战协定，并不要因蒋破坏而不去拥护，如果照停战令作下去，对人民还是有利的。”〔7〕
颁布停战令问题的解决，为政治协商会议的如期召开最终扫清了道路。
一九四六年一月十日上午十时，举国瞩目的政治协商会议在重庆的国民政府礼堂开幕。会议代表三十八人：国民党八人，共产党七人，青年党五人，民主同盟九人，社会贤达九人。开幕当天到会的代表有三十六人。中国共产党代表是：周恩来、董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超。蒋介石在开会辞中宣布四项诺言：人民享有身体、信仰、言论、出版、集会、结社之自由；各政党有合法地位，在法律之前一律平等；积极推行地方自治，依法实行普选；释放政治犯。〔8〕周恩来在开幕式上致词。他说：这样的政治协商会议，在中国的政治历史上还是创举。政治协商会议，就是要请各党代表及社会贤达一起来订出如何实现政治民主化、军队国家化及党派平等合作的方案。要在共同纲领的基础之上，实现各党派、无党无派代表人士合作的举国一致的政府。于此，人民权利和党派合作更是目前急迫待决的问题。中共代表团愿以极大的诚恳和容忍，与各党代表及社会贤达共商国是，努力合作。〔6〕
怎样才能开好这次会议？周恩来十二日在会上报告国共会谈经过时，回顾过去，语重心长地总结了四点值得今后重视的经验教训：
“第一点是要互相承认，不要互相敌视。既然商谈了，就是要政治解决，也就应该互相承认，不应互相敌视。尤其是商谈的双方代表，更要常常保持这种态度。”
“第二点是要互相商量，不要独断。既然是政治解决，就是要互相协议，而不是一方面决定了，通知别方面去做，这样是无法求得解决的。”
“第三点是互相让步，不要独霸。既然政治解决，总是要于国家人民事业有利。既然于国家人民事业有利，那么两党之间、各方面之间，有什么不可以让步的？”
“第四点是要互相竞赛，不要互相抵消。我们觉得既是政治解决，求合作，那么两党也好，各方面也好，总有些意见不同，应该在工作上竞赛，在地方上努力，而不是说，你做好了，我不高兴，或者这一方面做好了，那一方面不高兴。”
这四点讲得入情入理。周恩来接着以加重的语气说道：“以上四点，是从九年来双方商谈中得来的痛苦经验与教训。虽似泛论，但很希望各位先生和全国人民了解。这是一种由衷之言。我们诚恳希望在这次政治协商会议上，能够认识到这方面。这是我要报告的主要部分。”〔1〕
从十四日到十九日，大会依照下列议程进行讨论：首先是改组政府问题，其次是施政纲领问题，第三是军事问题，第四是国民大会问题，第五是宪法草案问题。
讨论改组政府和施政纲领时，董必武系统地阐明了中国共产党关于和平建国、人民自由权利、结束训政、扩大政府民主基础、筹备国大、制定宪法、实行地方自治、整编全国军队等十项主张。周恩来在发言中，谈到保障人民基本自由权利问题。他说：“蒋主席在本会宣布的四项主张，我们非常拥护，全国人民迫切希望全部实现。有些事情当然要有步骤，但放人这件事立即可做。”他特别提出要立即释放张学良、杨虎城，指出九年前的西安事变“为民族产生了惊天动地的团结抗战。若没有他两人的赞成，也不会有民族复兴节那天的欢欣”。“要是张、杨两先生释放了，西北与东北父老乃至全国人民，谁不欢欣？何必不做？给人民自由，只有对国家有好处，望政府当机立断。”〔9〕经过同国民党多次交涉，并以中共释放第十一战区副司令长官马法五为条件，一月二十二日廖承志获释，周恩来前往迎接。三月四日，失去自由长达五年的叶挺也被释放。他在第二天就致电中共中央要求入党，中共中央立刻批准了他的要求。
讨论军事问题时，周恩来提出了十二条建议。他说：政治民主化与军队国家化要同时实行，不能认为先有军队国家化，然后才能政治民主化。“军队是从人民来的，只有军队能真正保护人民利益，才能保护国家，才能保护民族。”〔10〕他表示：同意成立一个委员会，执行整编全国军队的任务；同意全国整编与大量裁兵的原则；凡是抗日有功的军队，应该一面承认，一面整编；要改革军队的制度与教育；地方治安应由地方的保安队或自卫队负责维持。
