预算与债务
可是即使没有国际收支问题的压力，总统也不会感到可以把联邦预算的赤字定得象他那些自由派的批评者所乐意定的那样多。他认识到向国会提出的"行政预算"并不能精确地反映出政府所作的努力。他知道在国家恢复它的就业和经济增长的全部潜力之前，需要有一个时期有相当大的预算赤字。同时，他也日益看清，预算并不仅仅是一部帐目，而且是经济政策的一个强有力的工具。虽然他把1961年国内开支的增加主要看成是某些特别计划所带来的利益，而不是一般的预算所带来的利益，但是到了1963年，他就设法使开支和税收政策适应当时的经济状况，并能使全部开支对繁荣经济和增加就业收到效果。不过他的政治经验告诉他，在全国人民和国会赞成政府有意识地提出一份有巨额赤字的预算之前，需要有一个逐步重新教育的时期，因为近十六年来，人民和国会已经听惯了白宫的说教，它一贯宣扬政府的财政赤字是坏事。
共和党人骂民主党人是挥金如土的败家子，会把国家淹没在债务之中。总统感到，如果他要在国会和全国取得成功，就得使共和党对民主党这种老一套的指责变得软弱无力。1960年，尼克松曾经谴责肯尼迪在财政上不负责任，说他是一个激进份子，提出的政纲会招致无法控制的通货膨胀。如果郊区的年轻稳健派和其他转向肯尼迪的无党派人士相信了尼克松的话，那末肯尼迪就会被击败了。他感到，为了使他的政纲得以通过，他一定要摆脱掉"大挥霍者"的形象，同时也要有所节制，以便同艾森豪威尔和其他共和党人保持一定程度的协调，因为在对外政策方面他需要他们的支持。
此外，人们普遍认为保持预算平衡是神圣不可侵犯的，要想在一夜之间使选民或国会转变过来，认识到赤字预算的好处，这在政治上是不可能的。甚至在1963年，当他采用减税与巨额赤字和扩大开支相结合的办法，表现出一代人中最大胆的财政行动时，他还是感觉受到国会和选民的意见的制约。他知道，更多的钱可以花在国内的许多地区。他在一次记者招待会上说，"但是这仍然是个庞大的预算，一个巨额的赤字。我认为，我们现在已经尽了最大的努力。在以后几年里，我们也许还要做更多工作。"而在以后几年里，他希望公众和国会全会更好地理解做更多工作的想法是明智的。
他采取了三种不同的办法来处理全国的财政上重新教育的问题。
1．首先，他一面悄悄地接受了赤字预算的必要性这个概念，一面又表明自己不是一个挥霍者。甚至当他造成相当大的赤字时，他还讲着平衡预算者的行话，这使自由派人士大失所望。正如保罗·塞缪尔森指出的那样，这是肯尼迪"平息"对他增加预算表示"无理反对"的唯一手段。他强调他的目标是使繁荣年代到衰退年代的"整个周期"的预算都能平衡。他讲了关于要使"我们所花的每一块美元都充分发挥其作用"的所有那些正确的话。他在1961年强调指出，单是他的国内计划本身不会使他的前任留下来的预算不衡的，在1962年则强调指出，他所提出的预算是平衡的，即使在平1963年他也强调指出，虽然由于提出的减税以及军事和空间经费等项目而造成了赤字，但是他的预算还是减少了"民事"开支。
尽管这些声明没有一个是假的，但是它们比起现代史上任何其他的总统预算声明并不更为"真实，没有半点虚假"。这些声明给我们这些为他准备预算和法案的人规定了最高限额，不过在这些最高限额内，有许多办法可以不必对主要项目作重大变动就可把数字配合进去。预算仅仅是一系列估计数字，例如将征收到多少税款，在这一财政年度结束以前将包出多少合同，新的项目将在什么日期开始，哪些支付款项可以加速或推迟，以及其他许多尚未估计到的项目。这些估计数字取决于一些其他的估计数字，如提供国家岁入的经济状况，影响收成的气候条件，以及改变国防开支的战争因素——而这些估计又是以其他更多的估计为根据的。
总之，低的预算限额仍然留有某些余地。艾森豪威尔总统给肯尼迪的第一个财政年度留下的极端不平衡的全年"平衡"预算，就是一个最好的例子。这个预算在衰退时期设想有繁荣时期的收入。它提出了一些没有落实经费的项目和方案。它大反常规地假定，增加邮资的提案将获得国会的批准，并在十周内生效。它大大地少算了对农产品价格补贴的拨款，对于一些尽人皆知国会将予以扩大的基本计划项目——如住房、机场和农村电气化管理等，它虚假地提出，国会将会停止或大大削减其拨款。该预算还略去了联邦政府完全承担下的某些财政义务。我可以老实说，肯尼迪的预算从没有采取过捏造财政上的偿付能力这种极端的手法。
