转眼间，到了一九五八年的秋末。因为钢铁和台湾问题（后来又加上志愿军回国）而整整忙碌了两个月的周恩来难得有了一天的休息。十一月十六日，周恩来和陈毅同中央实验话剧院的一些朋友到颐和园游玩了三个多小时。当天晚上，他和陈赓、萧劲光夫妇等又应约到一九四九年参加湖南起义的原国民党军将领唐生明家一起吃饭。第二天，周恩来给邓颖超的信中写道：“连吃了两顿饭，晚间还读了书，夜间又睡了一个好觉，这是两个月来第一次这样休息。”〔1〕这样轻松的日子，对周恩来确实太难得了，因为，他肩上的担子太重，往往一件事还没有做完，另一些事又已等着他去处理。
八月北戴河会议后，国内对经济建设的探索仍在沿着错误的思路发展下去，但是，违反客观经济规律的做法终究要受到事实的惩罚。很快，“大跃进”、人民公社化运动带来的种种问题开始暴露出来。当台湾海峡的形势稍稍缓和后，周恩来又和毛泽东一起把主要精力转到处理国内建设问题上来。当时，国内问题突出地表现在两个方面：一方面，“全民大炼钢铁”的蛮干，造成国民经济比例严重失调，几千万农村劳动力被抽调去炼钢铁，又严重妨碍当年的秋收，造成“丰产不丰收”；另一方面，不经试验、一哄而起的人民公社化运动中，盲目追求“一大二公”，刮起了“共产风”，大搞“产品调拨”、“平均主义”、“吃饭不要钱”等，在生产关系上急于从集体所有制向全民所有制过渡，严重伤害了农民的积极性。
为了研究和解决已经发现的一些问题，为了确定和落实一九五九年的国民经济计划指标，中共中央决定于十一月二十八日至十二月十日在湖北武昌召开八届六中全会。会前，毛泽东先后在郑州和武昌召开会议，为这次全会做准备。十一月二日至十日，先在郑州召开有部分中央和地方领导人参加的会议，着重研究人民公社问题。这时，毛泽东对许多问题的认识开始冷静下来。在会上，他指出：第一，必须划清集体所有制和全民所有制、社会主义和共产主义两种界限，现阶段是社会主义，人民公社基本上是集体所有制；第二，必须发展商品生产和商品交换。他认为，废除商品和对农民实行调拨是对农民的剥夺。毛泽东还写信要求县以上各级党委委员认真学习《苏联社会主义经济问题》和《马恩列斯论共产主义社会》。这次会议帮助人们澄清了许多混乱思想，是纠正“大跃进”以来“左”的错误的重要尝试。随后在武昌召开的政治局扩大会议，主要是纠正“共产风”，同时，讨论了高指标等问题，提出要“压缩空气”。毛泽东发出警告：“胡琴不要拉得太紧，唱戏拉胡琴，转那个东西转得太紧，它就有断弦之危险。”〔2〕
周恩来因为金日成来访和忙于其他工作而没有参加这两次会议，但是，他十分赞成毛泽东的这些意见。周恩来在一次会议上说：“现在宣传上没有讲清楚，好像社会主义已经不过瘾，急于向共产主义过渡，这是不好的，反映一种急躁情绪。”〔3〕在这段时间内，周恩来同刘少奇、邓小平主持在京的政治局委员、书记处成员一起，认真学习了会议的有关文件和毛泽东要求读的两本书，并且进行了深入的讨论。他还写信给邓颖超，让她“加以注意研究，以便见面时与你一谈”。〔1〕
十一月三十日，周恩来赶往武昌参加六中全会。这时，会议已经开了两天，经过总结和讨论，大家对出现的问题开始有了比较清醒的认识和冷静的分析。在三十日的会上，毛泽东提出要“两条腿走路”，而不要像苏联那样，偏于重工业，轻视农业、轻工业。他指出：“北戴河会议一股热情，三千万吨钢，那时，谁听了三千万吨不喜欢？现在来看，当中至少有一千万吨是主观主义。”他说：“事非经过不知难啊！”〔4〕周恩来在一旁也深有感触地说：搞经济工作，“确非神秘，并不简单”。〔5〕这是经过前一阶段的曲折才得出的痛切感受。
这次会议，通过了毛泽东主持起草的《关于人民公社若干问题的决议》和《关于一九五九年国民经济计划的决议》。周恩来在会议期间认真修改了后一个决议，将决议草稿中提出的钢的生产指标为两千万吨的数字改为一千八百万吨至两千万吨，并且注明是一类钢。这次会议还同意毛泽东提出的他不再做下届国家主席的建议。
