庐山会议结束后不到十天，周恩来正着手调整并落实一九五九年国民经济计划主要指标、部署开展增产节约运动的时候，中印边界上发生了周恩来一直不希望看到的第一次武装冲突。
冲突发生的经过是这样的：一九五九年八月二十五日，越过边界东段的所谓“麦克马洪线”侵入中国西藏马及墩地区朗久村的印度军队，突然向驻守在那里的中国边防部队发动武装袭击，中国边防军被迫自卫还击。
事件发生时，周恩来刚从庐山回到北京。消息传来，他立刻召集陈毅、罗瑞卿、杨成武、张国华、谭冠三、章汉夫、章文晋、潘自力等进行商谈，把如何解决好这个问题提到重要议事日程上来。这件事不能不花去周恩来大量精力。
中国和印度是亚洲的两大文明古国。长期以来，两国人民一直友好交往，和睦相处。新中国成立后，印度是第一个同中华人民共和国建交的非社会主义国家。一九五四年六月，周恩来同印度总理尼赫鲁共同提出著名的和平共处五项原则。两国在反对帝国主义、促进亚非团结的许多国际事务中进行过积极而有效的合作。周恩来和中国政府极其希望维护和发展中印之间的友好关系。
那么，中印边界上怎么会发生武装冲突呢？这次事件的发生有着复杂的历史原因。它同中印边界上久已存在的纠纷没有得到解决是分不开的。
印度同中国的新疆和西藏接壤。两国过去从来没有正式划定边界，只有一条根据双方行政管辖所及而形成的传统习惯线，包括一些把双方隔离的荒无人烟的高山地带。它自西迄东分为西、中、东三段，有两千多公里长。西段是从新疆的喀喇昆仑山口至扎达县的六七九五高地，也就是中国的新疆和西藏同克什米尔、印度控制的拉达克地区接壤的那一段；中段是从六七九五高地至西藏普兰县的中国、印度、尼泊尔三国交界处，也就是中国的西藏阿里地区同印度旁遮普省、北方省接壤的那一段；东段是指不丹以东，也就是中国、印度、不丹三国交界处至中国、印度、缅甸三国交界处的那一段。
十九世纪中叶以前，中印两国人民一直居住在根据历史发展过程中逐渐形成的传统习惯线两侧，友好相处，亲密往来。直到英国殖民主义者入侵这个地区后，情况才发生变化。那时候，正在不断向外扩展自己支配范围的英国侵略者，在中印接壤地带制造了许多纠纷，它的后果遗留了下来。周恩来在谈到这段历史时痛心地说：“从很早的时候起，英国就抱着对中国西藏地方的侵略野心。英国曾经不断唆使西藏脱离中国，企图把一个名义上独立的西藏置于英国的控制之下。在这个阴谋不能得逞以后，英国又对中国施加种种压力，要求把西藏划为英国的势力范围，而让中国保留所谓对西藏的宗主权。与此同时，英国还以印度为基地，广泛地向中国的西藏地方甚至新疆地方进行领土扩张。这一切就是中印边界问题长期存在纠纷悬而不决的基本原因。”〔1〕
这个历史遗留下来的问题，在印度独立和新中国成立后，本来可以通过平等的友好的协商来求得妥善的解决。中国和缅甸等一些邻国的边界问题就是这样得到解决的。在问题解决前，作为临时性的措施，双方应该维持边界现状，不以单方面的行动、更不应该使用武力来改变这种状况。可是，印度政府却坚持把英国单方面宣布的所谓疆界线（包括一些不现实的领土要求）作为理所当然的遗产全盘继承下来，拒绝就这个问题同中国政府进行任何谈判，并且根据自己的需要变更原有的中印传统习惯线，企图把它强加给中国。印度政府推行的这种对外扩张政策，使中印边界问题非但不能解决，反而导致许多新的纠纷，使问题变得更加复杂了。
翻开中国和印度出版的地图可以发现，中国对两国的未定界一直是按照传统习惯线来画的，符合双方历来行政管辖所到达的范围。印度方面却采取了相反的做法。
在西段，印度的地图将历来由中国管辖、并有一条从新疆到西藏的商路通过的约三万八千平方公里土地画入印度的版图。他们说，这是根据一八四二年西藏和克什米尔之间的一项条约，并说这项条约是在一八四七年得到中国政府确认的。事实完全不是这样。一八四二年，中国西藏地方当局同克什米尔当局在双方发生一场武装冲突后，签订过一项和约。和约中只是泛泛地提到双方将恪守各自的疆界，而没有具体说明这段边界的位置。一八四七年两广总督耆英在英国驻广东代表要求划定这一段界址的时候，也只表示既有传统的边界可循，无用勘定。答复中既没有提到什么边界条约，也没有同意英方的任何边界主张。尼赫鲁自己一九五九年八月二十八日在人民院谈到西段边界线时也说：“没有谁划定过这条疆界。”可是，印度政府为了侵占这块领土，竟多次派遣武装人员非法进入中国境内进行侦察和勘察活动。一九五八年九月和一九五九年七月，中国边防部队分别在南疆大红柳滩和西藏班公湖地区俘获印军人员，并将他们遣送出境。
