这时，国内经济建设却面临着十分严峻的形势，“大跃进”所导致并不断积累深化的经济困难越来越突出地暴露出来，终于造成极为严重的后果。
这些问题的暴露，有一个逐步发展的过程，并不是所有人在最初就能清醒地看到的。庐山会议结束后，在全国范围内掀起了反右倾、鼓干劲、争取新的“大跃进”的高潮，许多人头脑再度发热。一些人指责八届六中全会以来对生产指标的调整是不对的，甚至说：“反右反早一点可以不调整。”〔1〕对这些言论和思想，周恩来多次提出批评。他指出：“调整指标是必要的，是实事求是的”，“调整指标同反右倾是两回事，要区别开来”。他反复说明：调整指标是把不实的东西去掉，落实以后可能稍微低一点，这是“为了站稳脚跟，继续前进，争取超过，那是积极的，而不是消极性的”。〔2〕但是，这种努力终究无法阻挡“左”的错误重新泛滥开来。
周恩来从庐山回到北京后，一面处理中印边界第一次武装冲突问题，一面根据毛泽东在庐山会议的提议，立即抓紧落实一九五九年国民经济计划的指标，主要是钢的生产指标。这时，离年底只有四个月的时间，虽然国务院根据八届八中全会的建议，在八月十六日向全国人大常委会提出将钢的生产指标（不包括土钢）从年初确定的一千八百万吨调整到一千二百万吨，但是要完成它仍不是一件容易的事。十月中旬，周恩来先后到河南、陕西、甘肃、内蒙古等地视察洛阳第一拖拉机厂、三门峡水利枢纽工程、兰州炼油厂、包钢等，帮助解决生产中的实际困难。在包头期间，周恩来参加了包钢一号炉的剪彩庆祝大会。他鼓励工人们要为新中国成为一个现代化的社会主义强国做出贡献。十二月，周恩来又到东北视察，并参加东北三省协作会议。由于当时正处在反右倾的高潮中，各地区、各部门一味追求高指标，盲目跃进的势头无法遏制，在争取完成一九五九年国民经济计划的过程中，出现拼设备、拼资源和国民经济比例严重失调的情况。到年底，钢产量完成一千三百八十七万吨，超过调整后的指标，比上年增长百分之七十三点四。但是，全国农业总产值在一九五九年比上一年下降百分之十三点六。这是建国以来农业生产第一次出现下降现象，下降幅度之大，也超过以后下降年份中的任何一年。其中，粮食总产量比上一年减少百分之十五，但由于虚报产量和城镇人口大量增加，粮食征购量却比上一年增加百分之十四点七，农民口粮大幅度减少。它的背后隐藏的是一场即将席卷中国大地的严重经济困难。
一九五九年国庆的到来，标志着中华人民共和国已经走过了十年的探索历程。在这艰辛的十年中，中国人民取得了伟大的成就，也从正反两个方面积累了许多经验。周恩来在国庆十周年时发表的《伟大的十年》一文，反映了这两方面的情况。与此同时，中国共产党人也从“大跃进”以来遇到的挫折中开始感到，对社会主义经济和社会发展规律的认识还很不够，不少人对社会主义的基本任务是什么、社会主义和共产主义的区别是什么等等都没有搞清楚。为了解决这些问题，毛泽东曾经多次倡导读书，希望通过这个办法，“使自己获得一个清醒的头脑，以利指导我们伟大的经济工作”。〔3〕最初拟定庐山会议的议程时，毛泽东提出的第一项任务就是读书，他说：“不要整年整月事务主义，搞得很忙乱，使他们有时间想想问题。”〔4〕这个愿望由于会议后期错误地批判彭德怀而没有能够实现。一九六○年初，毛泽东再一次号召全党开展读书活动。他指定读的书是苏联的《政治经济学教科书》（一九五九年一月第三版）。当时中国和苏联在如何认识和建设社会主义的问题上已经出现明显的分歧，为什么毛泽东还要求全党读这本书呢？他曾经这样回答：对社会主义的探索，在理论上成系统的东西还不多，除了斯大林的《苏联的社会主义的经济问题》外，只有这本书。他说：这本书“缺点有，但比较完整”。
一九五九年十一月初，刘少奇在海南岛首先组织了学习这本书的读书小组，得到毛泽东的肯定。一九六○年一月十七日，毛泽东在上海会议上建议：中央各部门、各省、市、自治区都要以第一书记挂帅，组织读政治经济学的小组，先读这本书的下半部，五一节以后读上半部，读的方法是用批判的方法，不是用教条主义的方法。他说：“你不读，我们也不了解苏联，不了解他讲些什么事情，同时我们要写教科书，也没有比较。”〔5〕随后，毛泽东也组织了一个读书小组。一九六○年初，全党掀起学习政治经济学的热潮。
这年二月，周恩来挤出时间到广东从化组织读书小组。去从化前，他先参加了一月七日至十七日在上海举行的政治局扩大会议，讨论一九六○年度的国民经济计划。随后，在二月六日至十日，先后到海南岛榆林海军基地、兴隆华侨农场、文昌县和儋县等地视察，特别关心如何在亚热带种植橡胶树。到海口后，在同中共海南区党委领导人谈话时，嘱咐他们一定要做好开发海南的规划。周恩来满怀憧憬地说：“三年小变，五年大变，八年全部变。到那时，到处是热带作物，到处是花园芬芳，真是南海一明珠。”〔6〕