“大跃进”开始后，周恩来在河北抓了两个点，工业点在邯郸，农业点在定县，他经常派秘书到这两个地方去调查，要求他们回来如实地向他汇报情况。〔6〕六中全会结束后，周恩来决定亲自下去走一走，看一看人民公社中究竟还存在哪些问题。十二月下旬，他冒着严寒来到河北安国、定县、徐水等县进行调查，在同省委负责人谈话时指出：“吃饭不要钱这个口号不确切，有些口号提得过早，不要把一些问题说得简单化了，把共产主义庸俗化了。”他说：“公社是集体所有制，不是全民所有制。公社是社会主义性质，不是共产主义性质。”当地干部提出明年准备减少耕地面积时，周恩来说：“我保守点，产量没有把握时别搞。要有点余粮，一点底没有不好。对这个问题，不普遍作个决定，不提倡，不禁止，实事求是。不提倡就会谨慎些。”谈到明年粮食生产计划时，周恩来说：“不能浪费，允许吃饱。我对‘放开肚皮吃’这个口号有点怀疑。”〔7〕在视察过程中，周恩来到群众家中，摸摸炕热不热，看看灶上有没有锅，仔细询问群众的生活。他在参观敬老院时，听说许多老人吓得逃跑了的情况后，批评当地有关负责人说：你父母在不在你家？多大年纪了？他们为什么不来？你们这种强制动员的做法是错误的。他反复强调一定要群众真正自愿，先搞好试点，不能匆忙地推广。在参观安国制药厂时，周恩来十分赞赏“巧干”的提法。他说：巧干就是讲究科学，造出质量好的药。现在只讲大干、苦干，最终还应该巧干，才能建好社会主义。在这次视察中，周恩来了解到很多第一手的真实情况。
这时，苏共第二十一次非常代表大会即将召开，中共中央决定派周恩来前往莫斯科参加这次会议。
由于对国际形势和中国国内建设问题有着不同看法，中苏两党之间的矛盾正在逐渐发展起来。苏联对外的大国沙文主义态度，更使这种矛盾走向激化。特别是一九五八年四月，苏联国防部长马利诺夫斯基向中国提出共同建立长波电台，七月，赫鲁晓夫又通过苏联驻华大使尤金向中国提出建立共同舰队的问题后，中国认为这是对中国主权的侵犯而严正地予以拒绝。在这种状况下，中共中央对苏共第二十一次代表大会采取比较冷淡的态度。
一月二十三日，就在周恩来启程的前一天，中共中央收到安东诺夫转来的苏共中央的来信。信中说，赫鲁晓夫将在这次党代会上提出“取消社会主义阵营以苏联为首和反对共产主义运动以苏共为中心的提法的问题”。苏共突然提出这样一个改变各国党曾有协议的问题，表面上的理由是认为：世界各国共产党都发展了、壮大了，相互之间的关系发生了很大的变化，再用这种提法在当前“已经不能充分地反映客观的事态”，〔8〕实际上却另有打算，是想以此来缓解某些西方国家对它的攻击。
中共中央认为这是一个重要问题。当天晚上，毛泽东召集中共中央政治局常委会，进行研究。中共中央认为“在现在条件下提出这一问题是不妥当的”，理由是：一、社会主义阵营以苏联为首，国际共产主义运动以苏联为中心，是历史形成的，“四十年来的事实是这样，而且也需要这样”；二、这个问题已经写入了一九五七年通过的《莫斯科宣言》中，“决定是正确的，应该予以继续坚持”；三、帝国主义以此进行攻击是挑衅和诽谤，我们要予以批判和驳斥。这样，周恩来参加会议又担负了一项任务，就是同赫鲁晓夫商讨这个问题。
一月二十四日，以周恩来为首的中共代表团抵达莫斯科。当天，周恩来在同苏斯洛夫会谈中转告了中共中央的意见，并提出，最好中苏两党就这个问题商谈一下，否则应遵守一九五七年莫斯科会议的决定。〔9〕第二天，中苏两党代表团在莫斯科城郊的一所别墅中举行会谈。中方参加会谈的有：周恩来、康生、李雪峰、刘宁一、刘晓等，苏方参加会谈的有：赫鲁晓夫、米高扬、苏斯洛夫、基里钦科、波诺马列夫等。赫鲁晓夫告诉周恩来，苏共中央已经研究了中共中央的意见，同意不再提这个问题。双方还谈到日本问题，缘由是一九五七年二月岸信介内阁执政后，追随美国，采取了一系列反华活动。一九五八年五月，日中友好协会在长崎举办的中国物品展览会上悬挂的中国国旗被一伙日本歹徒扯下，岸信介政府既不惩治歹徒，也不向中国政府道歉，反而说，中国国旗不是代表国家的旗帜，只不过是一般私人物品。这种严重挑衅自然使两国关系急剧恶化。中国政府为了维护国家尊严，决定断绝同日本一切进出口贸易；停止延长渔业协定；除根据需要酌情邀请日本进步人士和友好人士来华外，中断中日之间的人员来往。赫鲁晓夫却表示“有些怀疑中国在对日政策上的弹性是否够”。周恩来向他说明中日关系和苏日关系不同，日本政府追随美国搞“两个中国”。我们不能让日本政府脚踏两只船，欺骗日本人民。我们对日关系还要冷一冷，今后如何，根据局势的发展而定。〔10〕
一月二十七日，苏共第二十一次代表大会在克里姆林宫开幕，周恩来出席了开幕式，下午拜谒了列宁和斯大林陵墓。第二天上午，周恩来在大会上代表中共中央致词并宣读了毛泽东签署的中共中央贺词。周恩来的致词很短，着重强调：“以苏联为中心，社会主义阵营各国紧密地团结在一起，国际共产主义运动的队伍紧密地团结在一起。我们的这种牢不可破的团结，是各国无产阶级共同事业胜利的基本保证。”中共中央的贺词肯定了苏联的建设成就，对其他问题没有表态。