在中段，双方在许多地点的归属上历来就有争执，如西藏扎布兰宗西南，原来由中国管辖的桑·葱莎地区，后来被英方侵占，西藏地方当局几度同英方交涉都没有结果，成为历史悬案。西藏和平解放后，印军又先后侵占中国管辖的巴里加斯、巨哇、曲热、什普奇山口等地，一直未退。一九五四年后，印军两次侵入中国管辖的乌热，同中国边防军形成尖锐的对峙。为了避免冲突，双方曾达成在这个地区互不驻军的临时协议，以便通过谈判来解决问题，但由于印方的阻挠，谈判一直没有结果。而印军在一九五八和一九五九两年中，仍以“民政人员”的身分侵入这个地区。
在东段，一九二九年以前，英印出版的地图和中国的画法大体相同，以后却改变了画法，但还使用“未标定界”的字样。到一九五四年七月出版的官方地图上，却突然改标为已定的国际边界，把九万平方公里土地，也就是相当一个浙江省的领土画入印度版图。他们提出的“根据”是，一九一三年至一九一四年，在印度西姆拉由中国政府、西藏地方当局和英国政府三方面代表所举行的会议上共同划定了这段边界线，这就是以英国代表麦克马洪命名的所谓“麦克马洪线”。这种说法完全不符合历史事实。西姆拉会议是英国为胁迫中国承认西藏的半独立状态、把中国内地许多地方划入西藏和加强英国在西藏的特殊地位而策划召开的一次会议，会上根本没有谈到边界问题。所谓“麦克马洪线”是在西姆拉会议以外，由英国政府代表同西藏地方当局代表，瞒着中国中央政府代表，在一九一四年三月，也就是西姆拉条约签订前三个多月，在德里用秘密换文的方式形成的。它是麦克马洪等在几次私自进入西藏进行测绘工作后，沿西藏高原边缘所画的一条线，尽管英国的统治势力从来没有到达过那里。无论是西姆拉条约，还是这个换文，中国当时和以后任何一届中央政府都没有承认过，完全是非法和无效的。正因为这个原因，英国迟迟不敢公布这个条约和换文，“麦克马洪线”以南一直仍由西藏地方政府管辖着。英印政府的官员米尔斯也认为：“要并入的部落，就天然条件来说，是属于西藏，而不是属于印度的。他们在种族和语言上，是类似蒙古族的。他们的语言属于藏缅语系，与平原上属于亚利安语系的阿萨姆语没有共同之处。因此，在文化的和社会的影响上是倾向于西藏的。”他又指出：“部落地区在商业上和文化上都是同西藏而不是同印度联在一起的。”〔2〕所以，这条线长时期内在实际生活中并没有起什么作用。一九四○年以后，英国军队侵入这一地区的若干地点，引起中国人民的极大愤慨。一九四七年印度独立前后，中国政府曾向刚刚设立的印度驻华使馆提出英国侵入“麦克马洪线”以南的部落地带的指责，西藏地方当局也先后同英印方面交涉并曾致电尼赫鲁总理，要求归还“麦克马洪线”以南的历来属于中国西藏地方的全部土地。印度政府却根本无视中国的要求，反而在西藏和平解放前后，大规模地向“麦克马洪线”以南地区推进，在一九五一年至一九五三年间逐步侵占了这个地区的大片土地，在有的地方还同当地居民发生流血冲突。这就造成了新的更加严重的纠纷。
周恩来十分关心中印边界问题，新中国成立以来一直在为全面解决这个问题积极地创造条件。
一九五四年六月下旬，周恩来第一次访问印度的时候，曾对尼赫鲁谈起这个问题。他说：“麦克马洪线”不仅在中印边界有，在中缅边界也有，这是英国殖民主义者造成的，他们用铅笔从喜马拉雅山画过来，就像瓜分非洲一样。因此，这条线中国政府不能承认，但是目前维持现状，双方都不要越过这条线。尼赫鲁当时表示：如果有机会，由双方协商进行调整。〔3〕后来的事实证明，这只是他一时的推托之词。这年十月，尼赫鲁访问中国时，周恩来再一次同他谈到边界问题。周恩来明确指出：中印边界全部没有划定，这是首先需要肯定的事实。但是，为了在边界问题全面解决以前维持两国边界久已存在的状况，中国政府对中印边界采取现实主义的态度。〔4〕一九五六年底，周恩来访问印度时，又对尼赫鲁明确表示，中国政府决不会承认“麦克马洪线”，但也从来没有越过这条线。
中国政府是说话算数的。印度政府却没有像尼赫鲁曾表示过的那样采取“双方协商进行调整”的方针，而是一意孤行地拒绝就边界问题进行谈判，并且增派军队进入被他们强行占领的地区。由于中国方面以大局为重，严格遵守暂时维持现状的原则，以友好的态度采取不同方式分别处理遇到的各种问题，所以，直到一九五九年初，中印边界基本上保持着良好的气氛，两千公里的边界线上始终没有发生军事冲突。