但是使他任命的许多官员感到惊奇的是，肯尼迪总统不仅在口头上，而且在行动上都是一个真正的节约者。他就职后的两个主要任务是，恢复经济繁荣和维持国防开支。这两项任务都不能通过乱砍一个完全不充足的预算来完成。不过他认为，由于过多人失业而造成必要的赤字同无节制的花费所造成的赤字，这两者是完全不同的，他不想允许后一种情况存在下去。他说，"在华盛顿，具有献身精神的人比比皆是。他们感到，政府的经费应该用在这个或那个目标上。"他打算弄明白这些目标是否就是他自己的目标。他使大部分计划项目的经费基本上没有动用，他对所有有关人、事方面的要求全表示怀疑。他乐意首先从白宫做起，削减庭园和勤务人员的费用，使开支降低下去。（他读到托马斯·杰斐逊写的一封信，要求白宫的园丁兼任宴会的乐师，他对此感到很高兴。由此看来，他心里可能也有同样的打算。）
他亲自用冷静的目光仔细审查政府机构的各项要求，并且鼓励预算局长"不轻易批准"。总统和他的预算局长，在每项财政预算提交国会之前，总从各个机构的首长和各军种的首长所要求的总数中削减掉二百亿至二百五十亿美元之多（在削减各军种首长的要求方面，还由国防部长协助着）。实际上，对于增拨经费给真正的社会和经济福利项目的问题，他比他的前任更为坚定些，但是，通过增加邮资来降低邮政赤字，通过使剩余谷物和棉花不致付出较高的储存费用，通过把抵押契据和其他联邦财政资产出售给私人债权人，通过在邮局和其他机构增加自动化，通过卡车和汽油的增税把州际公路计划置于自筹资金的基础之上，通过要求各个机构紧缩其他费用，以承担相当于联邦政府增加工资所付出的将近一半的费用，通过控制人员数字，通过废除不必要的办事手续和机构，通过节余国会的拨款，以及通过把新的国内计划的费用控制在尽可能低的水平上等等，这样，到了1963年终于能够显示出，在他的三年任期内"国内民事开支"的累计增加数小于前三年艾森豪威尔的执政时期。在增加了新的计划和扩大了老的项目的同时，做到这一点确实是一大功绩。实际上，1963年1月提出的削减国内开支的建议，在过去十五年间只完成过四次。
可是，他再一次懂得了多数国会议员只在不侵犯他们本身利益时才赞成节约措施。在那些敦促他不断要求国会来提高人为的公债最高限额的人中，许多人更多地赞同增加军事或农业计划的不必要的经费，而不愿提高邮资，堵塞税收漏洞，征收大型游艇使用联邦政府拨款兴建的航道的费用，或者限制。剩余农产品的数量等。1962年和1963年的财政年度内都有赤字，而非原来估计的预算平衡，这主要是由于衰退时期的岁入停滞以及国防和空间开支的增加，但也由于国会反对肯尼迪的农业措施和岁入措施。
肯尼迪总统最大的、最有争议的节约问题是在支出增加得最多的领域里——国防开支。据预算局估计，1963年我们全部新的立法计划第一年所需的费用，比五角大楼已经取得的年度节余还少一些。这些节余是通过效率较高的后勤、组织和采购工作，通过把文职人员减少到朝鲜战争以前的最低水平，通过停止使用过时的或无用的武器体系和基地，而主要还是通过国防部长的管理才能以及支持他的这位总统的政治勇气，才取得的。
当罗伯特·麦克纳马拉进入五角大楼时，他发现国防预算处于混乱状态。事实上，每个军种都提出并获得了大多彼此无关的各自的预算，各军种对于实际需要多少人力并没有合理的分析。他发现缺乏内在的一致性——我们可供使用的武装部队的实力状况并未同国家安全委员会精心拟订的计划文件、同作战计划以及意外事变计划的要求互相配合，地面部队和空中支援之间或者使武器和人员之间缺乏相互联系。他立即开始提出问题，进行研究和制定计划，并同时着手进行军事建设和削减开支。
有时，肯尼迪的预算、科学顾问和白宫其他问题的顾问极力主张削减的武器体系经费，甚至比国防部长愿意支持的数额还要多。麦克纳马拉尽管承认在他的建议中毁灭能力和"核武器摧毁力"可能过大了，但他仍坦率地告诉总统，如果作出更多的削减的话，他们两人都不能指望各军种的领导会继续抱有信心。事实上，空军、空军承包商以及空军在国会中的朋友都对削减B－70型轰炸机的经费，逐步淘汰B－4了型轰炸机和斯纳克导弹，以及撤销更多的大力神导弹、闪电导弹和核动力飞机的计划感到不满；陆军和他们的朋友则对限制奈基式1型反弹道导弹感到不满；海军和他们的朋友则对国防部长反对建造更多的航空母舰感到不满。