二月七日，周恩来同赫鲁晓夫签订了关于双方扩大经济合作的协定。协定的主要内容是，双方合作，从一九五九年到一九六七年，在中国建设冶金、化学、煤炭、石油、机械制造等七十八个大型企业和电站，由苏联供应的设备、设计和各种技术援助的总值共五十亿卢布左右；中国方面将根据中苏现行贸易协定，向苏联供应商品作为补偿。
在苏联期间，周恩来还分别会见了金日成、胡志明和蒙古人民革命党主席泽登巴尔等，向他们阐明了中共中央为什么认为社会主义阵营不应该取消以苏联为首的意见，他们也都认为现在不应该改变这个提法。〔11〕有的兄弟党的朋友来看望周恩来时，感觉他的身体情况不如以前，关切地询问他是不是因为工作太紧张而显得疲倦。周恩来回答：“是有点疲倦。”〔12〕但是，他仍旧不停地同各兄弟党的朋友交换意见，尽量使大家能够统一思想，取得了很好的成效。
二月九日，周恩来回到北京。
这时，农村工作中的问题和困难暴露得越来越多，因此，毛泽东等在八届六中全会后继续做出努力来纠正工作中的错误。从二月二十七日至三月五日，中共中央在郑州召开政治局扩大会议，着重研究人民公社问题。会议根据毛泽东的讲话精神，形成了整顿和建设人民公社的基本方针：“统一领导，队为基础；分级管理，权力下放；三级核算，各计盈亏；分配计划，由社决定；适当积累，合理调剂；物资劳动，等价交换；按劳分配，承认差别。”〔13〕当时正在农村进行调查研究的毛泽东的秘书田家英深有感触地说：这几句话，“在当时的历史条件下，对于纠正极左政策，调整人民公社内部体制（涉及所有制），进一步煞‘共产风’，不能不说是一套积极的高明的政策”。〔14〕
周恩来在三月二日应毛泽东的要求飞抵郑州，参与审定毛泽东在会议开幕那天的讲话稿和关于整顿和建设人民公社的方针稿，“以昭慎重”，因为对这些问题还有争论，一些同志的思想“颇有些不同”。毛泽东说：“同志们的思想有些是正确的，但是我觉得我的观察和根本思想是不错的，但是还不完善。有些观点需要同志们给我以帮助，加以补充、修正及发展。”〔15〕
根据毛泽东在郑州会议上的部署，中共中央准备三月底到上海召开八届七中全会，然后开第二届全国人民代表大会。三月五日，周恩来回到北京，立刻开始紧张地准备第二届全国人民代表大会的政府工作报告。尽管工作很忙，周恩来仍惦记着正在外地养病的邓颖超。三月十八日，周恩来给邓颖超的信中说：
超：
等了几天没接到你来电话，今天听说你又病了，甚为惦念。明日当与你通话，希望你能提早回京。我大约可迟到二十三日再走。这几天为报告忙起来了，而国内外又有些文电和事情要办，睡眠便又少了起来。现已夜深，听说明午琮英（任弼时夫人——编者注）去穗，写此短笺，聊表怀念。“三八”之日虽未通话，却签了一个贺片，而且还是三十年前的笔名，你看了也许引起一些回忆。老了，总不免有些回忆。但是这个时代总是要求我们多向前看，多为后代着想，多向青年学习。偶一不注意，便有落后的危险，还得再鼓干劲，前进再前进啊！
问好。
翔宇
一九五九年三月十八日夜〔16〕
三月二十四日，周恩来飞抵上海，参加三月二十五日至四月五日中共中央先后召开的政治局扩大会议和八届七中全会。这两次会议主要是落实生产计划指标和检查人民公社的整顿工作，前一个会议是为后一个会议做准备。
这时，周恩来特别关注和担心的是钢铁生产计划的指标能否完成。他在这年一月初曾经请陈云“摸”一下情况。陈云对“一千八百万吨好钢是不是能够完成”的答复是“恐怕有点问题”。但是，由于一些部门和地方对降低生产指标很有抵触，因此，没有能作进一步调整。在三月二十六日的政治局扩大会议上，大家听了薄一波作的《关于第一季度工业计划执行情况和第二季度的安排》的报告谈到炼钢设备未能按计划完成后，围绕这个问题又展开了热烈讨论。薄一波后来回忆：毛泽东当即提出“搞那么多干什么（指基建项目——编者注）？削它五百项，如果不够，再削，削六百项。”这时，周恩来插话：“要有决心，头上要沾点血。”毛泽东说：“根本不要决心，干掉就完了。”周恩来说：“这句话就是决心。”〔17〕三月二十八日，会议听取李先念作《关于当前财贸工作的情况和意见》。邓小平在讲话中又提出计划问题，指出“存在危险”。他说：大家一致赞成这样一个办法，把计划定在确实可靠的基础上，宁肯超过，大家心情舒畅一点。想把我们的计划放在一千一百万吨钢材的基础上，包一千八百万吨（钢），保重点，冶金部十八个企业，是一千二百万吨，赵尔陆的企业是一百万吨，吕正操的企业是四十万吨。不下这样一个决心，计划有危险。毛泽东和周恩来赞成邓小平的意见。