但是，边界线上不断发生的纠纷仍引起周恩来的极大重视。一九五九年一月二十三日，他致信尼赫鲁，第一次比较全面地阐述中国方面的立场：“中印边界是从未经过正式划定的”，“中国政府一贯主张，中印双方应该考虑历史的背景和当前的实际情况，根据五项原则，有准备有步骤地通过友好协商，全面解决两国边界问题。在此以前，作为临时性的措施，双方应该维持边界久已存在的状况，而不以片面行动，更不应该使用武力改变这种状况；对于一部分争执，还可以通过谈判达成局部性和临时性的协议，以保证边界的安宁，维护两国的友谊”。〔5〕
正当周恩来准备就边界问题同印度方面进一步交换意见时，西藏拉萨发生了武装叛乱事件。这次事件一时成为国内外关注的焦点，也成为周恩来关心的一个重要问题。
西藏社会在解放前本来是一个领主庄园制的农奴社会，全部土地和绝大部分牲畜都属于占人口百分之五左右的领主所有。农奴和大部分牧民没有自己的土地和牲畜。他们自己，连同他们的子女，世世代代都分别隶属于不同的农奴主，承受着残酷的剥削和奴役。“贵族对于逃亡的农奴或者其他被认为违法的农奴，可以任意用刑，除了最通常的鞭打以外，还有剜眼、割鼻、割手、割脚筋、挖膝盖骨等各种骇人听闻的酷刑。”〔6〕这是一种极端野蛮的惨无人道的黑暗社会制度。西藏和平解放后，中央人民政府考虑到少数民族地区的特殊情况，采取了十分谨慎的态度。为了争取西藏上层分子的合作，在八年之久的时间里，一直保存着原来的西藏地方政府、它的一套制度、它的军队甚至它的货币，一直说服西藏人民暂时不要进行他们所迫切要求的改革。周恩来自己在争取西藏上层分子合作方面也做了许多工作。一九五六年十一月，达赖赴印参加佛教纪念活动，一些在印度的西藏逃亡分子企图把他留下，不让他回到西藏。十二月底，周恩来在访印时找达赖谈话，并向他的随行人员晓以利害，终于争取达赖回到西藏。
尽管中央人民政府采取如此仁至义尽的态度，但是，西藏一部分反动农奴主仍坚决反对改革，并依仗他们保存着的地方政府和军队的力量，进一步策划武装叛乱。西藏叛乱事件就是由西藏地方政府和上层反动集团一手制造出来的。
一九五九年三月十日那天，达赖喇嘛本来约定要到中国人民解放军西藏军区礼堂看戏，可是，叛乱集团却散布谣言，说西藏军区部队要扣留达赖，以此为借口，公然撕毁十七条协议，劫持达赖，发动了武装叛乱。他们高呼“赶走汉人”、“西藏独立”等反动口号，当场打死反对叛乱的西藏自治区筹委会藏族官员堪穷索朗降措，打伤西藏军区藏族副司令员桑颇·才旺仁增等人。叛乱武装同时包围了中国人民解放军西藏军区司令部和中共中央驻拉萨的机关。叛乱爆发后，达赖曾三次给中央驻藏代表、西藏军区政治委员谭冠三写信，说：“反动的坏分子们正在借口保护我的安全而进行着危害我的活动。对此我正设法平息。”〔7〕谭冠三立刻复信表示，对达赖的处境和安全“我们甚为关怀”，希望“西藏地方政府改变错误态度，立即负起责任，平息叛乱，严惩叛国分子。否则，中央只有自己出面来维护祖国的团结和统一”。〔8〕但是，叛乱分子丝毫不思改悔，反而在三月十七日将达赖劫持出拉萨，并且在三月十九日夜间向中国人民解放军驻拉萨部队发动全面进攻。在叛乱分子向军区直接发动武装攻击的七小时以后，中国人民解放军奉命反击。三月二十二日，粉碎了拉萨市区的叛乱活动。
为了维护祖国统一和民族团结，三月二十八日，周恩来以国务院总理名义发布命令，责成西藏军区彻底平息叛乱，同时，宣布自即日起，解散策动叛乱的西藏地方政府，由西藏自治区筹委会行使西藏地方政府的职权。命令宣布，在达赖被劫持期间，由班禅额尔德尼·确吉坚赞代理主任委员，帕巴拉·格列朗杰为副主任委员，阿沛·阿旺晋美为副主任委员兼秘书长。收到周恩来发布的命令后，班禅额尔德尼致电周恩来并转毛泽东，表示拥护国务院的命令和对叛国分子的处理，继续坚定反帝爱国立场。〔9〕四月五日，班禅到达拉萨，代行筹委会主任职务。
这次叛乱的爆发和迅速平定，大大加快了西藏地区民主改革的步伐。四月十四日，周恩来等党和国家领导人以及各界群众一千多人到车站迎接前来北京参加二届人大一次会议的班禅。周恩来在欢迎宴会上说：“中央人民政府从民族团结的利益出发，同时考虑到西藏地方的特殊情况，对于西藏的改革，一直采取放慢步骤和耐心等待的方针。但是，顽固不化的西藏反动分子，自甘暴弃，选择了背叛西藏人民、背叛祖国的道路。他们这样自取灭亡，实际上反而替西藏的民主化造成了极其有利的条件。我们相信，从此，西藏人民将逐步摆脱贫困落后的黑暗生活，走上繁荣进步的光明大道。”〔10〕四月十八日，周恩来在二届人大一次会议的政府工作报告中又指出：