讨论国民大会问题时，邓颖超报告了中国共产党的基本主张：“（甲）改组后的国民政府应负责协同政治协商会议商定中国民主宪法草案及国民大会选举法、组织法，并立即根据新的选举法，进行选举。（乙）确定在本年内召开有各党派参加的自由的普选的国民大会，制定宪法，并依据宪法成立正式的民主联合的国民政府。”〔11〕周恩来在第二天的发言中说：“国大旧代表选在十年以前，那时一党统治，中共处在地下，许多党派也无选举权，选举方法根本不是直接、平等、普遍与自由无拘束的民主选举。这样选出的代表，我们当然不能承认他们为合法代表。但如果一切问题都已解决了，只剩下这个问题未得解决，是否为了这一个问题我们就要与政府党分裂呢？当然不能。”“又不承认旧代表，又不要分裂，那么这不是很困难么？当然是困难的。既是难题，就要找出路，就要在许多问题上找政治民主化的出路。”“如果在若干别的问题上都有好的民主的出路，那末，对于这一件违背民主的事情，人民或者还能谅解。”〔12〕当时民盟的代表在这个问题上坚持不肯让步。周恩来就劝民盟代表团不要为着这个问题，而把当前为和平、民主和统一而召开的协商会议弄破裂了。
讨论宪法草案问题时，吴玉章代表中国共产党说明了对宪法原则的看法，着重提出了保障人民权利、中央与地方权限、地方制度和确定国策。
这五个问题，经过大会广泛交换意见后，交付小组讨论。尽管各方面的意见很不一致，引起激烈的争论，但经过十多天分组研讨，终于先后在不同程度上获得了协议。一月二十七日，周恩来从重庆飞回延安。在当天参加的中共中央书记处会议上，他说：这次到重庆有三件事，停战、开政协会议、解决东北问题。停战已做到，政协会已开得差不多，只有东北问题还没有谈起。会议认为：我们从抗战结束就是和平方针，但前一段的自卫斗争是完全必要的；代表团取得的成绩很大，方针都是正确的〔13〕。第二天，他在中共中央政治局会议上汇报了政治协商会议的情况。中共中央同意代表团商定的政协会议文件，委托代表团在文件上签字。
为了赶回重庆出席三十一日举行的政协闭幕会议，周恩来在二十九日启程飞返重庆。由于途中气候恶劣，飞机只得在西安降落，滞留了一夜。三十日上午，他们又登上飞机。这是一架双引擎的军用飞机，可以乘坐十三四人。同机的除工作人员外，还有叶挺的女儿扬眉。当飞机经过秦岭上空时，突然遇到一股强大的冷气团，使机身蒙上一层厚厚的冰甲，飞机沉甸甸地向下坠落。机长一面命令机械师打开舱门，把行李一件件扔下去，以减轻飞机的重量；一面要求乘客背好降落伞，随时准备跳伞。周恩来背上伞后，又沉着地帮助别人系伞。这时机舱里传来扬眉的哭声，原来她座位处没有伞包。周恩来一看，立刻从摇摆的机身中几步跨到她的面前，迅速解下自己背着的伞包，给扬眉背上，鼓励她说：“小扬眉不要哭，你要像你爸爸那样勇敢、坚强，要与困难和危险作斗争。”当年的随行者在回忆这件事时感叹地说：“他给扬眉的何止是一个普通的伞包啊！他是把生的希望给了扬眉，而把死的威胁留给了自己！”〔14〕在这万分危急的时刻，飞机冲出了冷气团，沉重的冰甲融化了，人们脱险了！飞机折回西安。下午，飞抵重庆。周恩来按时参加了三十一日的政协闭幕会。
这天晚间举行的政治协商会议第十次大会，根据各分组委员会的报告，全体一致通过政府组织案、和平建国纲领、军事问题案、国民大会案和宪法草案案五项决议。接着，举行曾经两度延期的大会闭幕式。周恩来在闭幕式上致词。他对这次政协会议的成功作了很高的评价：“政治协商会议今天通过的各项协议，证明了这次会议得到很大的成功。”“这些问题的解决，是为中国政治开辟了一条民主建设的康庄大道。而这种解决的方式，也是替民主政治树立了楷模。”他很坦率地说：“虽然这些问题的协议和中共历来的主张还有一些距离，虽然各方面的见解和认识也有一些距离，但是我们愿意承认，这些协议是好的，是由于各方面在互让互谅的精神之下得到的一致结果。我们中国共产党愿意拥护这些协议，并保证为这些协议的全部实现，不分地区、不分党派地努力奋斗。”〔15〕