四月二日，中共八届七中全会的第一天，在刘少奇主持下，讨论了钢、煤、粮、棉四大指标。邓小平说：钢的数字最后核定是一千六百四十万吨。周恩来在讲话中指出：计划一定要有保险系数，统统打满不好，要留有余地，藏一点。他说：从北戴河会议以后步步退却，就是因为不落实；逐步提高定额，超额完成；实事求是。〔18〕由于全会上对是否公开修改一些过去宣布过的高指标没有取得一致意见，所以，最后通过的一九五九年国民经济计划草案基本上维持了原来的指标。钢的指标还是一千八百万吨，只是内部说明其中好钢是一千六百五十万吨。会议还通过了政治局扩大会议《关于人民公社的十八个问题》的会议纪要，并且决定了国家机构领导人员候选人的提名。
七中全会结束后，周恩来于四月六日到达杭州。在杭州，他和刘少奇、邓小平、朱德、陈云等一起审改准备提交二届人大一次会议的政府工作报告，还同毛泽东进行了交谈。八日，毛泽东召开政治局常委会议，讨论政府工作报告，大家意见不多，很快就定稿了。十日，周恩来返回北京。这时，已临近人大会议的召开日期。周恩来和书记处一起商讨了会议的议程和准备工作，并约一些民主人士共同协商国家领导人名单。十二日，他把山东、河北、江苏、河南、安徽五省缺粮情况及处理意见和十五省春荒情况统计表送给毛泽东、刘少奇、朱德、邓小平等。几天后，又把这个材料送给十五省的省委第一书记，要他们核实情况，采取措施。
四月十八日至二十八日，第二届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。会议的第一天，周恩来代表国务院作《政府工作报告》。他在谈到经济战线上的任务时说：“由于社会主义革命的胜利、社会主义总路线的鼓舞和人民公社化的成功，各个地方、各条战线上的干部和群众的积极性空前高涨，大家都要求迅速地发展自己所需要的建设事业，这种要求是完全可以理解的。它反映了我们国家的蒸蒸日上的兴旺气象，但是我们的计划必须建立在客观可能性的基础上。”他强调：“完成工业计划的最基本的保证，就是要在工作中贯彻执行群众路线的方法，要使集中领导同开展轰轰烈烈的群众运动结合起来。所有工业企业都必须贯彻执行党委领导下的厂长负责制，都必须认真遵守合理的必要的规章制度，生产中和建设中无人负责和违背必要的规章制度的现象是不容许的。”这份报告是在“大跃进”的气氛中写成的，自然带有很重的历史印迹，但能把这些比较冷静的意见写进去还是很难得的。
大会选举刘少奇为国家主席，宋庆龄、董必武为副主席，朱德为全国人大常委会委员长。大会决定周恩来继续担任国务院总理，并根据中共中央的建议通过了一九五九年度国民经济计划。同一个时期，在北京召开的全国政协第三届全国委员会第一次会议选举毛泽东为政协第三届全国委员会名誉主席，周恩来为主席。
八届七中全会和二届人大一次会议开过后，周恩来似乎可以松一口气了，事实却不是这样，因为一九五九年的计划，特别是对钢铁生产的指标能不能落实，他一直感到没有把握，放心不下。在四月三十日召开的书记处会议上，周恩来吐露了他的这种心情。他说：从去年北戴河会议以后，大跃进形势很好，但产量指标搞高了，打被动仗。总想知道一点，摸不到底，心情有些苦闷不安。去年钢的指标是不可能完成的。上海会议和人大会议，又把指标提出，还是问题。要注意党在国内外的威信，向党提出的东西，自己没有把握。不能泄气，要想办法，情况让大家了解后，大家想办法，共同努力。〔19〕在会上谈到自己“心情有些苦闷不安”，这对周恩来说来，是很不平常的。
这次会议决定，委托陈云领导中央财经小组进一步研究一下这个问题。会后，陈云连续六次听取冶金部的汇报。对钢材的生产指标，冶金部提出三个数字：九百万吨、九百五十万吨、一千万吨。当年究竟能够可靠地生产多少钢材和多少钢，议论很不一致，不仅在北京如此，各省市也有不同意见。陈云认为，“就全局看来，为了安定生产秩序，为了使计划不再变动太多，我认为以九百万吨钢材来分配较为可靠。”〔20〕五月十一日，刘少奇在中南海西楼会议厅召开政治局会议，详细听取陈云的汇报。陈云说：
“在讨论中，国家计委重工业计划局提出的数字是：钢材的可靠指标是八百五十万吨到九百万吨，争取指标是九百五十万吨。与此相适应，钢的可靠指标是一千二百五十万吨到一千三百万吨，争取指标是一千四百万吨。国家经委冶金局提出钢的可靠指标是一千三百万吨，争取指标是一千五百万吨。这些数字，都比上海会议拟定的指标要低。上海会议拟定的指标，钢材是一千一百五十万吨，钢是一千六百五十万吨。