“现在，西藏的局势已经完全在人民解放军西藏军区和西藏自治区筹备委员会的控制之下。人民解放军西藏军区部队，在西藏僧俗人民的积极支持下，正在继续扫荡一些流窜在偏僻地区的残余叛乱分子。西藏自治区筹备委员会已经开始行使地方政府职权。关于西藏今后的社会改革，将由中央同西藏上中层爱国人士和各界人民群众进行充分的协商，以决定实行改革的时机、步骤和办法。无论如何，改革将在充分照顾西藏特点的条件下逐步进行，在改革过程中将充分尊重藏族人民的宗教信仰和风俗习惯，尊重和发扬藏族的优秀文化。”〔11〕
这次会后，中共西藏工委和西藏自治区筹委会根据周恩来的报告和二届人大一次会议通过的《关于西藏问题的决议》的精神，开始了西藏人民期待已久的民主改革，使占西藏人口百分之九十五的贫苦农牧民终于从中世纪式的极端黑暗、野蛮的农奴制度下解放出来。
周恩来十分关心西藏地区的民主改革，提出了许多重要的意见。关于改革的步骤，周恩来认为应该分为两步，“先是民主改革，然后是社会主义改革”。〔12〕关于改革的方式，周恩来认为还是要用“和平方式进行”，他说：“但是，和平改革并不是不平乱，哪里有叛乱，我们就要在哪里干，这一点是不能放弃的。”“我们讲和平改革是表示我们的改革方向，希望剥削阶级改变对农奴的态度，但是，这并不是说没有斗争。”周恩来十分赞成班禅额尔德尼·确吉坚赞和阿沛·阿旺晋美提出的“改革的方法要谨慎”的原则，说：“谨慎的意义不外以下三点：一是尽量争取上层的大多数赞成改革，免于斗争。但是，总有少数顽固对抗的人，他们不采取谨慎的态度，要反对改革，这时我们就要站在农奴方面，农奴就会对他们进行斗争。我们相信人民是公道的，只要农奴主赞成改革，欢迎改革，农奴对他们的态度是会好的。二是进行改革不要破坏生产，要注意保护农牧业和工商业，我们提出今年谁种谁收的政策，就是不要因为忙于改革使生产受到影响，内蒙古在改革中是很注意这一点……三是安置上层，不使他们无法生活。”〔13〕周恩来特别强调改革中要贯彻民主的原则：“不论是政治的、经济的、宗教的，甚至文化方面的改革，都要有人民代表参加。”〔12〕
改革发动起来后，周恩来十分注意防止“左”的错误。他会见阿沛·阿旺晋美等时，告诉他们：“不要急于搞合作社，不要急于抄内地一套”；“稳定一个时期，搞好生产”；“要发展人口，发展生产”，达到“人畜两旺”。〔14〕他还提醒张国华等汉族领导干部，一定要注意掌握政策，说：西藏民主改革后的所有制至少四年不变，四年肯定不搞合作社，只搞互助组。这样做的目的是为了保护劳动力，发展生产。西藏人口少，更要注意保护劳动力，这是一切的一切。刮“共产风”、浮夸风，忽视对劳动力的保护，教训太大了。你们要多想些办法，不要急于搞社会主义改造。西藏的经济条件不再前进，就搞社会主义改造是行不通的。〔15〕周恩来的这些意见对西藏地区民主改革的健康发展有着重要的指导意义。
平定西藏叛乱，实行民主改革，完全是中国的内政，任何国家都没有任何权利进行干涉。但是，在西藏叛乱前后，印度国内却出现大量诽谤中国和干涉中国内政的言论和行动，使中印关系受到严重伤害。这样，周恩来在西藏局势稍稍稳定后，又回过头来处理包括边界问题在内的中印关系问题。
这时，印度出现的对中国的攻击主要来自两个方面。一个是政治方面，从一月下旬至四月底前后一百多天内，印度许多报纸大肆进行反华宣传。平时一向表示对中国友好的尼赫鲁也公然违反和平共处五项原则，粗暴干涉中国内政，把中国人民平息叛乱的正义行动说成“悲剧”，对所谓“西藏人的自治愿望”表示同情。更严重的是，四月十八日，周恩来在二届人大一次会议上呼吁中印友好、反对干涉中国内政的同一天，印度外交部却批准散发所谓“达赖的声明”，攻击中国政府。在这种情况下，毛泽东断然决定：“要抓住这个机会开始反击。”〔16〕
面对印度方面步步进逼的挑衅活动，周恩来谈到可以有两种办法：一种是让步，一种是斗争。他说：对印度这样具有两面性的民族主义国家，如果他们执行和平中立政策和民族独立政策，还允许人民有民主自由，还愿意同社会主义国家友好，那么我们做个别的让步是需要的，对国际国内都有好处。在万隆会议上，我们就是这样做的。然而，如果尽管我们让步，他们却不同我们友好，甚至走向反动，这样让步就不对了。因此，我们一方面要给印度的中间派留有余地，积极地争取他们，另一方面要进行坚决的斗争。〔17〕