中国共产党在政治协商会议期间作了哪些基本让步？周恩来在会后回答《读者文摘》女记者乌特莱女士所提的这个问题时说：“例如通过的纲领和中共的原提案有颇多的出入；在军队国家化上，终止了十八年来的武装斗争，改变了军队的制度；在改组政府上，我们放弃了我们根据边区经验所提的三三制，即最大的党不得超过三分之一，而同意国民党可在国府委员会中占二分之一，在行政院中占大多数；在民主宪草的原则上，我们接收英美式的初期民主，例如解散国会制度；最后在国大问题上，我们做了大让步，我们容许始终为人民所反对的十年前代表的继续存在。”〔16〕政治协商会议所以能取得成功，有着国内国外许多因素；而中国共产党为争取和平所做的真诚努力和让步，显然是十分重要的原因。
政治协商会议的成功，是抗战胜利后中国政治生活中万众瞩目的一件大事，产生了深远的影响。它是在国内外各种条件作用下实现的。尽管它的决议内容同中国共产党的新民主主义纲领还有很大距离，但是如果照着政协决议做下去，是会向新民主主义的方向发展的。周恩来在二月一日的中外记者招待会上说：“中共中央同意代表团所作的让步，并不遭到任何困难。因为毛泽东先生和中共中央认为中国政治的进步不可能一蹴而就，所以同意采取这种让步的方法，逐渐促进政治的进步。”〔17〕七日下午，重庆大学学生爱国运动会邀请周恩来去讲演。时间未到，大饭厅已被三千多人挤满了，后来的同学只能站在窗台上或外面操场上。附近学校的同学也要求教授停了课，赶来听讲。一个学生对记者说：“我们盼望周先生来演讲，已盼了几年了。”周恩来在讲演中先提出问题：政协为什么能召开成功？他说：世界朝着和平、民主、建设的目标而奋斗，这是总的趋势，“中国也不能违背世界总的方向，因此，才有这次政治协商会议的成功”。“抗战胜利是奠定了民族独立的基础，政治协商会议的成功才是开始了民主的道路。”关于政治民主化和军队国家化的关系问题，他说到：“二者好像两条腿，忽而这个在前，忽而那个在前，是平行的，互相配合进行。政治民主化先要有一个过渡的共同纲领，以后要有一个长期的宪法产生。”表示“中共代表是赞同这一个依据政协商定的原则来修正的民主的宪法的，并希望其他党派也要求这个民主的宪法的通过。把这几部分联系起来看，恰好是一个有腿有头有神经中枢的健全的人，走向民主的康庄大道上去”。〔18〕二月八日，他出席张治中举行的庆祝政协成功的联欢会，在会上讲话说：写在纸上的文字要去做，去执行。要遵守诺言。希望大家倾听人民的呼声和意见，实行政协的决定。〔19〕
政协决议是得到全国人民拥护的。它深得人心，在人们心目中燃起了新的希望。许多人把它看作是中国的和平、民主和建设的开始。因此，在很长一段时间内，它就成了许多人衡量是非的重要尺度：谁能坚持政协路线，谁就深得人心；谁要破坏政协决议，谁就不得人心，就把自己置于同广大人民群众对立的地位。
中国共产党一再让步，是为了争取和平。这符合全国广大人民的愿望。然而，却不合蒋介石的心意。
还在政协开会期间，政治协商会议陪都（重庆）各界协会在沧白堂连续举办讲演会。每晚除请代表讲演外，并听取各界人民的意见。一月十六日晚，政协代表郭沫若、张东荪讲话时，国民党特务就在台下起哄，使讲演会不得不中途散会。十七、十八、十九这三夜，捣乱进一步升级：特务先在会场上狂呼乱骂，捣乱后成群结队呼啸而去；以后就大打出手，抛掷石块，杂以爆竹，有几个青年还被他们殴伤。二十六日，政协代表黄炎培的住宅被国民党军警宪兵搜查。