二月十三日，周恩来到达从化。参加这个读书小组的有李富春、陶铸、宋任穷、吴芝圃、许涤新、胡绳、薛暮桥、王鹤寿、吕正操、陈正人等。事前，周恩来曾委托薛暮桥进行准备。读书小组用三个星期时间，把《政治经济学教科书》的社会主义部分通读了一遍。胡绳在会上宣讲了参加毛泽东读书小组的同志整理的关于“毛泽东读《政治经济学教科书》下册的笔记”。周恩来学习十分认真，薛暮桥回忆说：“每天上午讨论三个小时，总理没有一次缺席，下午他又忙于处理从北京报来的重要工作。”〔7〕在学习期间，周恩来作了两次系统的发言。他联系苏联的经验和教训，对中国的社会主义建设进行了理论上的反思和总结。
二月二十三日，周恩来在第一次发言中主要谈过渡时期的问题。他说：中国十年的历史证明，这个过渡时期要贯穿从资本主义到共产主义的整个时期，是一个比较长的过渡时期，任务是两句话，“把革命进行到底”，“生产力不断提高”。周恩来认为，过渡时期的方针有五条：第一，认真贯彻“鼓足干劲、力争上游、多快好省地建设社会主义”的总路线。他解释说：“上游”就是客观存在，是无止境的；如何争？要鼓足干劲，发挥最大限度的主观能动性；多快好省就是有计划按比例地发展。第二，两条腿走路。一九五九年五月三日，周恩来对文艺界人士的讲话中曾说过：“两条腿走路，就是对立的统一。”“对立统一本身就是两条腿，既要有机地结合，也要有主导方面（也就是矛盾的主要方面）。这是我们的哲学思想，也是我们的重要的工作方法。”〔8〕周恩来在这次学习发言中说：苏联的教科书不注意这个问题，有片面性，而我们提倡两条腿走路“就是要对事物进行全面的分析，要排除片面性”。第三，五大革命：包括经济方面的三大改造，政治思想方面的百花齐放、百家争鸣，以及技术革命、文化革命、所有制方面的革命，“在过渡时期缺一不可”。第四，四个现代化。周恩来指出，它的主要内容是：“工业、农业、科学、国防四个现代化”。这个提法比他在一九五四年第一次提出的“四化”内容，即“现代化的工业、现代化的农业、现代化的交通运输业和现代化的国防”〔9〕又进了一大步。第五，逐步消灭三大差别。〔10〕这五条方针反映出周恩来那一代中国共产党人试图摆脱苏联的模式，走出一条适合中国国情的社会主义道路所做的努力。
二月二十五日，周恩来作第二次发言，主要讲如何发挥人的思想的能动作用。这是教科书中讲得不够的地方。周恩来指出：“在生产关系革命，也就是经济革命的同时，要不断进行上层建筑的革命，也就是通常说的思想意识的革命。思想意识的革命常常是居先的，只有思想先变革了，才能变革所有制。”但是，“思想认识又常常是落后于客观现实的。先驱者的作用，就是在事物还处在萌芽状态，甚至还在胚胎之中就能认识它，并推动人们去认识它，实现它。马克思、列宁的作用就在于此。所以，我们要认识思想意识的领先和落后两个侧面。有时思想就是认识了，但事物在不断发展，一时认识了，一时又不认识，这个问题认识了，那个问题又落后了”。那么究竟怎么来解决这个矛盾呢？周恩来强调应该“不断认识”，“学到老，做到老”。周恩来认为中国共产党正是本着这种精神，在探索适合中国国情的社会主义建设道路过程中，形成了自己的思想体系，这就是毛泽东思想。周恩来说：“要把毛主席的著作前后贯穿起来看。至于整理毛泽东思想，要靠秀才，更重要的是靠少奇、小平同志这样的党的领导人来总结。”周恩来还说：“把毛泽东思想学好一点，我们批判教科书、写论文才有武器。”〔11〕
三月二日，读书小组最后一次会上，周恩来作总结，着重阐述了毛泽东思想和马克思列宁主义的关系。他说：“不能把毛泽东思想说成是个人的，更不能和马克思主义割裂开。我们把毛泽东思想说过了不好，毛主席也不会同意的。”周恩来指出：“中国是个大国，革命又在发展，必然生长出自己的理论家。毛泽东同志创造性地发展了马列主义，是有他的历史条件的，有他的发展背景的。毛泽东思想是有他的根的，这个根当然首先是人民革命运动，理论基础还是马列主义，是马克思主义理论与中国革命实践的结合。这个结合不仅是运用了马克思主义，而且发展了马列主义。”周恩来还指出：毛泽东思想是在中国的土地上发展起来的，是马列主义的普遍真理，但也不能要求别人照抄，马列主义要创造性地运用。〔12〕