“财经小组经常参加这次汇报会议的几个同志，富春、一波、赵尔陆同志和我，都同意钢材的可靠指标可以初步定为九百万吨，钢的生产指标就是一千三百万吨。至于争取的数字，需待听取煤炭、机械、铁道等部汇报后，弄清楚这些部门的生产能力和运输能力，再来研究，这次暂时不议。”〔21〕
周恩来从四月三十日的书记处会议以后，一直担心，如果再不采取积极措施，有可能把剩下的几个月又晃过去，到年底，不仅财政、银行、商品，甚至生产、基建也会发生一系列新的问题。因此，在五月十一日的政治局会议上他完全同意陈云提出的上述意见。他认为，一年时间已过去近半年，整个经济计划由于钢产量指标一变再变，一直落实不了，整个工业生产非常混乱，现在是，“人心思定，生产思常”。〔22〕
即使做了这样的调整，实现这个指标仍不是轻而易举的，还需要做出巨大努力。为此，中共中央决定在六月召开一次省市委书记会议进一步落实计划。为了开好这次会议，必须对目前各地钢铁，主要是地方生铁的生产情况和问题有一个全面的了解。周恩来向中央书记处建议，国务院总理和八个副总理在五月二十日前后分别出发到九个产铁重点地区去视察。他说：
“视察的内容，主要是生铁的质量和数量问题。为此，拟到产铁产煤基地，对矿石、煤炭、洗煤、炼焦、耐火材料、炼铁、炼钢、设备、运输、劳动力分配和成本核算等一系列的问题做具体了解，以求实现中央经济小组的要求，先保质量，后争数量。除此以外，对市场供应、农业生产等问题也就近进行一些了解。”
分工视察的地区是：
周恩来——河北；
陈毅——山西，可能时再去内蒙古；
谭震林——山东（主要是注意农业，兼研究生铁生产）；
习仲勋——河南，可能时再去陕西；
贺龙——四川，可能时再去云南；
罗瑞卿——湖南，可能时再去湖北；
陆定一——江苏，可能时再去上海；
聂荣臻——安徽；
乌兰夫——包头。〔23〕
为了适应形势的要求，加强对各方面工作的领导，五月十三日，周恩来约集第二届全国人民代表大会第一次会议确定的十二个副总理进行座谈，对国务院的工作做了全面安排。关于副总理的分工是：陈毅管对外工作，罗瑞卿管政法工作，彭德怀管国防工作，聂荣臻管科技工作，李富春、薄一波管工业交通工作，李先念管财政贸易工作，谭震林、邓子恢管农、林、水利工作，乌兰夫管民族事务工作，贺龙管体育运动工作，习仲勋管国务院常务和领导直属机构，林彪、邓小平不分管国务院的经常工作。为了便于各主管副总理分工管理各部委和处理日常工作，在国务院下面成立六个办公室：政法办公室，罗瑞卿任主任，分管内务、公安两部；文教办公室，张际春为主任，分管文化部、对外文委、教育部、卫生部、体委；外交办公室，陈毅为主任，分管外交部、华侨事务委员会、对外文委（对外政策）、外贸部（对外政策）；工业交通办公室，李富春为主任，薄一波为副主任，分管冶金部、化工部、一机部、二机部、煤炭部、石油部、地矿部、建筑部、纺织部、轻工部、铁道部、交通部、邮电部、水电部；财贸办公室，李先念为主任，分管财政部、粮食部、商业部、外贸部、水产部、劳动部；农林水办公室，邓子恢为主任，分管农业部、农垦部、林业部；国防部由彭德怀直接领导；建委、计委、经委、科委等四个综合性的委员会由陈云、李富春、薄一波、聂荣臻等四个副总理分别直接领导；民委由习仲勋管理。关于各部委的工作，凡涉及到方针、政策和重大问题，除国防部经由军委直属中央、民委归中央统战部负责外，其余仍照中央规定分别经由中央的经济、政法、文教、外事、科学等五个小组审阅后报中央核批，有关两个小组以上的问题，由主办小组与有关小组磋商或经总理召集有关会议商定后再报中央。各部委日常业务，由各部委自行负责，需要用国务院名义颁发的一般文件，由各主管副总理审批后送常务副总理阅发。较大的问题，送总理批发，或送中央有关同志传阅后发。重要的问题由总理或主管副总理召集会议研究后再向中央报告。国务院全体会议仍照过去程序讨论经中央批交的文件和由总理、副总理提交讨论的文件，由常务副总理组织安排。为了沟通情况与交换意见和经验，还决定每两周举行常务会议座谈一次。〔24〕
五月二十三日，周恩来离开北京到达天津，开始视察河北的工作。