政协胜利闭幕后，二月十日上午，重庆各民众团体在较场口广场举行庆祝大会。到会群众近万人，周恩来也来到会场。突然，国民党特务四处喊打，大会主席团成员李公朴、郭沫若、施复亮等被殴致伤，台下群众被打的也有数十人。周恩来、陆定一、邓颖超和刚被释放的廖承志等到医院慰问，并联名写信给蒋介石提出抗议。十二日，愚蠢的国民党特务给周恩来寄来恐吓信，内附手枪子弹一颗。周恩来立即将原信交《新华日报》公布。十三日，周恩来和陈启天、李烛尘等十一名政协代表联名致函蒋介石，抗议较场口事件；并往访国民党中央党部秘书长、参加政协会议的国民党方面代表吴铁城，要求政府和国民党推出代表检查与协商处理办法。
这月下旬，国民党特务组织暴徒捣毁《新华日报》和民主同盟机关报《民主报》营业部，报社工作人员多人受伤。周恩来在二十二日举行的中外记者招待会上严正地发表声明：
“这次有组织的暴徒捣毁《新华日报》，显然与政治协商会议的民主希望相违背。政治协商会议希望今后政治问题的解决应当动口不动手，现在陪都把战场上的挑衅移到城市来，这是很遗憾的事。中国停止了内战就是为了求得和平民主建设，政协的一切协议也都是为了这个目的。本此精神，虽然中午发生不幸事件，今天下午我们还去出席军事三人会议，用政治方法去解决军事问题。这证明中共在国家的问题上丝毫不动感情，但这些挑衅的反动分子却企图在军事协商就要完成时来加以破坏。中共始终坚决为了中国的和平民主建设的神圣事业奋斗”，“决不受这类反动阴谋分子的挑衅，或因此而退却”。〔20〕
沧白堂事件、较场口事件、捣毁《新华日报》和《民主报》营业部，这一连串发生在光天化日之下的暴行，激怒了众多的善良的人们，使国民党统治区的广大人民从铁的事实中得到一个鲜明的比较，逐渐看清究竟是谁代表着人民的利益，真心诚意地为中国的和平民主建设而奋斗；是谁在违背民意，恣意地践踏并破坏和平民主建设的事业。
正如周恩来所说，中共代表团在这种令人忍无可忍的情况下，仍然以极大的克制态度，继续同国民党代表进行谈判，努力寻求和平解决各项问题的途径。二月二十五日中午，周恩来会见马歇尔时向他指出：“现在国民党中一部分人士，特别是CC，在尽力要破坏和推翻我们的这些共同成就。”马歇尔也承认：“这几天是很困难的日子。这联系到那些为某种目的而精密组织起来的游行示威上。你当然明了，他们正在做断然的努力以企（图）破坏政协会的决议。”〔21〕
周恩来再一次表明中国共产党争取和平解决各项问题的诚意。当天下午，他同张治中、马歇尔一起签署《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》，这就是通常所说的“整军方案”。按照这个方案，中共部队在十八个月内编成十个师，为国民党部队五十个师的五分之一。周恩来在签字时发表讲话说：“只要政府和中共，乃至全国人民都能坚守和拥护此一方案，相信任何困难阻碍，都不能妨害此方案之实施的。”〔22〕
应该怎样看待这个方案呢？周恩来在这年年底向党内干部作过说明：“整军方案是使中国人民的武装受束缚的，但也受保障的，这有它的两面性。在数目上，五十比十，对我们是一个束缚，但也还不是主要的，主要的是规定要经过美国装备，我们的十个师也包括在内。”“美国人是想经过这些东西来控制我们，但这是否能把我们完全困死了呢？不会的。整军方案还有它好的一面，这就是地方自治。人民的武装是地方自治的东西，六十个师只是用在国防上的。地方自治要依靠人民的武装的自卫，我们这里已经自治了，不再需要国家的军队来防匪了，这样就保障了我们解放区人民自己的武装不受国家军队的干涉。”他还指出：“在整军方案中，我们在军事上取得了与蒋军的平等地位。抗战八年，蒋以他的统帅地位来压我们，但在谈判过程中，马歇尔来后，为了套我们，在地位上也不得不承认我们与蒋军的平等地位，结果蒋成了一方面的统帅，而不是两方面的统帅。”〔23〕
整军方案签订后，为了视察各地对停战协定的执行情况和解决整编工作中的问题，周恩来和马歇尔、张治中一起，于二月二十八日从重庆飞往北平。接着，他们又先后到张家口、集宁、济南、徐州、新乡、太原、归绥、延安、汉口等地视察。在延安，受到毛泽东、朱德、林伯渠等欢迎。到三月六日，飞返重庆。在全国范围内，内战的炮火确实停息了一段时期。