三月六日，周恩来回到北京。他发现西花厅的家发生了变化。原来，主管行政生活和警卫工作的秘书何谦为周恩来的健康考虑，把他从来没有装修过的住所修缮了一下。这次装修只是在潮湿的砖地上铺了木板，从厨房到饭厅打了个带棚通道，为了改善室内光线，把顶灯改了一下，窗帘换成白色的。因为走廊立柱的油漆全掉了，太破旧，也漆了一下。周恩来一进门就愣住了，发了脾气：国家正面临着经济上的严重困难，怎么能带头为自己修房呢？他感到十分不安，当晚没有在那里住，住到了钓鱼台。周恩来对何谦说：“你跟我这么多年了，早就知道我这个人的脾气，我的心思。房子不是不能修，可是不能修得太好嘛！现在要我去住，我心里不好受，要是我总不回去住，你们心里又不好受。这样吧，你们把屋内陈设全换回原来的东西，我回去住。”这件事使何谦“既受教育，也受感动”。〔13〕
这个时期，中国共产党对如何进行社会主义建设，在理论上进行了一些有益的探索，但实践中还在继续走着弯路。当时提出的一九六○年经济建设的总方针是：“在一九五八年和一九五九年连续跃进的基础上，要争取一九六○年国民经济的继续跃进。”
年初的时候，周恩来已经看到：“今年又有‘左’的苗头。”〔11〕他在从化学习时说到：“总不能天天跃进，总有波浪。”〔11〕但是，在反右倾的形势下，他所做出的种种努力很难取得成效。中国在“开门红，满堂红，红到底”的口号声中进入一九六○年。这已经是“大跃进”的第三年。
由于一九五九年已经提前完成了第二个五年计划的主要指标，在国内经济建设中有两个问题急需确定：一个是一九六○年国民经济的年度计划，另一个是第二个五年计划后三年的补充计划。前一个，由国家计委起草出《关于一九六○年国民经济计划的报告》，提交一月在上海召开的中共中央政治局扩大会议讨论确定，并经四月召开的全国人大二届二次会议通过。后一个计划，一月上海会议上只讨论了它的初步设想，到一九六○年年度计划确定后，国家计委才开始草拟。六月十四日至十八日，中共中央在上海召开政治局扩大会议讨论和研究这个计划。
周恩来三月上旬从从化回北京后，一直忙于处理棘手的中印关系问题；还同来华的尼泊尔首相柯伊拉腊举行三次关于中尼边界的会谈，并共同签署了有关协定和两国政府会谈公报。四、五月间，他的大部分时间到印度、缅甸等亚洲六国访问，没有更多的时间来过问国内经济建设方面的问题。六月一日，周恩来结束对六国中最后一个国家蒙古的访问。七日，匆匆赶往上海，准备参加中央政治局扩大会议。
这时，连续三年“大跃进”给国民经济带来的严重恶果已经越来越清楚地暴露出来。以钢的生产为例，第一季度的产量已低于一九五九年第四季度，四、五月份的生产继续下降。而五月以来中共中央批转冶金部等提出的钢产量三本账的计划（第二本账是二千零四十万吨，第三本账是二千二百万吨），并提出确保完成第二本账、争取实现第三本账的口号，这个指标是无论如何也实现不了的。薄一波回忆说：当时，“不仅干部和群众焦虑不安，处于第一线的经济综合部门更是紧张”。〔14〕农业方面，也不断传来令人焦虑不安的消息。人们已普遍反映吃不饱。情况正在越来越严重，使中共中央领导人的头脑逐渐冷静下来，对计划采取比较慎重的态度。
六月十四日，毛泽东在政治局扩大会议开幕时指出：“建设时间还太短，认识不足，要经常总结，使我们的认识更加全面一点。不要隐讳我们犯的错误，只有抓紧总结，才能及时指导。”他提出，在议论计划时“留有余地可以多一点，不要打得太满，中央和地方都不要打得太满”。谈到后三年的补充计划时，毛泽东说：“宁可打低一点，在年度中去超过。决不可以打得过高，以至于超不过。”〔15〕他在会议期间所写的《十年总结》中指出：“一九六○年六月上海会议（指本次会议——编者注）规定后三年的指标，仍然存在一个极大的危险，就是对于留有余地，对于藏一手，对于实际可能性，还要打一个大大的折扣，当事人还不懂得。一九五六年周恩来同志主持制定的第二个五年计划，大部分指标，如钢等，替我们留了三年余地多么好啊！农业方面则犯了错误，指标高了，以至不可能完成。要下决心改，在今年七月的党大会上一定要改过来。从此就完全主动了。同志们，主动权是一个极端重要的事情。”〔16〕