艾森豪威尔作为总统的最大功绩之一是，他在告别咨文中警告过的那种"军界-工业界"集团。这是为了这些军事建设项目的利益而把强有力的经济和政治压力结合起来的一种集团。它通过工会、社团领袖、商人、科学家、政治家和杂志广告等经常对总统和国防部长施加压力。1962年12月。总统在电视讨论会中说，"我看这并没有什么不好，"
每当你取消一种武器体系时，就会影响到好几千人……它是与国会进行的一场很艰苦的斗争。国会已两次（为研制B－70型轰炸机）拨出（额外）费用，而我们两次都未动用这笔经费。
不过今天我必须说，我并不感到对我们的压力是过分的。
几个月以后，参议院进行了一次调查，试图迫使麦克纳马拉把新的TFX战斗机的订货合同另包给一家公司，但没有成功。这时，总统的感觉不同了。在政府内部的一份备忘录中，有着这样一段话，"在TFX战斗机问题的调查中，我们真正涉及到的情况是"，
一家大公司的触目惊心的景象，这个大公司由空军将领们支持着，利用国会的调查权力威胁文职官员，就因为该公司没有获得订货合同。如果……得逞的话，那末任何文职官员……（不）衡量一下大公司对国会的影响就再也不能行使他们的判断力，或者控制理论上属于他们指挥的军事人员。
但是，大公司的努力失败了，而且对于麦克纳马拉下列改革的其他所有抱怨也失败了。他的改革是。（1）订货价格的五年有效期计划；（2）根据每种主要任务而不是按照各个军种来编制预算；（3）在每一个军种内对照比较各个系统和后勤情况，以消除重叠现象；（4）使用计算机和文职知识分子去分析军事效果。更为重要的是，肯尼迪政府拒绝承诺：
·再花几十亿美元去研制一架已经研究了十五年、动用了十亿美元而仍然不能起飞的核动力飞机。
·再在 B－70轰炸机上花一百三十亿到一百五十亿美元， 飞机的名称暂时改为RS-70，为的是白费心机地试图为它寻找出一项可行的、必需的和用肯尼迪的话来说，"值得我们为它花钱"的任务。
·再花几十亿美元在闪电空对地导弹上，这种导弹仍然兼有发射它的B－52轰炸机的全部缺点（在地面上较易受到袭击，并且击中目标的速度很缓慢）和最蹩脚的导弹的全部缺点（准确性和摧毁力都较差）。
·再花一百十亿到一百二十亿美元在二十六个奈基式Ⅱ型反弹道导弹的发射台上。这种导弹最多只能保护我们三分之一不到的公民而且仍然不能把射来的导弹和伴随它的那批假导弹区别开来。总统说，当然，完成导弹防御的第一个国家在心理上和军事上都会有巨大的优势。"但是，这将要花费数十亿美元。在导弹防御体系变得完美以前，设置它是毫无意义的。"
再者，这些计划的费用仅仅是估计。历史告诉我们，在现代，获得先进武器体系的最终费用平均是原来预算的三倍。约翰·肯尼迪认为这个国家或任何社会的经济健全与否不一定取决于过度的或不足的武器装备状况。麦克纳马拉削减下来的钱被用来强化我们的剑和盾。在肯尼迪执政时期，国防费用增加了大约八十亿美元，成为他的预算增加的主要部分，但是这是花费在比较可靠的威慑力量上的，否则上述的武器系统就会把经费挪用掉了。
麦克纳马拉和肯尼迪也要查明，国防费用确实不是花在"镀金的"不必要地花哨和昂贵的项目上，①不是花费在多余的设备上，或者花费在＃分依赖的"成本加固定费用"的合同上和无竞争性的投标上。他们成立了一个单一的国防情报署，每天写一份机密报告，而不是象过去那样每天写十一份。他们还成立了一个单一的国防供应署，收紧了从各种皮带的带扣直到导弹这种种物资的采购办法，通知陆军直升飞机可以使用空军储存的那多余的一百万枚小火箭（可以节约四千一百万美元），取消了五角大楼的八十一种提货单，采用了一种标准的提货单，从而避免了其他几十种的重复单据。他们对国民警卫队和后备队进行了初步的改组，这些部队完全不适应现代的紧急事件，只不过是大多数国会议员和州长的宠爱项目而已。此外，他们还封闭、出售和削减了近三百种缺乏效率的设施。肯尼迪说，"国防设施必须是精干的。"
①例如，用塑料成品代替不锈钢成品，涡轮机一个小轮子的成本就从一百七十五美元降低到两美元。