正当周恩来和马歇尔、张治中飞往各地视察时，国民党在三月一日召开六届二中全会。这是政治协商会议后国民党举行的第一次中央全会，十分引人注目。可是，在这次会议上，发出的却是一片反共叫嚷；对各地违反保障人权的事件只字不提；在改组政府问题上，不仅避开结束训政不谈，反而要把各党派推选的国民政府委员拿到国民党的中常会去“选任”，这仍是一党的政府，而不是民主的各党派合作的联合政府；更重要的是，对宪法草案通过五点修正原则，其目的就是推翻政协修改宪法草案的原则，不受政协决议约束，来动摇民主宪法的产生；在整军问题和停战问题上，也有许多违反政协决议和整军方案的做法。
这是政治事态的严重发展。国民党的六届二中全会在三月十七日结束。第二天，周恩来在中外记者招待会上，就此发表谈话。他愤慨地指出：“在政治协商会议之后召开的国民党二中全会，我们曾寄以很大的希望。但二中全会的结果实令人失望，因二中全会的决议动摇了政治协商会议的决议。”周恩来尖锐地质问国民党：“你们一方面要求人家来做，另一方面又把违反政协决议的东西写在国民党二中全会的决议上，这不能不说其中包含了欺骗。”“我们不受骗，也决不去骗人民。我们要向人民说真话，说实事，一定要先弄清楚国民党二中全会的决定是想做些什么？这不是一个人或一党的问题，而是要不要欺骗老百姓的问题。”他最后严正地警告：“我觉得政协的一切决议不能动摇或修改。这是由五方面代表起立通过的，应成为中国的民主契约。谁要破坏，谁就是破坏今天中国的民主和平团结统一。”〔24〕
这时，全国的政治局势也在迅速逆转。时局的焦点转移到了东北。
东北在抗战胜利前并没有国民党的军队，只有中国共产党领导的抗日人民武装。一九四五年八月苏联遵照雅尔塔协定对日宣战后，中共领导的冀热辽军区部队，配合苏联红军，击破日伪军抵抗，收复了山海关等地，随后又进驻锦州和承德。九月十九日，中共中央确定“向南防御，向北发展”的战略方针，从各抗日根据地增调部队和干部十余万人从邻近的冀热辽边和山东由水陆两路兼程进入东北。那时，苏联红军只驻扎在沈阳、长春、哈尔滨等大城市和铁路沿线，其他地方有许多余地可以活动。开入东北的部队解除了许多伪军的武装，组织了人民。这样，在国民党政府军队未到以前，他们已在广大农村和中小城市建立起民选的地方自治政府。可是到十月底，国民党却在美军帮助下，调动各种运输工具，空调两个军到平津，海运两个军在秦皇岛登陆，分两路向东北大举进攻。十一月间，他们先后强行攻占已被解放的山海关和锦州等要地。一月停战令下达前，又沿铁路线一直推进到沈阳附近的新民和彰武。
停战令下达后，他们借此作为喘息时间，一面命令各部队就地整训，一面命令各县强征壮丁补充各部。二月九日，他们公然破坏停战令，下达向北宁铁路两侧进攻的命令。接着，美国第七舰队集中它的运输舰，从上海、广州、越南等地将国民党精锐部队新一军、新六军等五个军陆续运抵秦皇岛，转赴东北，扩大内战。这样，国民党集中在东北的军队猛增至二十八万五千人。这些部队大多数由美械装备。东北上空战云密布，更大规模的战争一触即发。二月二十四日，周恩来致电中共中央：东北问题将为斗争焦点，对蒋介石的挑衅与进攻请予防范和准备。〔25〕二十七日，他又致电中共中央、东北局：我军在东北的地位，从事实上和法律上说，国方都是无可抵赖的，但蒋介石有拖延承认的可能，请注意。〔26〕
三月初，苏军按照协议，开始从他们驻扎的东北城市和铁路线撤军。三月十三日，国民党军队随着苏军的撤退，进驻沈阳。随后，向解放区分路进攻，扩展他们控制的地区，先后攻占抚顺、辽阳、铁岭、鞍山、营口等地。