毛泽东请周恩来在会上谈谈农业方面的情况。周恩来虽然回国还不到半个月，仍系统地谈了自己的看法。他已注意到农业方面正在日益突出地表现出来的种种问题，明确地指出这些年来由于高指标、高估产带来的严重后果：第一，一九五六年八大上提出粮食五千亿斤左右、棉花四千八百万担左右、猪三亿头的计划，这三个数字基本上提得太高，很难达到。第二，对这三年的产量都估高了，一九五八年出现第一次被动，一直到去年庐山会议才改下来。今年一月把去年的产量又估高了，粮食报五千四百亿斤，实际上只有四千八百亿斤；棉花宣布四千八百二十万担，实际上只有三千八百万担，现在又被动了。第三，因为去年估高了，今年的计划数字也高，就是在去年的数字上头增加百分之十，即粮食五千九百四十亿斤，棉花五千三百万担，现在看今年是完不成的。今年能够保持去年的产量就了不起，就是很大胜利。现在，我们不但今年陷于被动，而且到一九六二年的计划也有完不成的危险。他说：“两年灾荒之后，明年就很难保产了，要很大的人力去克服。所以估计一九六二年的计划，就要放在一个比较保险的可能的数字上，来争取实现或超过。”
周恩来十分赞成毛泽东提出的“一次把主动权拿过来”。他建议降低粮食、棉花和养猪的指标。他提醒大家：农业指标如果提高了，不仅直接影响人民生活，而且影响轻工业的原料，转而又间接影响到人民生活，所以它比重工业感觉更灵，这是三年农业被动得比工业感觉更厉害的原因。大家反映吃不饱，我们就不安。毛泽东问：那么究竟怎么来转这个弯子呢？周恩来说：既然不能完成，主席昨天也讲了要转入主动，必须在今年的党代会上埋伏一笔，使今年年底的实际数字到明年公布时能够得出为什么减产的结论来。他还说：不但要为今年着想，而且要为一九六二年着想，全部转入主动，就是一九六二年提的指标跟原来八大的建议差不多或者比八大的建议还少一点都可以，这才能转入真正的主动，不然还是不能主动。因此，后三年的补充计划，无论是农业指标还是工业指标，就要把它提低，其目的为使我们留有余地。〔17〕
会上，大家都很赞成毛泽东和周恩来的意见。刘少奇说：“完全赞成指标这么改，毛主席这个总结很重要，已有的经验就需要学习。农业指标我们三年被动，能够在这一次转入主动就好了。”〔18〕邓小平也认为这次会议提出争取主动“是很大极大的好事”。他还强调：毛泽东的《十年总结》十分重要，“是提到认识论来解决这个问题，从思想方法上来解决这个问题”。〔19〕由于中共中央主要领导人开始统一了思想，就为下决心调整计划指标、争取主动、扭转困难初步奠定了基础。正如邓小平所说：“真正决定问题的，就是我们在座的人。”〔19〕
正当这个时候，几年来已在日趋恶化的中苏关系突然公开地爆发出来，这件事不仅给中国的政治带来很大影响，而且使原已十分困难的中国的经济面临着新的更大的困难。
上海会议结束不久，从罗马尼亚首都布加勒斯特传来消息，正在那里参加罗马尼亚工人党第三次代表大会的十二个社会主义国家的共产党、工人党代表准备举行会谈（通常称为布加勒斯特会议）的前夕，苏共代表团以突然袭击的方式向各国共产党、工人党散发六月二十一日苏共中央致中共中央的通知书，对中共中央进行全面攻击。这件事不仅在社会主义阵营内，而且在全世界范围内引起极大震动。因为，中苏两党之间存在的矛盾长期以来一直并没有公开，即使上一年中印边界冲突发生后，苏联采取偏袒印度的态度，两党的矛盾也没有完全公开，而这一次，由于苏共单方面采取这样的行动，双方的矛盾就完全公开化了。
中共中央对中苏关系的发展一直十分关注，在一月召开的上海会议、五月召开的杭州会议、直到刚刚结束的六月上海会议上都对这个问题进行了认真的研究，主张两党之间通过会谈的方式来解决存在的矛盾。但是，苏共却采取相反的方式和态度。当散发他们致中共中央的通知书后，赫鲁晓夫又在布加勒斯特会议上带头围攻中共代表团，并且在事先没有征求任何兄弟党意见的情况下，使会议于六月二十四日强行通过会谈公报。这个公报对一九五七年由各国党共同通过的莫斯科宣言作了不恰当的修正。
事情发生后，中共中央立即指示中共代表团提出对公报的修正草案。与此同时，为了照顾社会主义阵营团结的大局，中共中央一方面同意代表团在六月二十四日会谈公报上签字，另一方面指示他们发表声明，严正指出：苏共中央代表团赫鲁晓夫同志在这次会谈中，完全破坏了历来国际共运中兄弟党协商解决共同问题的原则，完全破坏了在会谈以前关于这次会谈只限于交换意见、不作任何决定的协议，突然袭击地提出了会谈公报草案，对这个公报的内容没有预先征求兄弟党的意见，而且在会谈中不允许进行充分的正常的讨论，这是滥用苏共从列宁以来长期形成的在国际共运中的威信，极端粗暴地把自己的意志强加于人。这种态度同列宁的做法毫无共同之处，这种做法在国际共运中开了一个极端恶劣的先例。这种态度和这种做法，将会在国际共运中产生非常严重的后果。声明还指出：“我们保留我党在公报修正草案上所采取的立场和观点，我们并提议下一次兄弟党的会议应该重新审查六月二十四日会谈公报和我党提出的会谈公报修正草案。”六月二十五日，周恩来代表中共中央致中共代表团的信中具体部署了散发声明的步骤和方法，同时指出：“对赫鲁晓夫在严正批评之后，还要留有余地，拉他一把。”〔20〕