2．肯尼迪对公众进行财政教育的第二个办法是，通过把理想的目标置于现实的前景之内，把理想和现实之间的差距连接起未。那些希望预算平衡的人全知道，如果我们的人民充分就业，如果没有军备竞赛，或者如果应偿还的贷款和长期资本支出（私人企业预算则有不同的处理办法）没有全部列入预算内的话，肯尼迪的三个现金预算都会取得平衡的。那些谈到膨胀的联邦工资支出的人获悉，在每一百个美国人中联邦政府雇员所占的比重正在下降，差不多有四分之三的联邦文职雇员都分布在三个机构里：国防部、邮政局和退伍军人管理局。那些关心国家债务的人获悉，同我们的经济增长相比，债务正在下降到战后的低水平上。
总统说，联邦债务和开支数字一定要进行比较。甚至一般的商人和房主按比例来讲所负的债务全比联邦政府为多，尽管人们说什么管理政府应当象家庭主妇或杂货店那样制定预算。
他特别喜欢拿联邦政府的卷宗同州政府和地方政府的卷宗比较。后者的工资总额，债务和民事开支比联邦政府的相应部分增加得更多更快。他正在等待着有这么一天，参议员哈里·伯德会攻击他在财政上"不负责任"，因为这将给他一个机会拿伯德领导下的弗吉尼亚州财政记录与联邦政府的财政记录比较一下。
但是，不足为奇的是，他特别喜欢同他的前届共和党政府的财政记录作比较。有时候，他会问一些来访者：考虑到杜鲁门政府在朝鲜战争时期和第二次世界大战结束时的开支，如拿艾森豪威尔的八年预算同杜鲁门的八年预算比较一下，你有什么想法呢？没有一个人曾作出近乎正确的答复：艾森豪威尔比杜鲁门多花了一千八百二十亿美元。当我第一次告诉总统这个数字时，总统对我说，"在这一点上，你在这个国家的任何一个酒吧间里打赌都会赢的"。他还会举出来艾森豪威尔在八年中有五年财政赤字的记录，包括和平时期的最高记录一百二十亿美元、艾森豪威尔增加的二百三十亿美元的国债以及他加到联邦工资名单上的二十万文职人员的开支。肯尼迪然后会继续说下去，在一个不断成长、日益进步的国家里，所有的总统都会比他们的前任花的钱多些。艾森豪威尔的预算局长曾发表过一份研究报告，预料不管哪一党执政，预算都会不断地增加。肯尼迪政府"国内开支"的增加占他的新开支的四分之一不到一些。这听起来并不是十分不能容忍的，因为这个数字显示出来比他的前任的最后三年开支都要小。
然而，尽管左翼人士的批评认为，总统必定比他的前任多花更多的钱，他却认识到，在那些担心花钱太多的选民和那些阅读抨击政府花钱太多的报刊的选民中，没有多少人会认为他比艾森豪威尔更为节约。他曾尽力设法来澄清这类问题。他要求经济顾问委员会和预算局对《生活》和《读者文摘》上关于他的财政政策的不正确的评论准备一些详细的答复，并在一个星期日下午到沃尔特·赫勒的一个助手家里去访问他，对后者建议所作的答复每一点都加以询问。在一次记者招待会上，他批评新闻界对他的财政再教育计划没有加以协助，而且差不多所有的报纸都一直重复着那套陈词滥调，说开支、债务和工资总额全增加了，而不提这些数字同全国人口与产量相比则其比率正在下降。他说，"要使人们接受我们的开支和税收政策为何如此困难，就因为人们误解了统计数字，或是被报刊的报道引入了歧途。"
3．使人们对债务和预算问题获得较为深刻的理解的第三个和最后的办法是最直截了当的：不用什么比喻也不用什么渲染就使公众得到一种印象，认识到不仅预算的增加而且赤字的增加都是必要的和合理的。他的经济报告遵循着这种方针，一年比一年大胆。1961年，我们得仔细阅读他的经济恢复的咨文，才能看到这样的结论，"赤字伴随着——而且的确还帮助克服了——低水平的经济活动。"但是到了1963年，他抛弃了提出一个平衡预算的任何伪装，较为大胆地指出——甚至在对维护我们财政政策完善性的监督人全国报刊编辑的一次演说中也说到——"经过仔细审查和选择的联邦开支计划，无论是单项地还是综合地，都能够起有益的作用；如果不是在私人经济繁荣的情况下，（从预算中）削减五十到一百亿美元……将会损害到这个国家和有代表性的邻邦的利益。"
他在几次演说中都向听众提起艾森豪威尔1958年的经验——如试图削减支出以适应收入，这意味着取消合同、延期付款、停止发放补助金、解雇职工，因而减少了税收，增加了失业者的救济金，使预算的赤字更大。他一再强调了这一点：造成收入减少和造成赤字的是失业和经济衰退。
他极力使人考虑预算是怎么回事，他们缴的钱是干什么用的。他说，"联邦政府是人民的……而不是一批漠不关心的官僚的。预算就反映了人民的需要。……如果从联邦预算中砍掉有关这些需要的开支，那不过是把这些需要推到州政府和地方政府身上"——而他们的财政情况则更差。