周恩来在天津工作了八天。五月二十三日、二十四日连续两天听取河北省委负责人林铁、刘子厚、阎达开、解学恭、吴砚农等汇报工作情况，共同就农业、整社、钢铁生产、煤炭生产和分配、水利工程、市场和劳动、运输等许多问题进行了讨论。周恩来发表了很多意见。谈到农业有可能争取更大跃进时，周恩来说：“不要用这个口号了（指“争取更大更全面的跃进”——编者注），时间不同，认识也发展了，这个口号就不恰当了，可以提在一九五八年的基础上争取一九五九年的大跃进。”谈到调动广大群众的积极性时，周恩来指出：应该给农民“一点小自由，让他发挥点个人的积极性，不会妨碍大集体的。这是大公小私，两条腿走路嘛。有个人嘛，没有个人哪有集体呢？三人才为众嘛！‘共产风’来了，就把这些忘了。大集体小自由早讲了，就是没有好好执行。”谈到今年的生产计划时，周恩来说：首先要给群众留足口粮、留够种子，其次是教育公社和生产队不要说谎。当周恩来听到天津市的粮食自给需三年以后再看时，笑着说：“回想起去年搞吃饭不要钱，我说过，千万不可以把这件事作成正式决议，要不可就被动了。”周恩来强调：“农民是会顾全大局的”，一定要“收好，留好，用好，征购好，种好”。〔25〕
五月三十日，他在南开大学全体师生员工大会上讲话说：在这个前所未有的时代，没有经验，我们要熟悉这个时期，认识它，才能掌握它，处理它。这需要一个过程，需要时间。在这个过程中要掌握发展新的规律、新的平衡、新的比例、新的关系，这不是一下子就能处理恰当的。所以从去年到今年，我们“大跃进”后就出现了一些不够的现象。
周恩来的视察对河北省的工作有很大推动。五月三十日，《河北日报》全文发表了河北省委关于“收好、留好、征购好、用好、种好”的指示，对其他方面的工作也做出相应的计划和安排。
六月一日，周恩来在离开天津赴邯郸的火车上，给中央写了视察河北的情况汇报。根据河北的经验，他建议：“请中央号召各地大力推行增产节约运动，要在干部和群众中大讲特讲增产节约的必要性，明确讲去年确实大丰收、大跃进，但由于一时吃多、用多、花多了，今年才出现一时一部分物资不足的现象，这是一个指头的问题；并且彻底地讲增产节约是大跃进中的两条腿走路，是结合生产和消费、结合局部和全体、结合今天和明天必不可少的积极的决非消极的方针。”〔26〕
六月一日至五日，周恩来在邯郸视察。他多次分别召集中共邯郸地委、市委以及安阳市委负责人开会了解工业生产情况，并且先后到磁县临漳公社、峰峰煤矿、邯郸国棉一厂、邯郸钢铁厂、邢台滚珠厂等单位视察。周恩来最关心的是钢铁生产情况。六月四日，他召集邯郸地区十三个炼铁厂的党政负责人座谈，要他们详细汇报钢铁生产的质量情况和存在的困难。周恩来不时地插话，仔细地问：生铁是否炉炉化验，是否分类编号、分类存放、分类外运？焦是自己炼的吗？他在提问时，就像一个内行的冶金专家一样。他要求省、市委负责人在矿石、焦炭的分配上要搞好各厂之间的平衡，注意抓重点、保重点。周恩来听说临水炼铁厂铁的质量高，受到天津钢厂的好评时，很高兴。他强调要重视对铁质量的化验，要普遍进行一次检查。他还在座谈中指出，邯郸在河北省说来很好，交通发达，发展前途大，是河北省的钢铁小中心，一定要搞起来，要提高质量，不要图快，要拿出好生铁来，贪多不好，要多快好省。〔27〕第二天，周恩来召集邯郸地、市委负责人等谈话时，除了工业问题外，还谈到农业问题。他说：少搞点工业还不要紧，农业搞坏了就不安定，对农业必须重视。工业交通方面，指标不当的要压一下。工业也不只是钢铁，有帅就需有兵。四大指标我们要尽最大努力，争取完成。生产和基建之间，要先压基建。邯郸是个好地方，有工业发展前途，但不要走得太快，快了农业会跟不上。
六月五日，周恩来到达石家庄。在石家庄期间，周恩来视察了井陉煤矿、岗南和黄壁庄水库、石家庄钢铁厂、华北药厂等。在各地谈话中，他特别强调要把质量问题放在优先的地位，说：“产品质量是个大问题，各地都有反映。你们应很好重视，发动工人、技术人员，一定要解决这个问题。”〔28〕周恩来还说：“现在要落实，要搞质量。只有落实可靠，才能跃进。不能违背社会主义的经济规律。去年搞数量，今年则先搞质量，质中求数。数与质的矛盾，质量应是主要方面。”他要求有关负责人一定要抓住这个问题，并且说：“我们出来就是为了讲清这个问题。”〔29〕
六月九日，周恩来结束对河北的视察回到北京。经过半个多月的调查研究，周恩来对生产形势有了更切合实际的认识。如果说，在“大跃进”初期，周恩来对钢铁和机械制造中的一些指标曾产生过一些怀疑的话，〔30〕那么，这时，他对一些过高的指标已经不相信了。周恩来说：今年要铺铁路一万公里，我原来相信这个指标，现在说能铺五千公里我都不信。〔30〕周恩来认为，现在最重要的任务是搞综合平衡，提高质量。六月十一日，中央书记处召开会议，讨论一九五九年的计划执行情况。周恩来在会上谈了自己下去调查的感受：去年大跃进，本来是破除迷信，但不讲时间、空间、条件，“打破了客观规律，主观主义大发展，把主观能动性搞得无限大，自己造成迷信。这是个认识过程。下边空气很紧张，今后应允许有对立面，听取不同的意见”。他说：去年九月以来更多的人管经济，时间很短；现在八个副总理都出去，大家不接触经济不行，“工业并不神秘，也不简单”。〔31〕