四月二十二日，中国方面开始在政治上进行反击。在周恩来、邓小平直接领导下，成立了国际问题宣传小组，由吴冷西、乔冠华负责，吸收中央外事办公室副主任张彦、中央宣传部国际宣传处处长姚溱、周恩来外事秘书浦寿昌等参加，研究和起草有关西藏叛乱和印度当局态度的报道和评论。五月六日，《人民日报》以编辑部名义发表根据中共中央政治局扩大会议的讨论写成的《西藏的革命和尼赫鲁的哲学》，全面驳斥印度方面的错误舆论，严正指出：“中华人民共和国对于西藏地方享有完全的主权，跟对于内蒙古、新疆、广西、宁夏等地方享有完全的主权一样，这是丝毫不容怀疑的，这是丝毫不容任何外国或者联合国以任何名义任何形式干涉的。因此，西藏的任何问题都只能由中国解决，在中国解决，而不能在任何外国去解决。”〔18〕香港一家报纸评论说：文章“说情又说理，委婉又强硬，确是使尼赫鲁颇难回答的”。
印度对中国的另一方面的攻击，也是更加严重的，是在边界上肆无忌惮地采取军事行动。西藏叛乱发生后，大批叛乱分子逃入印度，印度军队立刻从中印边界东段节节进逼，越过所谓“麦克马洪线”，更加深入中国境内。他们侵犯马及墩、兼则马尼、塔马顿等中国领土，来保护在这个地区的西藏叛乱分子。八月二十五日，印度军队竟对驻在马及墩地区朗久村的中国边防部队发动武装袭击，迫使中国边防部队进行还击，酿成中印边界上发生第一次武装冲突。
印度为什么选择这个时候首先在西藏问题上，紧接着又在中印边界上制造紧张局势呢？周恩来分析说：根本的原因是，印度不愿意西藏成为社会主义的西藏，“最好成为一个缓冲地带”。〔19〕因此，当西藏的改革兴起后，他们势必要制造纠纷，进行干涉。
分明是印度侵略了中国，然而，从八月六日开始，印度报纸上却偏偏连篇累牍地硬把印军侵占中国领土、攻击中国边防军的行为，说成是中国对印度进行“侵略”；尼赫鲁在八月六日至九月四日间，先后十次在印度议会发表有关中印关系的谈话，把印军越境挑衅说成是“中国侵略的事件”，还在九月七日向议会提出中印关系“白皮书”；一些右翼政党聚众向中国大使馆挑衅。一些帝国主义国家的报纸借机攻击中国。苏联也采取偏袒印度的态度。面对这种忍无可忍的局势，《人民日报》公开发表了九月八日周恩来致尼赫鲁的信，将事实真相和中国政府的一贯立场向全世界公开宣布。
周恩来一月二十三日致尼赫鲁的信发出后，曾接到尼赫鲁三月二十二日的回信，因此，这封信也可以算作他对尼赫鲁回信的正式答复。周恩来为什么过了这么长的时间才回信呢？这一方面是因为当时西藏叛乱刚刚发生，有许多事情急需处理；另一方面，更重要的原因是尼赫鲁的来信中不仅在边界西段提出领土要求，并且将一九五七年初周恩来访问印度时提到的“为了在边界问题全面解决以前维持两国边界久已存在的状况，中国军队从来没有越过这条线”的意思，解释为周恩来“准备接受这条线作为这个地区的中印疆界”〔20〕，也就是说中国愿意承认“麦克马洪线”。他还据此指责中国现在改变了对“麦克马洪线”的态度，引起边界的纠纷。这样，周恩来就不得不用较长的时间来考虑如何进行答复。〔1〕
周恩来在九月八日的信中，重申了他在一月二十三日第一封信中的基本思想，全面阐述了中国政府对中印边界问题和边境局势的立场。周恩来指出：“中国政府对于中印边界问题一贯遵循着十分明确的方针，一方面肯定中印边界全部未经划定的事实，另一方面又面对现实，特别考虑到中印之间的友好关系，积极寻求对双方公平合理的解决办法，并且在边界问题解决以前，绝不片面改变两国边界久已存在的状况。”对尼赫鲁信中提到的“麦克马洪线”问题，再次表示：“中国绝不承认所谓麦克马洪线，但是，中国军队从未越过这条线。这是为了维持边境的和睦，以利于边界问题的谈判和解决，丝毫也不意味着中国政府已经承认了这条线。”这个问题，只能通过两国政府之间平等和友好的协商来解决。周恩来强调：最近中印边境出现的紧张局势，都是由于印军越境挑衅造成的，应该由印度方面负完全的责任。他说：“中印两国都是长期遭受帝国主义侵略的国家。这种共同的遭遇，本来应该很自然地使中印两国对上述的历史背景抱有一致的看法，并且采取互相同情、互相谅解和公平合理的态度，处理两国的边界问题。中国政府原来以为，印度政府是会采取这种态度的。但是，出乎中国政府的意料之外，印度政府竟要求中国政府正式承认英国对中国西藏地方执行侵略政策所造成的局面，作为解决中印边界问题的根据。更严重的是，印度政府对中国政府施加种种压力，甚至不惜使用武力，来支持这种要求。这不能不使中国政府感到深切的遗憾。”周恩来希望：“印度政府将会根据中国政府的要求，立即采取措施，撤回越境的印度军队和行政人员，恢复两国边界久已存在的状况。这样，中印边境一时的紧张局势就会立刻和缓下来，笼罩着两国关系的阴云也会迅速消散，使关心中印友好关系的朋友们感到宽怀，使挑拨中印关系、制造紧张局势的人受到打击。”〔1〕