蒋介石兴高采烈，企图乘势夺占整个东北。三月二十二日，他命令由沈阳北上的国民党精锐部队向中长铁路上的重镇四平街发动规模空前的猛烈进攻。中国共产党领导下的东北民主联军顽强阻击。这时马歇尔正返美述职。二十七日，周恩来同张治中和马歇尔的代表吉伦紧急磋商，确定由军事调处执行部派遣执行小组，前往东北调处停止冲突。〔27〕蒋介石却一意孤行。四月一日，他在国民参政会上发表演说，蛮横地拒绝承认在东北的中共军队和民主政权，声称：“我们中央对于东北的职责，现在只有接收领土，恢复主权行政的完整。”“我们可以说东北九省（注：抗战胜利后国民党政府将东北划为九省）在主权的接收没有完成以前，没有什么内政问题可言。”“军事冲突的调处，只在不影响政府接收主权、行使国家行政权力的前提之下进行。”他在这个讲演中还说：“政治协商会议在本质上不是制宪会议。政治协商会议关于政府组织的协议案在本质上更不能够代替约法。”〔28〕
蒋介石在国民参政会的演说是一个重要信号。它说明国民党已决心撕毁停战协定，东北的大规模武装冲突已难避免。第二天，周恩来致电中共中央东北局，指出：照目前情况看，四平街、本溪、鞍山都有失掉的危险，长春也暂难为我所有。我们不如以消灭蒋军为主，守城为次，这样较易争取主动，打得蒋痛，以利谈判。〔29〕四日，周恩来招待中外记者，发表谈话。他列举事实，严正地指出：两月以来，国民党内顽固派的所作所为，“其目的在推翻政协，挑起内战，决不会实现和平、民主、安定、统一的中国”。〔30〕五日，他同吉伦会谈，说明：中共军队在东北解放了许多地方，是在停战令发布前进行的；现在政府军要接收，必须经过协商，否则就会酿成武力冲突。〔31〕同日，他致电中共中央：东北应准备大打，决勿幻想国方能让步。关内，国方重在蚕食封锁与破坏，我拟进一步揭穿之，将关内问题与东北问题联起来解决。〔32〕中共中央当天复电：“情况估计及应付方针甚为正确，望坚决执行。”〔33〕八日，他又致电中共中央：东北情况已变，许多问题必须重新估计；陈诚透露出要接收长春、哈尔滨、齐齐哈尔，美国企图帮蒋接收长春路，这样，非打不足以刹其威风。〔34〕
四平街的猛烈炮火声震惊全国。这场激烈的保卫战持续了一个多月，成为全国人民注意的焦点。四月十日，中国民主同盟邀请国共双方代表会商，建议中共军队让出铁路沿线，国民党军队和平进入长春，双方停战五天，然后进行谈判，全盘和平解决东北问题。周恩来表示可以接受，不过停战不应是暂时的，而应是全面的、永久的。代替张治中担任军事三人小组中国民党代表的陈诚，却只说东北是“接收主权”的问题，中央军在东北几省的调动，交通上不应受任何阻碍，不接受民盟提出的建议。这次调解座谈会毫无结果而散。〔35〕
四月十九日，重庆各界举行追悼王若飞、博古、叶挺、邓发等烈士的大会。王若飞、博古是回延安向中共中央汇报国共谈判和政治协商会议后的情况。叶挺在政治协商会议后刚被营救出狱。邓发是出席巴黎世界职工代表大会后归国的。因为气候骤变，飞机在四月八日不幸失事，在山西省兴县黑茶山遇难。出席这次追悼会的有三千多人。王若飞、博古、叶挺、邓发等都是周恩来多年的战友。在追悼会上，周恩来痛哭失声，沉痛地报告遇难诸烈士的生平事迹。同天，他在《新华日报》上发表《四八烈士永垂不朽》一文，悲愤地写道：
“二十多年来，成千成万的战友和同志，在共同奋斗中牺牲了，但没有一次像你们死得这样突然，这样意外。突然的袭击，意外的牺牲，使我们更加感觉到这真是无可补偿的损失！”“如果没有反动派破坏政协决议的阴谋活动，也就没有你们这次冒着恶劣天气飞回延安的必要。”“烈士们！同志们！你们的责任已尽。我敢向你们保证：有中国人民在，有中国共产党在，有中国一切民主党派和力量在，我们决不让反动派破坏政协、破坏停战、破坏整军的阴谋活动成功。你们坚持的方针，是全中国人民的方针。和平、民主终必会在全中国实现。”〔36〕
四月二十二日，周恩来会见返美四十天后刚回到重庆的马歇尔。东北的大打，是在马歇尔返美这段时间内开始的。这时，苏联红军已决定在四月底从东北撤退完毕，东北问题更完全是中国的内政问题。周恩来向马歇尔说：“我们方面是愿意实现三月二十七日的指令的，而国民党则不愿，反用武力侵占了我们七个城市。”“他们既然不遵守这些条款，我们便被迫要采取自卫的行动，也没有再遵守条约的义务，这样使得过去的约束不再生效了！”