1963年1月，在同国会民主党人举行的一次用图表说明的会议上，他指出，他的预算中增加的费用有五分之四是用于国防、空间，以及过去或未来战争上的——预算所表现的不是官僚主义的掠夺，而是给予农场主和小商人的贷款，拨给教育事业和资源保护事业的经费，拨给重建城市和重新开发地区的经费。在对报刊编辑的一次讲话中，他用同样的图表剖析了一个"任意选择的乡村"，说明联邦计划如何使得所有的家庭都受益。他同银行家、学生、劳工团体、商业团体、经济学家以及其他人士进行谈话，力图使人们接受经济生活中的一些事实。
他还鼓励人们发表论述花钱的必要性的文章，并鼓励他的经济顾问、财政部长和预算局长直率地讲明问题。赫勒在1963年作证时表明，民众反对减税，部分原因肯定是"基本的清教徒般的伦理道德观念"。这引起了一个共和党人的逗乐的反驳，他说他"宁愿做一个清教徒也不愿做赫勒"。上任仅仅五星期的新任预算局长戈登在作证时表明，过多地削减联邦的支出将会减少繁荣、利润和就业，而不会降低赤字。这一来哈里·伯德马上提出要他辞职。戈登苦笑着对总统说，"我一定打破了某种记录"，以致这么快就招来了撑他下台的要求。但是，甚至在更早的时候，总统的首席共和党顾问、财政部长狄龙就已经指出，需要用赤字财政来治疗经济萧条，这使他以前在共和党和华尔街的同事全感到惊愕。这一实际情况甚至连以前的几任民主党财政部长都始终不愿意承认的。
1962年的经济呆滞
1961年曾经生气勃勃地发展的经济，在1962年年中步子竟缓慢下来了。增长虽在继续，但活力已经消失，而且有些数字也是令人不安的。私人积存商品的速度——第一季度曾达到七十亿美元这一反常的高度，部分原因是预期钢铁工人将要举行一次罢工——在第三季度下降到十亿美元。失业率稳定在5．5％这一令人不安的数字上。消费者储存的钱多于花费的钱。企业界对新工场和新设备的投资是低的，而纳税优惠的办法当时也还没有颁布。
最令人关心的因素是，股票市场价格的急剧下跌。在1961年12月12日达到高峰以后，纽约证券交易所的股票买卖价格平均下降了约四分之一，其中约四分之一是在5月28日星期一那一天发生的。这仅仅是股票市场历史上第二十四次幅度最大的下降。但是这是从1929年经济崩溃以来股票价格指数下降点最剧烈的一天，于是恐慌和谣言立即四起——在有些地区是有意散播的——说这是1929年的重演。〈时代》杂志推测肯尼迪将成为"民主党的赫伯特·胡佛"。一些不着边际的传说散播说，这次下跌是企业界的一个阴谋，是为了想损害肯尼迪，又说这是由于欧洲人撤回资金，或者说这是由于肯尼迪攻击过大钢铁公司。有人说，这是三十年一次的暴跌；有人说，这是由于来自欧洲的竞争加剧了；又有人说这应归咎于我们的萧条经济的过剩能力。
对许多商人来说，最简单的解释是，肯尼迪反对谋求利润和自由经营。他收到的信件和报刊都充满了对"肯尼迪市场"的谴责，一年以后，当市场出现了破记录的高峰时，总统说，
当1962年5月到6月间股票市场价格暴跌时，我收到了几千封谴责我的信，谈论到"肯尼迪市场"。……现在股票市场价格既然突破了道-琼斯的平均数……我却没有收到一封信……谈论"肯尼迪市场"了。
头疼的证券经纪人发现他们的顾客把钱转到别处去，就忙于寻找一个替罪羊。在金融界的偶像小威廉·麦克切斯尼·马丁甚至也称之为"幼稚的行为"中，许多经纪人和商人把它完全归咎于总统。
他们并没有什么事实来支持他们的看法。把股票价格暴跌归咎于总统在4月初为钢铁价格进行斗争的那些人，忘记了价格在前一年12月就已经开始下跌了，从前一年8月以后涨跌之间的比率就已经朝相反的方向变化，而许多基础工业的股票价格几年来都在下降。把暴跌归咎于肯尼迪的政策的那些人，忘记下跌仅仅是使价格回到他当选的那天的水平。那些说暴跌肯定是衰退的征兆的人，忘记了自从三十年代以来十三次这样的下降甚至都不是发生在衰退之前，更谈不上会产生衰退了，而且恰巧相反，在1946年5月的一个比较短暂、比较急剧的下降之后，紧跟着出现了创纪录的繁荣。那些把这次暴跌和1929年相比的人忘记了这一事实：早期的那次经济崩溃是发生在规模比目前小得多的国民经济中，而其崩溃的势头则比这次要大两倍和快两倍，而且在此以前，企业和建筑业就已经连续几个月出现了生产下降。还有无法控制的投机活动、靠不住的经纪人的业务活动、欧洲发生的一次衰退以及联邦政府对诸如失业补助金和有保证的银行存款等没有规定最低限额等，这些全使情况更为严重。