六月二十八日，周恩来回到北京。七月六日，他又赶往北戴河参加中央工作会议。这次会议从七月五日到八月十日，整整用了一个月零五天的时间。会议的议程很多，主要是讨论和研究国际形势，同时，落实和安排国民经济计划。会议批准了李富春、薄一波提出的《一九六○年第三季度工业交通生产中的主要措施》，通过了《关于全党动手，大办农业，大办粮食的指示》、《关于开展以保粮保钢为中心的增产节约运动的指示》等文件。会议还决定以后计划不再搞两本账，只搞一本账，不搞计划外的东西。
会议期间，周恩来受中共中央的委托，在七月十四日和十五日用了两天时间向各省、市、自治区委书记作了关于共产国际和中国共产党的关系的报告。报告的中心意思是告诉大家，不要因为当前国际共运中出现的这些问题而灰心。他通过对共产国际历史的回顾说明：“各国的革命和建设，要靠各国人民自己的实践。只有把马克思列宁主义的普遍真理和本国革命的具体实践相结合，才能使马克思列宁主义得到补充和发展”；“各国的革命和建设，要靠各国党自己独立思考。只有独立思考，才有可能避免国际的坏的经验在本国重犯，使国际的好的经验在本国得以发展。据我所了解，不独立思考、盲从迷信的人是很多的，破除迷信、独立思考是很不容易的。当然独立思考并不等于狂妄自大，唯心武断，拒绝国际提出的好的意见”；“各国的革命和建设，要靠各国自己独立自主和自力更生”。〔21〕
七月十六日，周恩来作报告后的第二天，苏联政府突然照会中国外交部，不顾国际信义地提出撤走全部在华的苏联专家。七月二十五日，苏联政府又通知中国政府，从七月二十八日至九月一日，将全部撤回在华专家一千三百九十人，停止派遣专家九百多名，并撕毁三百四十三个专家合同和合同补充书。苏联政府的这种做法是把中苏两党之间的思想分歧扩大到国家关系方面，这在国际共运史上是从来没有过的。周恩来说：“大家不要以为撤退专家是一件小事，这是把党的原则上不同的意见、理论思想上的一些争论引到两个兄弟国家的关系上来了，是一件极不正常的事，违背原则的事情。”〔22〕
由于中国第一个五年计划以来，苏联援助的三百零四个项目中还有二百零一个项目正在建设中，其中许多项目是由苏联专家负责的，这些项目又直接或间接地牵动着十二个方面的工作，所以完全打乱了中国国民经济建设的安排。
面对苏联施加的巨大压力，中国人民会屈服吗？
中国共产党人是有骨气的，从来不会在横逆面前低头。邓小平告诉苏联人，“你们给我们这么大的困难，我们怎么样呢？我们准备吞下去。”七月三十一日，周恩来在北戴河会议上发言指出：苏联撤退专家，影响了我们各方面的工作，“想拿这个来压我们，这怎么能压得成呢？”大家回去要好好准备，迎接困难，决不能“掉以轻心”。他说：这场斗争“比对帝国主义斗争跟民族主义斗争麻烦，这个就是轻是不行，重要重得适当”，希望“大家都兢兢业业、踏踏实实”。〔23〕对于曾经帮助过中国革命和建设的苏联人民，中国人民是永远不会忘记的。八月十六日，周恩来为即将奉命回国的苏联专家举行告别宴会，对他们为中国的社会主义建设做出的巨大贡献表示诚挚的感谢。他动情地说：“我们分开了，但相信两国、两国人民的友谊是永恒的。”在座的苏联专家深受感动，有些人还流下了眼泪。
为了做好苏联专家撤走后的各项工作，中共中央采取紧急措施，成立由周恩来、陈毅、陆定一、王稼祥、廖承志、安子文组成的外事小组。下设机构中习仲勋、杨放之负责专家工作；安子文、蒋南翔、范长江、刘皑风负责留学生工作；张彦、姚溱负责宣传工作；廖承志负责国际方面的活动；王稼祥负责对外文化工作；章汉夫负责外交工作；雷任民负责外贸工作；方方负责侨务工作；谢富治负责外侨工作；齐燕铭、孔原负责旅行社工作。另外还成立由李富春、贺龙、聂荣臻、宋任穷、程子华组成的经济小组，负责处理对苏的一些经济关系，即有关的建设项目，包括科学技术合作、国防尖端、原子能等方面的问题。这两个小组都对中央负责，并负责拟出一些原则和办法来。