这时，由于生产指标定得偏高带来的问题已经暴露得越来越清楚，许多工业产品的产量虽然比去年同期有很大的增长，比如，从一月至五月生铁的产量达到七百八十万吨，比去年同期增长了一点七倍，钢的产量达到四百三十二万吨，比去年同期增长了百分之六十七，钢材的产量达到二百九十五万吨，比去年同期增长了百分之二十九，但仍没有能完成原定的计划指标。如果再不按照生产的客观可能，对原来的计划进行必要的调整和平衡，将打乱全国的生产和建设秩序，给国民经济带来更为严重的后果。在这种严峻的局势面前，中共中央决定七月初在江西庐山召开政治局扩大会议，进一步总结一九五八年以来的经验教训，同时，解决一些具体问题，将各种指标落到实处，更好地实现一九五九年的继续跃进。
六月十三日，庐山会议前，毛泽东召开了一次政治局会议，讨论工业、农业、市场等问题。发言中，毛泽东和周恩来、李富春都指出，“大跃进”中的主要问题是综合平衡、有计划按比例地发展经济抓得不够。毛泽东强调今年余下的几个月时间要搞平衡。周恩来认为，工业布局上的毛病是生产资料上的指标定高了。现在要增加生活资料的生产，把生活资料的比重提高一些，比较有利。他说：现在要公开讲增产节约，具体办法是多抓商品性生产、抓食品定量、压缩购买力、减人。周恩来提出对基本建设的调整，可以采取有的下马不搞、有的休息、有的慢步、有的快步的方式进行。他还要求尽快成立支农小组，先抓机械、化肥、水利。至于计划数字，这次会议没有提出新的意见，一九五九年钢的生产指标确定为一千三百万吨。周恩来后来回忆说：当时也感到里头还有很多虚数和不平衡的情形，但是，由于自己刚刚从外地回来，又不是专门研究这个问题的，所以，尽管感到有问题，又提不出别的数字，只能建议先发下去，然后大家来讨论。不过，“对在本本上出现的这种各种关系的比例失调和不平衡的现象是不安的”。〔32〕六月十三日的政治局会议是一次重要的会议，为即将召开的庐山会议做了思想准备。
会后，周恩来多次对外国朋友谈了对当前经济形势的看法。十七日，他对朝鲜副首相郑一龙说：我们在大跃进中，除了成绩以外，还有许多缺点。这样突破常规的发展速度，自然在前进中会发生新的问题。去年注意数量，发动群众搞工业，搞“小土群”，面铺得很广，这在去年是许可的。今年不行了，要提高质量，不然生产了很多，还是没有用。二十六日，他接见苏联专家时说：中国搞大跃进的目的是为了迫切需要加快社会主义建设，为了在不太长的时间里建立自己的工业体系，摆脱帝国主义的压迫，担负起我们在社会主义阵营里应当担负的任务。大跃进中的缺点和错误主要有三个问题：第一是发展的速度，第二是平衡，第三是质量。我们可以在克服这些困难和缺点的道路上，使我们的跃进继续，使我们的胜利继续。
六月二十八日，周恩来到达武昌，随后乘船到九江。七月一日，上庐山。
七月二日下午，周恩来到毛泽东处开会，讨论确定了毛泽东为庐山会议出的十九个题目：一、读书；二、形势；三、今年的任务；四、明年的任务；五、四年的任务；六、宣传任务；七、综合平衡问题；八、群众路线问题；九、建立和加强工业企业的各项管理制度和提高工业产品的质量问题；十、体制问题；十一、协作区关系问题；十二、公社食堂问题；十三、学会过日子问题；十四、三定政策；十五、农村初级市场的恢复问题；十六、使生产小队成为半基本核算单位；十七、农村党团基层组织的领导作用问题；十八、团结问题；十九、国际问题。最后一个题目是周恩来提议增加的。会议的开法，周恩来在致杨尚昆的信中写道：“主席意见，除全体会谈外，仍可采取分组会谈方式。方式分两种，第一种以地区分，中央来的同志分在各组中，以便摸清情况；第二种在摸清情况后以问题分，以便讨论和解决问题。”〔33〕