虽然如此，大加渲染的股票价格暴跌，以及接踵而来的三天的螺旋形下降和四星期的连续下跌，似乎确实打乱了企业和消费者的支出。总统于5月29日在内阁会议室召开了紧急会议，这可不是度过四十五岁生日的愉快的方式。但是，使他感到有点出乎意料的是，他发现狄龙、赫勒、联邦储备委员会主席马丁和出席会议的其他经济学家普遍都很镇定。他们说，公众是对市场严重丧失信心，而不是对国民经济，甚至也不是对政府丧失信心。大多数金融分析家早就在预测，股票价格不可能长期继续地比可能获得的利润涨得更高、更快，使得票面价值超过收益力二十倍或二十倍以上。但是过多的大大小小投资人竞相哄抬价格，不是由于想获得红利或者想获得企业所有权，而是由于期望在通货膨胀时期的经济中获得纳税优惠的资本收益。现在，通货膨胀时期已经过去，撤销钢铁涨价可能会使某些人记起这一事实。当投资人一旦开始衡量他们股份的实际收益力而不希望价格继续上涨时，他们当中许多人就认识到）他们把资金放在公债上和储蓄银行里所带来的收益，要超过把价格抬得过高和有风险的股票所带来的收益、人们告诉总统，这种早就料想到的价格下降的重新估价，虽然暂时由于投机和自身的势头而有所恶化，最终将使市场的基础比以前稳固。①
①一年以后,当行情再次上涨，人们普遍认为5月份的下跌是肯尼迪的钢铁之战所引起之时，证券交易委员会——它对不老实的证券买卖活动所进行的详细调查，也受到某些人的非难——主办的一次专门研究提出的事实和数字，戳穿了所有的神话。这不是专业人员反对肯尼迪的一次密谋。虽然当公众抛售时，他们中有许多人全廉价买进，但却没有什么证据证明是有意操纵。不过也不是肯尼迪导致了这次下跌。在钢铁之战前很久，行情就在下跌，随时可换成现款的股票全在售出，有名的股票跌到了较为合理的收益比率，投资人正在从公债和银行中寻找比较有吸引力的安全保障。某些评论市场行情的文章曾经警告说，价格抬得过高了，但是强行推销商品的手段继续推动着销售。通货膨胀的结束不可避免地使实力薄弱的投机商遭到淘汰。
但是在我们的会议上，总统对市场行情继续下跌和随之而来的经济恶化表示关心。除了催促通过一些悬而未决的经济法案以外，我们基本上考虑了三个新的行动步骤：
1．第一是总统作一次"炉边谈话"，使全国消除疑虑，把行情的下降置于正确的地位，回顾一下经济的基本实力，拿现状与1929年的情况进行对比，并号召公众保持镇静和信心。但是正当一篇拟发表的谈话稿的准备工作在全面进行着时，这一步骤暂时又停了下来，决定只有在抛售完全失去控制的情况下才予以恢复。股票价格正在螺旋形地反复上升和下降。股票总数的不到2％，确实是由惊慌的或需要追加保证金的股票持有者卖掉的。因此，发表一篇全国性的电视讲话可能只会把他们的惊慌传给别人。总统通过不卷进去和保持镇定，希望帮助别人冷静下来，并且到时候把坚持下去的那98％的人的票面损失变为赢利。他决定，作为"低调"的代替办法，仅仅在6月7日举行记者招待会时先发表一篇对经济形势的全面看法，恰如其分地对股票市场作一次非常简短的分析，作为回顾他的全部政纲的开端。
2．第二个可能采取的行动是：考虑定于星期二降低"应缴的保证金"——股票购买人赊购股票时必须交付的现金的百分数。除了修改一下联邦储备委员会的条例外，不需要制订什么立法就可把这项现款保证金从当时规定的70％降低到50％，这样就鼓励更多的投资人能够购买更多的股票。
经济顾问委员会赞同立即降低应缴的保证金，部分原因是以此表明总统的决心（虽然由于联邦储备委员会的特殊地位，总统只能要求而不能命令委员会去做任何事情）。但是没有什么迹象表明，缺乏信用贷款是市场上急需解决的问题，而别人则认为，任何紧急行动都可能被解释为承认有严重的困难。与此相反，大约六星期后，应缴保证金悄悄地降低到50％。到了10月下旬，市场又开始繁荣起来，在5月恐慌的一年以后又回升到1961年12月的高度，并从那个高度上继续上升。