中苏关系的破裂，给中国的对外贸易也带来巨大影响。建国以来，面对帝国主义国家的禁运和封锁，中国的进出口贸易主要是同苏联和东欧国家进行，其中同苏联的贸易往来几乎占全部对外贸易额的一半。过去几年在中苏贸易中，中国方面进口多一些，出口能力差一些，时常不能完成，因此还欠了一些债。面对中苏关系突然发生的变化，在这方面不能不采取断然措施。如果稍有疏忽，就会酿成严重后果。周恩来提出，今后的办法是，把进口的口子封死，如果苏联方面提出要保留一些，需要重新签订合同。为了严格控制进出口，周恩来建议由他和李富春、李先念全权负责这件事。他说：“我们三个要结成同盟，三人同盟。因为，我们也不能逃避这个责任啊！因为做政府工作嘛。”中共中央接受了这个建议，八月十日，发出《关于全党大搞对外贸易收购和出口运动的紧急指示》。《指示》决定：由周恩来、李富春、李先念组成三人小组，并且建立对外贸易指挥部，指挥全国的收购、出口和调运，严格控制进口。周恩来的外交秘书马列回忆道：“当时，进出口货单、申请，都要由他们看后批准，抓得很细。总货单由总理亲自看，过问哪些东西要多买，哪些要少买甚至不买。他不仅要了解当年的情况，还要查问过去的合同执行情况，对各个部门的情况做具体的比较。”〔24〕傅生麟感慨地说：“在国家困难的情况下，不这样抓是不行的”，“就靠这样，我们积攒了一些家底”。〔25〕
那时，苏联的态度咄咄逼人，逼债逼得很厉害。这种情景，周恩来的经济秘书顾明在几十年后依然记忆犹新。他说：“有一次，苏联的一个外贸部副部长在人民大会堂和总理谈判，要我们还钱。总理说，我们现在暂时有困难。谈完后，总理送他出来，他看见门口有一块三百多公斤重的大石英石，就对总理说，你们如果没有别的东西，这个就很好。总理顶他说，你要你就拿走。”〔26〕在苏联的逼迫下，中共中央决定，自力更生，咬紧牙关来还债。在那段艰难的岁月里，中国人民吃了很多苦头，但是，终于提前两年把债务还清了。亲身参与过这项工作的李强说：“这是很不容易的，也是值得的，它表现了中华民族不屈服的精神。”〔27〕
中苏贸易大大缩减，使中国对外贸易的重心不得不转向西方资本主义国家，包括日本等国。对外贸易的方式也不得不从记账贸易改为现汇贸易。那时候，中国缺少外汇。事情的变化是突然发生的。为了解决这个迫在眉睫的问题，周恩来做了很多工作。他约外贸部门的负责人一起开会，商议解决办法。周恩来借鉴外国的经验，提出一些很有价值的建议。他说：日本除很少一点煤炭资源外，其他重要资源都很少，工业生产原料都靠进口，是世界最大的资源进口国；英国资源也很少，很多原料靠进口；东欧的民主德国、捷克等国也是资源缺乏的国家。但是，这些国家的对外贸易却很发达。这是为什么呢？一个重要原因就是它们进口原料，生产出口商品。我国生产出口商品的原料都有，但有一些还有待开发，解不了燃眉之急。发展对外贸易，完全靠我们开采出原料后再生产要慢一些。我们也可以进口一些急需原料，给国外加工产品供出口。如果采取这种办法，我们既能发展对外贸易，获得外汇收入，还能够提高国内工业生产水平和提高产品质量。后来，外贸部根据周恩来的意见从国外进口部分原料，加工成产品出口，叫做“以进养出”。〔28〕
在这个时期中，为了促进同日本的贸易关系，周恩来提出了著名的“政治三原则”和“贸易三原则”。政治三原则是：第一，日本政府不能敌视中国；第二，不能追随美国，搞“两个中国”的阴谋；第三，不要阻碍中日两国关系向正常化方向发展。贸易三原则是：一、政府协定；二、民间合同；三、个别照顾。〔29〕随后，周恩来进一步部署对日贸易工作：一方面，由中国国际贸易促进会同日本有关贸易促进团体签订贸易议定书，开展两国之间的民间友好贸易；另一方面，由廖承志同日本自由民主党元老松村谦三和曾任万隆会议日方首席代表的高碕达之助等建立半官方联系，签订了备忘录，开展综合的、长期的、易货的、大宗的、包括延期付款方式在内的贸易。周恩来采取的一系列措施，为中国的对外贸易打开了新的局面。
中苏关系的恶化也引起国际上的广泛关注。为了防止帝国主义，特别是美国钻空子，周恩来在这段时间内先后会见了英国的蒙哥马利元帅、美国记者埃德加·斯诺、安娜·路易斯·斯特朗。他在谈话中指出：如果美帝国主义进攻苏联或其他任何社会主义国家，中国是不会坐视不理的。中苏之间虽然有原则上的分歧，但是西方帝国主义国家不能破坏社会主义阵营的团结和统一。至于中美之间，周恩来说要通过谈判达成原则协议，协议包括两点：第一点是中美两国之间的一切争端，包括两国在台湾地区的争端，应通过和平协商求得解决，而不诉诸武力或武力威胁；第二点是美国必须同意将武装力量从台湾和台湾海峡撤走，至于什么时候撤走，以及如何撤走是下一步的事情。周恩来还就国际问题同他们进行了广泛交谈。蒙哥马利后来在一次宴会上谈到他这次对中国的访问时表示：“我所见到的中国领袖都是有学问的，并且是很有智慧的。西方所说中国领袖对世界了解得很少，是不正确的。”他说：“周总理对世界情况知道得很多，对人态度诚恳，谈问题明确并且敏锐，在我所见过的世界各国领袖中是有数的人物。”