周恩来向马歇尔分析国民党不愿在东北停止冲突的根本原因“是他们不愿承认中共在东北的部队，甚至把他们诬为‘土匪’，加以‘讨伐’”。周恩来列举九一八事变以后中国共产党领导的军队在东北奋勇抗战的历史和抗战胜利后东北局势演变的事实，来批驳蒋介石等散播的论点，然后指出：“不承认，这便是他们的中心思想。这样，一切商谈的结果，都成了假的了，签字的文件也落了空。”“在这种情形下，他们进攻，我们便要抵抗，于是战争一直在继续。尽管如此，我们仍然是愿意停战的，我们希望停了以后来谈一切，我们也愿意承认国民党军队的地位。这是我们和他们不同之点。”〔37〕
这次谈话以后，马歇尔曾向民主同盟的张君劢、罗隆基说：周为他未遇过的外交对手，但周说东北并无接收主权问题，他不能同意。〔38〕
四月二十四日，周恩来同马歇尔会谈，向他指出：苏军已撤完，东北已无接收问题，因此不应再有军队调动，东北应无条件停战。〔39〕二十九日，周恩来再次向马歇尔坦率地指出：蒋介石不愿承认中共已有力量的地区，凡是能用武力则用武力，只有不得已时才能谈判；而在谈判中又认为他是中央，一切得听他的命令，只在被迫时才让一点，因此很难协商。但是，他仍尽一切努力求得问题的解决。〔40〕同天，民主同盟方面提出一个新的调停方案：中共军队退出长春，国民党只派行政人员和平接收长春，不得派军队进入；同时，国共重开谈判，依据政协决议和整军方案的精神解决东北问题。罗隆基、张君劢拿了这个方案去征求周恩来的意见。周恩来表示对这个方案可以考虑，将请示延安作最后决定。罗隆基、张君劢很高兴，立刻又去找马歇尔。马歇尔也说这个提案是有意义的，但今天时间已晚，不便去见蒋介石。第二天罗隆基再去时，马歇尔却不告而别，已在早晨飞往南京去了。民盟的努力又告失败。
谈判的进展真是艰难！这一年，周恩来四十八岁。四月二十八日，他在曾家岩五十号举行向文化界人士的话别茶会。那天应邀到会的有两三百人。由于东北问题的谈判正处在僵持中，他的心情显得很沉重。“重庆真是一个谈判的城市。”周恩来深沉地回忆着说，“差不多十年了，我一直为团结谈商而奔走渝、延之间。谈判耗去了我现有生命的五分之一，我已经谈老了！”“民主事业的进程是多么艰难啊！我虽然将近五十之年了，但不敢自馁，我们一定要走完这最后而又最艰苦的一段路！”〔41〕离开重庆的前夜，他接见一位来访的青年记者。他对那个记者充满感情地谈起他个人的历史。最后，对那位记者说：“中国人民已经起来，在我们这一生中还可以把艰苦途程走完而达到胜利。不过走最后这一段路是更艰苦更困难，需要我们克服就是了。”〔41〕
由于国民党政府宣布还都南京，国共谈判的中心也从重庆移到南京。五月三日，周恩来同邓颖超、陆定一、廖承志等飞抵南京。十六日，董必武、李维汉等也抵达南京。
中共代表团在南京期间，住在梅园新村，有一百多个工作人员。对外的名称叫中共代表团南京办事处，对内称中共中央南京局。他们办公的地点是梅园新村十七号，这是一所带着庭院的两层小楼。周恩来的住地是梅园新村三十号，就在它的斜对面。这里的环境比在重庆时更为险恶。周围不到一百米的范围内，国民党设置了十多个特务据点，门对门、窗对窗地进行严密的监视。特务用的摩托车、吉普车等停在附近的街头巷尾，随时准备对代表团成员跟踪盯梢。化装成摊贩、鞋匠、算卦先生、三轮车夫的特殊人物，日夜在周围活动。正如郭沫若当年所目睹的：“仿佛在空气里面四处都闪耀着狼犬那样的眼睛，眼睛，眼睛。”〔42〕周恩来和中共代表团，正是日日夜夜置身在龙潭虎穴中坚定沉着地进行斗争。