3．在5月29日的会议上考虑采用的第三个方案是，把所得税"暂时"削减五十至一百亿美元，这个在那年夏天余下的时间里一直考虑着的方案主要是同总的经济情况而不仅仅是同股票市场有关的。这个方案将应用于个人和公司，并将持续一年或更短的时间。经济顾问委员会是赞成这个方案的，除非经济情况好转。财政部长狄龙是反对这个方案的，除非经济情况恶化。总统则暂时未作决定，等着看看经济情况向哪一方向发展。一星期后计划再开一次会，而在整个夏天定期召开了几次类似的会议。
甚至在第一周内，压力就增加了。参议院民主党督导汉弗莱要求临时减税。商务部长霍奇斯也提出同样的要求。财政部长狄龙则在公开的听证会上向参议员伯德保证，没有打算作出任何这样的安排。总统因为内阁成员在他作出决定之前就公开使他在两方面承担义务而感到恼火，同时还因为报界推测他已经私下决定"暂时减税"而感到不快。
在6月6日的会议上，赫勒对经济情况感到更为悲观。他受到白宫外的顾问塞缪尔森和罗伯特·索洛的支持。这两个人使用的语言击中了总统的痛处。他们尽管没有预见到1962年将有一次新的衰退，却感到：
对可能出现一次所谓"肯尼迪衰退"的审慎估计，已经第一次不再是可忽视的了。……肯尼迪政府在经济上的首次进展可能不会超过艾森豪威尔政府最后一次历时二十五个月的恢复期。……美国为什么不能采取防止不必要的衰退所需要的主动行动呢？……只有及早实行减税似乎才能及时给予经济以它所需要的刺激。
6月底，塞缪尔森已经把1962年出现一次衰退的可能性从20％提高到50％。到7月中旬，塞缪尔森和索洛说，他们代表"政府内外大多数经济学家"①断言，如果不实行暂时紧急减税，1962年的利润、生产、就业和总产值的损失将成为"正在形成的衰退"的特征。沃尔特·赫勒担心在"融雪以前"出现下跌的趋势（在他的出生地明尼苏达州，雪融得迟些）。洛克菲勒和劳工，商会和美国人争取行动委员会，以及财政部的经济学术顾问，都极力主张在1962年实行减税，虽然他们对减税的方式却分歧很大。
①虽然并不代表加尔布雷思，他在海外继续向总统提出意见，阐明增加公共开支的好处。
但是在那年夏天我们的每次会议上，道格拉斯·狄龙和别人都提出了与此相反的有说服力的主张。如同总统描述的那样，经济指标是一个"混合袋"，有些下降，有些上升，有些平稳。如果国会对已经提出的一些赋税法案立即采取行动——包括投资的纳税优惠、撤销路面运输税，特别是提供一项在紧急时期授予调整税收的预备权力的法案——那就足够了。如果国会阻止这些法案通过，那末提出一个新法案来也无补于事，只会对已经提到参议院的纳税优惠法系造成危害。此外，狄龙还争辩说，总统早在1961年就已经指出，在通过包括投资优惠在内的"小"的赋税改革法案之后将要提出的一项全面的赋税改革法案，应包括对税率作某种程度的降低。有了这样一种希望应该就足够了。这只要再等几个月；而且1962年所采取的任何减税措施，到1963年都不能再用来作为另外的令人讨厌的改革法案的糖衣。
事实上，立法方面和经济方面的论点部分是一致的。假如国会通过的一个临时减税法案证明还不够成熟时，那末总统对此作出的过度反应——他经常希望避免的一种姿态——就可能使他到了真正需要采取行动的时候更难办了。针对1962年中期选举的那些政治辩论也没有引起他的注意。他不仅不愿意被人指控为出于党派动机，而且过去的记录也不支持这种动机：在战后实施的三次减税期间，不论当时是哪个党控制着国会，该党在下一次选举中就遭到失败。他也不希望作一次大幅度的减税，使他的赤字超过他常喜欢援引的艾森豪威尔政府的最高记录。
但是奥布赖恩、狄龙和其他的人都报告说，更为可能的是，临时减税法案得不到通过。反对这一步骤或者不相信这一步骤的关键人物太多了。总统坚持认为"暂时"减税对健全我们的经济是必要的，而随后又把它否定的话，那很可能会恶化信任总统的气氛，使股票市场进一步萧条，并损害了1963年赋税法案的前景。但是甚至国会和企业团体内支持暂时减税的人，也不能在减税的规模、范围、时间、性质或条件方面取得一致意见。由于肯定要提出的许多修正案，因此，该法案最好的前景是推迟讨论，最坏的前景是成为一个如此糟糕的法案以致总统非予以否决不可，而最为可能的是什么法案也不予通过。