中苏关系的破裂，许多重点建设项目因撤退苏联专家而陷于停顿或半停顿，完全打乱了中国国民经济计划的原有安排。而“大跃进”以来种种矛盾的积累，更导致国民经济比例严重失调，工农业生产出现大滑坡。这两方面的事实，迫使中国必须对原有的计划进行大幅度的调整。
“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，就是周恩来、李富春在这时提出来的。这个重要方针的提出有一个过程：在北戴河会议初期讨论运输问题时，李富春曾根据前段时间的生产情况，提出应该对工业进行整顿、巩固、提高。但是，这个想法提出后，计委内部争论很大，有人认为没有必要这样做。八月十一日，周恩来回到北京。八月三十日，李富春等到西花厅向他汇报工作，共同审议《关于一九六一年国民经济计划控制数字的报告》时，周恩来支持李富春的意见，并将报告中提出的对一九六一年国民经济实行“整顿、巩固、提高”的方针增加了“充实”二字。九月五日，他又将“整顿”改为“调整”，使它的含义更加明确。九月三十日，周恩来签发中共中央批转国家计委《一九六一年国民经济计划控制数字的报告》，第一次正式并且完整地表述了这八字方针，报告提出一九六一年要把“农业放在首位，使各项生产、建设事业在发展中得到调整、巩固、充实和提高”。
对八字方针的含义，周恩来在一次国务院常务会议上做了进一步解释，他说：“‘调整’的目的，是为了更好地扩大再生产；‘巩固’，是为了再前进；‘充实’，是为了搞好配套，使生产能力得到充分发挥；‘提高’就更容易懂了。”〔30〕这八字方针在第二年就被确定为整个国民经济在一个时期内的主要任务，成为指导中国人民从困境中走出来的根本方针。
为了加强中共中央对全国政治、经济工作的领导，特别是建立区域性的比较完整的经济体系，这年九月，中共中央政治局决定成立六个中央局，作为中共中央在各大区的派出机构，相继任命陶铸为中南局第一书记，宋任穷为东北局第一书记，李井泉为西南局第一书记，刘澜涛为西北局第一书记，李雪峰为华北局第一书记，柯庆施为华东局第一书记。十月二十九日，周恩来在中共中央政治局扩大会议上祝贺中央局成立时提出，中央局的任务是：“统帅一切，贯彻一切，承上启下，顶上护下”。
但是，北戴河会议结束后，八字方针并没有立刻得到很好的贯彻，过高的指标一时仍难调整下来。以钢为例，一九六○年计划生产一千八百万吨钢的指标本来已经过高，为了向苏联争一口气，北戴河会议又提出“为两千万吨钢而奋斗”的口号。袁宝华回忆说：“从当时的实际情况看，无论是钢厂的能力、煤炭的供应，还是交通运输情况，完成这样高的指标都是困难的。但由于受一九五八年以来在经济建设中产生的‘左’倾冒进思想的严重影响，一些干部包括一些高级干部，对当时出现的经济困难的严重性认识不足，对进行国民经济调整的必要性也认识不够，或许是对反对右倾机会主义心有余悸，以致在一段时间内对实行调整的方针在思想上还转不过弯子，因此都不愿首先提出调整指标的意见，而是强调客观，互相推诿。”〔31〕
周恩来对这种状况很不满意，做了大量的说服工作。在北戴河会议期间，他曾致信李富春，提出：“必须确保计划内的质量、品种和炼焦煤、生铁、钢材的分配数字，并且必须使钢的前后左右能够协同前进，不要造成寅吃卯粮、毫无余地，左支右绌、前后脱节的形势。为防止这一情况出现，既要保重点厂矿地区，又要瞻前顾后，为明后两年和第三个五年计划留有余地，打下新的基础。”〔32〕北戴河会议结束后，周恩来和李富春一手抓一九六○年计划的落实，一手抓一九六一年计划的安排。
十月中旬，中央书记处连续召开会议研究第四季度的工业生产和一九六一年的经济计划。十月十日，周恩来在书记处会议上说出自己的担心，他说：“我是一向鼓气的，但也是一向担心的”，“现在要鼓劲，不能泄气，有困难就提出，大家帮助解决”。“北戴河说得很硬，做得稀松。现在已进入第四季度九天了，还没达到去年最高点，说形势有显著好转，我不同意，只能说明有好转。”周恩来指出：“今年从上海会议就说不能追求产值产量，要注意品种和质量，但到现在还没有扭转过来”，“明年再不能搞这样的数字了”。关于一九六一年的计划安排，周恩来说：“生产数字变来变去，已经有两年了，我们应当说有了经验，把明年的计划搞准一些。”“经验的完整不只表现在领导思想上，还要表现为广大干部和群众能够了解、掌握和运用。现在生产任务紧，下边不可能没有有右倾思想的人，应当反。但是，要把右倾的人和提困难想办法的人分别开来，千万不要听到有人讲困难，就打回去。有的人既看到困难，又主动想办法，这不是右倾，反而是我们党应当提倡的实事求是态度。不准讲困难是不行的。像山东粮食问题，一直不听下边的困难，一经暴露，问题就严重了。不听下边的意见会闭塞头脑。”〔33〕