对周恩来的来信，尼赫鲁很快做出反应。九月十日以及随后几天中，他在印度人民院和记者招待会等场合，多次表示自己的看法，一方面同意周恩来提出的以五项原则为基础，努力寻求和平解决的办法，表示印度坚持不结盟的政策；另一方面，却为“麦克马洪线”百般辩护，颠倒是非地污蔑中国向印度要求大片领土，是“侵略”国。〔21〕
九月十一日下午，中国的第二届全国人大常委会举行扩大的第六次会议，听取和讨论周恩来关于中印边界问题的报告。报告介绍了中印边界问题的历史背景和当前情况，着重阐明中国政府在这个问题上所采取的立场、态度和方针。在讨论中，人大常委们强烈谴责印度军队侵犯中国领土，一致认为，周恩来在报告中阐述的立场表达了全国人民保卫祖国神圣疆土的坚强意志和维护中印友谊的真诚愿望。九月十三日，会议作出决议，批准周恩来的报告。〔22〕在西藏，一些原地方政府的高级官员用事实说明“麦克马洪线”是强加在中国人民头上的，拥护周恩来代表中国政府表明的立场和态度。地理专家曾世英等撰文列举中外地图说明“麦克马洪线”是非法的。
在国际上，一些国家的报刊发表公正言论，呼吁中印边界问题应当协商解决〔22〕。英国论坛周报承认“‘麦克马洪线’在国际法上没有根据”〔23〕。印度的一些报刊也谴责印度国内和西方国家所进行的破坏中印关系的反华宣传。中国政府在政治上完全取得了主动。
这时，已到了国庆十周年的前夕。
中印边界上空出现的阴云并没有冲淡中国人民迎接国庆的喜悦心情。各行各业喜报频传，全国一片欣欣向荣的景象。首都北京的面貌更是焕然一新。中共中央政治局于一九五八年底讨论通过的首都国庆工程，在周恩来亲自指导下，经过不到一年时间，已经胜利完成。经过改造的天安门广场和刚刚竣工的十大建筑，成为中国城市建设史上的壮举。十大建筑中，规模最大、最引人注目的是矗立在天安门广场西侧的人民大会堂。这是周恩来直接关心的一项工程。他亲自审定了工程设计方案，并且具体指示：“要古今中外，一切精华，皆为我用。”在审查人民大会堂的模型时，有的建筑师提出，从天花板到地面净高三十三米，人在里面会显得很渺小，但是，后面有两层挑台，压得太低又会使人感到压抑。周恩来听到后，认真分析了大家的意见，确定墙面和顶棚相交处不要用折角，做成水天一色的方案，很好地解决了这个难题，使这座工程的精美程度，不仅远远超过国内原有同类建筑的水平，而且在世界上也是属于第一流的。〔24〕其他工程还有中国历史、中国革命博物馆，中国人民革命军事博物馆，民族文化宫，民族饭店，华侨大厦，钓鱼台国宾馆，全国农业展览馆，北京火车站，北京工人体育场。
十月一日，盛大的国庆十周年庆祝活动在经过改造后的天安门广场上隆重举行。周恩来和毛泽东、刘少奇等党和国家领导人以及应邀前来参加庆祝活动的外国朋友一起，在天安门城楼上检阅了陆、海、空三军部队和七十万首都群众的游行队伍。周恩来的脸上露出了微笑，他为祖国十年来取得的伟大成就感到骄傲和自豪。
国庆节前夕，周恩来主持召开国务院第九十二次全体会议。会议通过了中共中央和国务院《关于确实表现改好了的右派分子的处理的决定》。周恩来在会上说：国庆前夕，我们发布这个决定，就是要大家看到前途，使改好的愉快，没改好的想改好，才能吸引大家改恶从善。〔25〕全国人大常委会还通过了毛泽东代表中共中央提出的，特赦一批确实改恶从善的战争罪犯的建议，这个建议最早是周恩来提出来的。〔26〕九月十七日，刘少奇发布特赦令。十二月四日，最高人民法院特赦释放首批战犯，以后又陆续分六批释放，到一九七五年为止全部释放完毕。在首批特赦的三十三人中，有几个是原黄埔军校第一期毕业生，如杜聿明、宋希濂、曾扩情等。一九二四年，周恩来在这所学校任政治部主任时，他们曾是周恩来的学生。为了使他们更好地适应新社会，周恩来很快安排在西花厅家中同他们见面。谈话中，周恩来希望他们着重解决四个问题：立场问题、观点问题、工作和生活问题、前途问题。周恩来指出：“立场问题是个政治问题，就是人们在民族斗争和阶级斗争中站在哪一边的问题。”他说：“从鸦片战争到今天，经过将近一百二十年的斗争，中国人民翻了身，取得了伟大的胜利，这一事实连帝国主义也是承认的。”“这样的国家不爱还爱什么？”谈到观点问题时，周恩来首先肯定了他们做新人的愿望，同时指出，他们还需要继续树立和加强劳动观点、集体观点和群众观点，不要把十年改造所得抛在一边，希望他们利用各种社会关系帮助政府多做一些工作，促进祖国早日和平统一。〔27〕周恩来还当场指示统战部门要注意安排好他们的工作和生活。那天，天气十分寒冷，但是，大家心里却感到很温暖。参加这次会见的原国民党第十八军军长杨伯涛后来感慨地说：“这种对待俘虏的做法，自古以来是没有的。我为什么拥护共产党？因为我是过来人，我看到过国民党的兴盛，也看到过它的衰败。我为国民党做过十几年事，又在共产党领导下工作了二十几年，我感到只有共产党才有这种胸怀。而周恩来使我形象化地认识了共产党。”〔28〕