参议员道格拉斯是一位著名的经济学家，长期以来一贯主张用减税去对付衰退，可是1962年他在给总统的一份深思熟虑的备忘录中却也反对减税。参议员伯德出人意料地竟然强烈反对，而最重要的是，众议院筹款委员会主席威尔伯·米尔斯——在总统采取的一次不寻常的行动中，他应邀参加肯尼迪与他的经济学家举行的一次会议——仍然不相信减税是必要的，也不相信它可能获得通过。其他的议员们仅仅在下列情况下才赞成通过这一法案，即从预算中削减相当于因减税而投入国民经济中的款项，这一来就使减税变得毫无意义了。
总之，肯尼迪看得很清楚，在缺少十分强有力的证据来说明需要减税以防止衰退的情况下，国会不会在那一届会议期间通过这样一个法案，因为国会讨论他的第一个赋税法案就已经花了一年半的时间。总统除了等待这种强有力的证据外，别无他途，而这种证据始终就没有出现。
肯尼迪在1962年真想实行国会没有让他实行的一次暂时减税吗？主张减税的人认为是这情形。新闻界也这样说。但是在参加了所有的会议以后，我自己的判断是，在缺乏使这个法案获得通过所必需的强有力的证据的情况下，他也拿不准在当时作出暂时性的减税决定是必要的而不仅仅是有所帮助的。在一次记者招待会上，他对一个提问的人说，"在我们主张采取一种行动以前，我们先要确信我们主张采取的这个行动是必要的。"尽管他周围的人向他施加了无情的压力，责怪他过于拖拉和犹豫不决，他仍然拒绝鲁莽行事，进行一场只会有损于他的长期经济目标和他同国会的关系的不必要和不顺利的斗争。有一天，他说，"威尔伯·米尔斯知道，在我进白宫之前他是筹款委员会主席，在我离开以后，他还将是主席——而且他也知道我了解这一点。我对他没有任何支配力。"
他在等待着出现支持减税的根据的同时，采取了一个替代的做法，即不动声色地用行政办法在一些领域内增加开支，公开地催促国会在纳税优惠、公共工程和其他经济措施方面采取行动，对跌价商品放宽税收条例，并且在每次记者招待会上都说，"我们将继续密切注意经济的发展。"最后，在审查了7月份的数字，看不出有什么足以使他和国会信服的衰退的迹象以后，他乃于8月13日在白宫通过电视向全国发表了一份经济报告。他在报告结束时保证，将在1963年提出一项长期减税的法案，并拒绝搞暂时减税，除非以后发生的事情说明有必要重新要求国会采取这一措施。
在正常的情况下，长期减税是……在最为有利的时期才加以）发动的……一种强有力的有效武器。……如果今晚就出紧急减税一这种减税理车段干然还明学丐学多也于成为法律——将会不必要地损害我们在国内外的信誉。
上面加着重点的这些有份量的话，使得他的意见对立的顾问们都感到满意。那些反对暂时减税的人同意他的不可能证明减税是正当的论断，而那些赞同暂时减税的人接受他的减税不可能成为法律的论断。
1963年的赋税法案
然而，这篇单调的演说，以及前面提到的6月7日新闻发布会开始时发表的关于赋税问题的声明，为历来最大胆、最有影响的国内经济措施之——-1963年减税一百亿美元的法案——奠定了基础。通常减税总是在三种场合下实行的：预算盈余、开支缩减或经济衰退。这次减税是在没有碰到或者甚至没有预示即将会发生上述任何一种情况时提出来的。宣称这个法案仅仅是肯尼迪总统想出来作为对财政隐士们的一个挑战，或者说这次为保持经济继续发展的大幅度减税早就放在他的1963年计划之中，这都是合适的，但是实际情况却并非这样有计划性。
这项法案的起源可以追溯到总统就职前的赋税研究小组。它是由当选总统委任、由斯坦尼·萨里教授领导的，萨里后来是财政部副部长。那份报告同1961年4月总统关于赋税的一个全面的咨文一样，提出了一个简略的关于彻底和长期的赋税改革法案，这个法案将用堵塞漏洞的办法来扩大征税的基点，并废除对少数人有利的不公平条例，从而使所有人都可以享有较低的税率。这是一个赋税改革法案，不是一个减税法案。虽然萨里和狄龙都同意，赋税改革将使低税率也可以征得同样数额的岁入，而且只有在增加这种"甜头"的情况下，才有助于使税收改革法案获得通过，但是当时却没有提到或者打算降低政府的净收入。事实上，总统还公开强调，鉴于"预算问题那么棘手……我们不可能在这样关键的时刻实行减税。"他打算在1962年1月提出这个法案，使国会在1961年能够集中力量研究那个"小"的赋税法案。这个法案目的在于促进经济发展和国际收支平衡，同时又不使国家收入受到损失。他打算在预算盈余这种不大可能出现的情况下，既实行减税又减少债务。