十月二十九日，中共中央政治局扩大会议讨论国内建设问题时，周恩来在发言中指出：“明年的指标不能照二千三百万吨来提了，各地方都有此要求，觉得中央提的指标高了一些，这是两年半来头一次地方嫌我们这个指标高了，那就实事求是了。”对于如何制定一个切实可行的计划，周恩来提出三条意见：一、从可能性出发，不要用指标把人框住；二、既要照顾今天，还要看到明天，布局一定要把城乡问题结合，现在农业第一，无论如何，城市建设不要再挤农村了；三、分别轻重缓急，抓重点，赶尖端。这三点意见，是周恩来从“大跃进”以来的痛苦教训中得出来的。
十一月十五日、十六日，周恩来连续两天召集副总理开会，继续研究一九六一年的计划。在十六日的会议上，周恩来说：今后制定计划，应将“大跃进的速度与按比例地发展相结合”，“否则就会违反客观规律，就会受到客观规律的惩罚”。〔34〕十二月二日，他在中共中央主办的报告会上说：我们的形势总的方面是好的，但确实存在暂时性和局部性的困难。造成困难，客观上是天灾和经验不足，主观方面是缺点、错误，其中有政策和作风等问题。十来天后，他在国务院常务会议上又阐述了自己的观点。周恩来说：我们做了错事，看来有一半是由于经验不足。打仗不就是这样么？没有经验就打败仗。经济工作，看来我们仍是没有经验，连我们在座的各位在内。许多事都是我们提倡的嘛。今后必须慎重，要很好地总结经验，吸取教训。改变目前的情况，关键在于领导，在于决策，在于我们这些人。高指标几年了，这次允许我们试一次低指标。低了怕什么？超产么！如果低错了，我们承认错误就是了。明年减低速度，这决不是什么消极的措施。这是为了经过调整、巩固、充实、提高之后，使我们的经济工作有更大的改进，是我们主动搞的有计划的“马鞍形”。许多错事中，人为的因素占三分之一以上。既然这样下去不行了，就不得不主动地搞“马鞍形”。〔30〕
但是，在实际工作中，周恩来的这些重要意见一时还难以实现。人们的认识并不完全一致。上上下下都有许多人还是急于求成，不愿意把过高的指标压下来。在国内外的种种压力下，调整工作在这一年也没有真正开展起来。十二月初，中共中央发出《关于保钢问题的紧急指示》，继续强调：“这是国内外瞩目的一件大事，是一个政治性的问题。”在中央全力保钢的号召下，经过大力突击，一九六○年勉强完成钢产量一千八百六十六万吨，付出的代价却是，为了保钢而造成各方面生产比例的进一步失调，国民经济陷入更加严重的困难之中。
国民经济陷入严重困难的最突出的表现是粮食问题。“一九五九年农业大减产，情况更为严重。但是公社干部不敢反映农民的呼声。”〔35〕一九六○年夏天开始，在全国范围内出现前所未有的粮食供应紧张的局面。这年秋收将要到来的时候，全国粮食再度大面积减产已成定局，许多地方的粮食供应已到了难以支持的地步。如果人民的吃饭问题得不到基本的保障，其他就什么都谈不上了。而中国这样一个有着六亿人口的大国，一旦发生粮食供应难以支持，就不是短时间能改变过来的。周恩来为此忧心如焚，用了大量时间来处理和解决这个问题。他在六月十四日的政治局扩大会议上已经谈到农业方面由于高指标、高估产带来的种种严重问题。到这年年底的一次会议上，周恩来更是沉重地说：“这半年来，我们几乎没有哪一天不考虑这个问题。”〔36〕
造成粮食紧张的主要原因，是“大跃进”以来的瞎指挥和对粮食产量的虚报、浮夸和估产过高。一九五八年召开的北戴河会议曾公布粮食产量将达到六千至七千亿斤。这年年底，各省、自治区、直辖市预计的粮食产量又被夸大到八千五百亿斤，也就是全国平均每人占有粮食一千三百斤，造成一种粮食已经过关的假象。一九五九年，各地上报的粮食产量更达到一万亿斤。周恩来当时就指出这是虚报，没有那么多。后来落实的结果，一九五九年粮食的实际产量只有三千三百多亿斤，是上报数字的三分之一。这样的高估产造成的假象，使一些人感到完全有条件实行高征购。一九五九年至一九六一年三年粮食平均征购数占到粮食总产量的百分之三十五点三，其中一九五九年达到百分之三十九点七（正常年景一般占百分之二十多），远远超过了农民的承受能力，所购的过头粮中包括农民的一部分口粮和种子。于是，到一九六○年，便相当普遍地因营养不足而发生浮肿病，有些地区（最严重的是河南信阳地区）发生饿死人的惨剧，给人民造成沉重的苦难。在这种情况下，农民的生产积极性自然受到严重挫伤，导致粮食的进一步减产。