这次接见时在座的还有清朝的末代皇帝爱新觉罗·溥仪，他是从抚顺战犯管理所释放出来的。周恩来对溥仪十分关心，不仅妥善安置了他的工作和生活，帮助他的弟弟溥杰和日本籍妻子嵯峨浩团聚，并且给予他的家族很大的关怀。周恩来还鼓励和支持溥仪写出自传体的《我的前半生》。他后来对溥仪说：“因为总有事，我还没看完。你的书基本上是同旧社会宣战，这是不容易的事，末代皇帝肯这样揭露旧社会不容易。俄国沙皇和德国皇帝威廉写的书都是吹自己。你创造了历史上的一个新例子。”这件事使溥仪和他的全家都很感动。
庆祝国庆十周年的活动，全面检阅了各行各业所取得的丰硕成果。其中，周恩来十分关心并且倾注了大量心血的中国电影事业，在经历反右派斗争扩大化、“大跃进”和“拔白旗”的磨难后，又出现令人难忘的繁荣景象。从一九五九年九月二十五日至十月二十四日，文化部在全国各大城市同时举办了“庆祝建国十周年国产新片展览月”，推出《林则徐》、《风暴》、《万水千山》、《青春之歌》、《林家铺子》、《五朵金花》等三十五部优秀影片向国庆节献礼，赢得了广大观众的欢迎。周恩来在繁忙中亲自过问和指导了国庆献礼片的拍摄。他听说献礼片中包括革命历史题材、现实生活题材，但缺少生动活泼、寓教于乐的影片时，马上要求增加这方面的内容，并且督促和询问影片的进展情况，还帮助他们物色演员。这部影片就是由谢添导演的、深受观众欢迎的《水上春秋》。〔29〕周恩来还抽空审查了许多部片子，《青春之歌》就是在西花厅通过审查的。周恩来看到其中几个很美的特写镜头时十分兴奋，他问，这是谁拍摄的？导演陈怀皑告诉他是一位叫聂晶的三十多岁的摄影师后，周恩来记在心里。十一月二日，文化部和中国影联在北京饭店为祝贺这次新片展览月的成功而举行盛大招待会，周恩来到会为大家庆功。当大家向周恩来敬酒时，他突然高声问道：“哪一位叫聂晶？”随即举杯走向聂晶那一桌去向他敬酒，说：“聂晶同志，祝贺你为国庆十周年拍了一部好影片。我代表人民感谢你！来，干杯！”在场的人感动得流下了眼泪。〔30〕在酒会上，周恩来还发表了热情洋溢的讲话。他说：“十年来，电影工作在党的领导下有了很大进步，电影的风格有了很大提高”，“我们的电影已经开始创造了一种反映我们伟大时代的新风格”。“我相信，我们有了过去十年的成就，一定可以更加努力地争取第二个十年更大的成就。”〔31〕周恩来没有谈到自己，但是，每当人们回想起中国电影史上的这段辉煌的篇章时，都不会忘记这位常常以“文艺界的一个朋友”的身分关心、鼓励、推动中国电影事业不断向前发展的总理。
当中国人民沉浸在庆祝建国十周年的喜悦中时，在中印边界西段又传来令人愤慨的消息。
十月九日，周恩来会见印度国大党议员乔奇姆·阿尔瓦，仍对他说：中印友谊是不可动摇的，已经发生的西藏问题和边界问题是千年万年友谊中的插曲而已，它们是能够解决的，这两个问题的确在两国间造成不愉快，这两件事不是我们发动的。但相隔只有十来天，印度当局又在中印边界西段制造新的事端。十月二十日，印度武装人员三人非法越入中国西藏地方西北端空喀山口以南的中国领土。中国边防人员当即向他们提出劝告，要他们立即退出，但遭到拒绝。中国边防人员不得不将他们解除武装，予以扣押。十月二十一日，又有印度武装人员七十余人在同一处地方侵入中国境内，并且向正在巡逻的中国边防人员进行武装挑衅，并且一而再、再而三地进逼，向中国边防军猛烈开火。中国边防部队为了自卫被迫还击。这是在两个月内印度方面再次挑起的边界武装冲突。