会议从七月三日开始，最初是按六个大区分组讨论，主要议论的是形势和任务。大家“摆情况，谈看法，提意见”。不少人对“大跃进”以来的问题提出了尖锐的批评，有的人认为是“得不偿失”。话虽尖锐，气氛却很好。每天上午九时、下午三时开始学习讨论，晚上听戏、跳舞或看电影。正如薄一波后来回忆的：“会议开得轻松愉快，人们称之为‘神仙会’。”〔34〕七月六日，周恩来参加华东组的会，听取了柯庆施、李井泉、陶铸、王任重、林铁、欧阳钦、张德生汇报生产情况。周恩来在发言中，肯定了“大跃进”以来的成绩，同时指出了问题，主要是计划指标偏高，基建规模偏大，造成国民经济比例失调。周恩来指出，今年下半年的任务是在指标落实后好好地安排，争取完成计划。关于一九六○年的任务，周恩来认为应该是“在调整比例关系的基础上继续跃进，在保证农业发展的条件下，工业速度可放慢一点，今后三年农业放在第一位，工业为农业服务”。〔35〕七月七日、九日，周恩来又先后参加了东北组、华南组、华北组的会议。
这一时期的会议，整个来说，纠“左”的呼声比较强烈，但是对形势也有不同的看法。例如，在华东组的讨论中，就有人提出：不能认为“大跃进”破坏了按比例发展的客观规律，认为指标越低越落实，实际上是以落实掩盖保守思想。
七月十日，毛泽东召集各组组长开会，针对前一段会议的情况，指出需要统一思想。他说：“对形势的认识不一致，就不能团结。要党内团结，首先要思想统一。”毛泽东认为，“有些同志缺乏全面分析，要帮助他们认识，得的是什么？失的是什么？”“要向他们说明，从具体事实来说，确实有些得不偿失的事，但是总的来说，不能说得不偿失。取得经验总是要付学费的。”〔36〕刘少奇说：“去年出了些毛病，是由于没有经验，要取得这些经验，也得出点学费。”〔37〕周恩来在发言中引用苏联部长会议副主席札夏迪科的话说，比起苏联来，“我们发现问题快，也纠正得快”。〔38〕毛泽东最后总结时，将形势概括为十八个字：“成绩是伟大的，问题是不少的，前途是光明的。”〔36〕
庐山会议不仅是为了统一思想，还需要采取切实的措施，以解决一九五八年以来积累起来的许多实际问题。周恩来在会议开始后，把自己的主要精力放在这个方面。为了弄清情况，他参加各区的讨论，努力摸清问题所在。正像他所说的，“因为摸问题，就发现了一些问题。”〔39〕当时，一个突出而尖锐的问题是李先念提出一九五九年上半年出现财政赤字的问题。这个情况是七月十日晚，周恩来在毛泽东处谈话时才了解到的。〔39〕
为什么会出现财政赤字？有没有办法解决？带着这些问题，从七月十日至十二日，周恩来连续三天召开财政问题座谈会，仔细算账，研究情况和措施。从座谈会上周恩来了解到，财政赤字其实在一九五八年已经出现，但因为没有看出问题，就没有能够解决。座谈会上，刘少奇发言说：“略有赤字，一年不要紧，如果今年继续有赤字，而且数目还大，那就不应该了。”〔40〕周恩来说：“我们现在看出这个问题，就应该抓住解决。如果现在还不解决，那就是我们的责任了。”〔39〕
为什么一九五八年已经出现财政赤字却没有被看出来？那一年的财政情况是：在银行的账面上，收入和支出都是一百九十亿元，看起来收支平衡。但在收入的一百九十亿里，把国家节余的三十五亿算为收入支付出去了，再有，多发行货币十五亿，加起来是五十亿。而问题主要还不在收而在支。在支出的一百九十亿里，其中工业流动资金二十六亿、商业流动资金六十亿、农业放款六亿，共九十二亿是正常开支；商业透支五十亿可以逐步分期收回；第三类是应该作为财政开支不应该作为银行开支的有四十五亿。这一年，把节余去掉以外，实际赤字是十亿。到了一九五九年一至六月，财政情况中的问题暴露得更加明显了：收入二百六十亿，其中节余四十七亿存入银行。在银行的收入账上不是动用了四十七亿而是五十一亿，有四亿没有算清。另外，又多发行了六亿票子，违反了通常的规律。在银行的收入账上是一百一十四亿，非正常投入占五十七亿，这个数目相当大。其中，工业用款六十二亿中，不正常的有三十一亿。这种局面比上一年显然要严重得多。
究竟怎样解决这些问题？周恩来提出几条办法：第一，算账。周恩来说：“这里说的算账，不仅是政府财政部长的账，是整个国家的总账，就是说，我们做工作，总要心中有数，要把账算清楚，这不是消极的，是为了解决问题，是积极的态度。”第二，收权。去年权力下放，但有一定的限度，不能什么都下放，要收到中央和省市两级。不管限额以上、限额以下，都要纳入计划，一盘棋，按计划和中央的方针办事，不能各办各的。第三，归口。哪一件事都要按口子办事，银行贷款要有一定的条文，有一定的规定。第四，堵口。要求基建限额以下的停下来审查。所有工厂，不经批准，不许向银行透支。第五，导流。对停办项目要给人员找出路，或转业，或回家。第六，增产。这是最重要的一条。要增产商品，活跃市场，回笼货币。第七，节约。这是社会主义建设的一个原则。