到达南京的当晚，周恩来在梅园新村举行首次中外记者招待会，指出：中原局势甚为严重，全国内战可能爆发。他重申中国共产党对待东北问题的态度，就是首先应实现无条件停战，再谈其他问题。并且表示：谈判重开时，希望首先协议停止中原内战。十三日，他致电中共中央，判断：“目前蒋系有意识的走向战争，但做法尚保存两面。”他分析道：“蒋之做法，在关外则强调接收长春，在关内则极力向我挑战，在政治则国大无期延期，先用全力肃清后方，而口头则说遵守政协决议，坚决实行整军、复员、改组政府及国防部，企图以此骗取舆论，争取美国，造成我欲内战之印象，以孤立我们，便于达到其发动全面内战之目的。本此分析，我之方针当然应据实揭露蒋之内战方针及挑战阴谋，放手动员群众，坚决准备自卫，并实行还击。但同时也应避免挑战，不受挑衅。”他对形势的发展作这样的预测：“前途，在目前看来，真正好转绝无可能，全面破裂尚有顾虑，但危险已增长，半打半和也许较多，最后要看力量的变化和对比来决定。然即使能和也不会安定，必然仍在不安定的斗争中对峙下去，动员群众，以待决战。”〔43〕
五月十九日，中国共产党领导的东北民主联军经过一个多月的激烈抵抗后，撤出四平街。二十二日，中国民主同盟的张君劢、黄炎培、沈钧儒、章伯钧、梁漱溟致电毛泽东、蒋介石，提出停止东北内战的三条办法：一、中共军队撤出长春；二、国民党不进兵长春，和平接收长春；三、东北政务委员会重新组织，委员人选由各方协商，委员会驻长春。〔44〕毛泽东电告周恩来：民盟五人三点主张，我们应表欢迎。〔44〕但蒋介石对中间派人士的这个建议根本置之不理。这一天，东北民主联军撤出长春。第二天，国民党军队进占长春。
长春被占后，政治局势发生明显变化。尽管中国共产党人力争实现和平解决，蒋介石却因一时的胜利而更加咄咄逼人。周恩来在二十八日致电中共中央，根据种种情况判断，蒋自进长春后积极备战，“现内战已临全面化边缘”。〔45〕从这种判断出发，他在六月一日写信给马歇尔说：国民党政府如果继续用武力消灭东北民主联军，中国共产党的军队必定予以抵抗。三日，他又会见马歇尔，长谈六小时，严正地指出：美国一面表示要赞助中国的和平民主，一面却又在帮助国民党进行内战。并且正告他：“蒋若全面打来，我必全面抵抗。”〔46〕六日，蒋介石发表声明说：从六月七日起在东北停止进攻十五天。实际上，他是在召开军事会议，准备在停战结束后大打。
六月七日，周恩来、陆定一飞返延安，向中共中央汇报谈判情况，并进行研究。中共中央决定的方针，仍是在不丧失基本利益下实现和平，“决定竭力争和平，哪怕短时期也好”。九日，周恩来等飞回南京。十日，他往访马歇尔，向马直截了当地指出：国民党的打算，是在东北用接收主权的名义占领大城市和交通线，在关内用恢复交通的名义占领华北铁路。如果中共不同意，就把中共除外，召开“国大”，通过“宪法”，表示中国已经实现“民主”，以便取得外国援助，肃清中共。并说明：中国共产党的方针是要争取和平民主，但目前内战的危险日益严重，迫使我们不能不抵抗。只有这样，才能使得国民党的内战政策不能达到目的，使他认识困难，再回过头来趋向和平。〔47〕
这时，周恩来同国民党方面的谈判仍在继续进行。谈判越来越艰难了。十五日，他电告中共中央：国民党方面在最后决定权、路警、军队驻地、兵力、省主席名额五个问题上逼我让步或与我破裂。我们既要避免破裂，又要不作大的让步，今后一周将是斗争最紧张的一周。〔48〕
周恩来的判断一针见血。国民党当局在强占长春后，自以为局势已对它有利，便提出种种苛刻要求，企图压迫共产党屈服，或者造成破裂，而把破裂的责任推给共产党。在周恩来那个电报后两天，他们突然在十七日变本加厉地又对整军方案提出所谓补充办法。它要求中共领导的部队退出察哈尔、热河两省；退出山东的重要港口烟台、威海卫；在东北只能驻在齐齐哈尔、海兰泡和延吉三地，而让出哈尔滨、佳木斯、牡丹江、安东等地。十八日，马歇尔把这个方案转交周恩来时，周恩来一看就愤怒地回答：蒋介石真是逼人太甚，简直要使谈判不能进行，这个方案我们无法接受。〔49〕