面对边界日益恶化的形势，周恩来认为“总要寻求个妥善的迅速的办法来解决，尤其要有个办法先停止发生新的边界纠纷”。〔32〕采取怎样的办法呢？周恩来在思考，毛泽东也在思考。十一月三日，周恩来到杭州，参加毛泽东在那里召开的工作会议。参加会议的还有彭真、王稼祥、胡乔木等。这次会议的一个重要议题就是研究如何解决中印边界问题。毛泽东从尼赫鲁来信中提出的双方从朗久撤出的建议中受到启发，说：“你说撤出朗久，我就扩大成整个边界线。”毛泽东提出：“整个边境线，各退或者十公里，或者十五公里，或者二十公里。如果说双方各退二十公里，就是四十公里的距离。或者二十公里，或者三十公里，或者四十公里，中间研究一下，不要武装人员，非武装人员，按照习惯线，各人管理各人的事情。”毛泽东还提出，如果印方答应两国总理会晤，在北京或新德里都可以。他说：“我有这么一个盘子，就是要和平。过去这个边界纠纷是不幸的，双方各执一说，你们说中国侵入，我们说你们进入我们的地方。现在为解除这种状况，双方各退若干公里，搞一个无枪地带，只许民政人员照旧管理，以待谈判解决。”〔33〕周恩来十分赞成毛泽东的意见，说：“双方声明在谈判以前建立一个无枪地带，这是很主动的。你来了，仅仅接触，你说你的，我说我的，吵一顿，没有枪总打不起来。”〔34〕王稼祥说：“伤了几天脑筋，一下解决了。”〔35〕会议还决定，用周恩来致尼赫鲁信的办法将这个建议告诉印度政府。十一月四日，周恩来带着这个新建议回到北京，提交当天下午召开的中央政治局会议讨论，获得通过。
十一月七日，周恩来致信尼赫鲁，信中指出：
“摆在我们面前的最重要的责任，首先是迅速地、毫不迟疑地采取有效的步骤来认真改善两国边境的令人不安的状况，并且力求根本消除今后发生任何边境冲突的可能性。”“为了有效地维持两国边界的现状，确保边境的安谧，并且为边界问题的友好解决创造良好气氛，中国政府建议：中印两国的武装部队立即从东边的所谓麦克马洪线和西边的双方实际控制线各自后撤二十公里；在双方撤出武装部队的地区，双方保证不再派遣武装人员驻守和巡逻，但是仍然保留民政人员和非武装的警察，以执行行政任务和维持秩序。”“如果印度政府同意中国政府这一建议，实施这一建议的具体措施，可以由两国政府立即通过外交途径商定。”〔36〕
第二天，周恩来会见印度驻华大使帕塔萨拉蒂，进一步说明中国政府的意见。大使说：困难在于谈什么，因为双方对边界的要求、立场极端不同。周恩来回答：根据我们的经验，会谈范围可以很大，也可以缩小到具体问题，可视需要而决定。“双方部队各退二十公里就是一个积极的开路的建议。”双方虽然立场不同，但两国基本是友好的，没有根本的利害冲突，这是基础。一时的见解、立场的分歧，总可得到解决。〔32〕
十一月十一日，周恩来会见苏联驻华大使契尔沃年科，对他说：我们虽然不承认麦克马洪线，但是现在还是以麦克马洪线为一条分界线，在用谈判的方式解决以前，双方武装部队从这条线各退二十公里，西部也根据双方现存的传统习惯线，也就是实际控制的地方，作为一条分界线，双方各退二十公里。我们是尽量想用友好的方式来解决问题的。
十一月十六日，尼赫鲁在答复周恩来的信中一方面表示同意在适当的时间与地点和周恩来会晤，另一方面，又提出一个反建议。他把东段、中段同西段区分开来，认为在东段和中段只要双方停止派遣前沿巡逻队就够了；而在西段，“印度政府应将其所有的人员撤退到据我们了解是中国政府最近的一九五六年地图上所标明的国际边界以西，同样，中国政府应将其人员撤退到印度政府在以前的照会和信件中所描述的和官方地图上所标明的国际边界以东”。〔37〕这个反建议，实际上只是重复印度政府要中国政府单方面从西段大片中国领土撤出的主张。澳大利亚学者内维尔·马克斯韦尔评论说：“实施尼赫鲁的建议，印度只需撤出一个哨所，即碟穆绰克，它位于争议地区东南端，方圆约五十平方英里；而中国方面就要撤出大约两万平方英里的土地，从新疆到西藏的陆路交通线就不复存在，只不过印度还准备让中国的民用车辆使用阿克赛钦公路而已。”〔38〕
一个月后，十二月十七日，周恩来又写信给尼赫鲁，指出印方的反建议“是不公平的”，“是没有理由的”，“是从两国早已同意的暂时维持边境实际存在的状况的原则后退了一大步”，信中提出：中国政府本着和解和走向全线撤军的愿望，准备同意首先在有争议的朗久和巴里加斯等所有边境地点双方不派驻武装人员；在双方取得进一步协议之前，欢迎印方关于双方边境哨所停止派出巡逻队的建议，希望这项建议适用于全部边境。周恩来在信中还建议：“两国总理在本月二十六日举行会谈”。〔39〕但是，尼赫鲁拒绝了周恩来的意见和建议。
为了进一步争取主动，十二月二十六日，中国外交部向印度驻华使馆发出照会，再一次呼吁：解决中印边界争端的正确途径是通过友好协商，希望两国总理能够会晤，首先就边界问题取得一些原则性的协议，为双方今后的讨论提供基础。直到一九六○年二月五日，周恩来才收到尼赫鲁的复信。信中声称：不能接受中国政府关于整个边界从未划定的说法，在这个基础上不可能举行谈判，但是，同意两国总理进行会晤。由于尼赫鲁的一再拖延，这个会晤直到四月下旬才实现。
