这年７月，西班牙内战爆发。德、意法西斯公开进行武装干涉，以帮助佛朗哥击败共和国军和建立法西斯政权。罗斯福政府于８月７日发表了不干涉西班牙的声明。罗斯福这时的表现一度比某些鼓吹中立法的人更带有孤立主义色彩。他接受了英、法的观点，即只有严格的不干涉，才有希望使西班牙战争局部化，从而避免一场可怕的世界大战。他对帮助西班牙共和国政府摆脱法西斯统治已兴趣不大，“或者根本没有兴趣了。和伦敦一样，他唯一的目的就是避免使西班牙战争发展成全面的欧洲战争。"他主动向国会提议修改中立法，把武器禁运扩大到适用于发生内战的国家。国会遂于１９３７年１月正式通过了补充中立法，对西班牙内战双方实行武器禁运。这就等于把西班牙的内战看成仿佛是两个有同等权利的外国的冲突，而不是一场反对公认的政府（并且是与美国早就有外交关系的民主政府）的暴乱。当泽西城的一位出口商运送一批飞机和军火给忠于西班牙共和政府的组织时，罗斯福严厉地斥责了他，说他"完全没有爱国心"。此时正值１９３６年大选的最后紧要关头，罗斯福更加急于赢得和平主义者、孤立主义者、天主教徒的支持。他甚至写信给美国驻欧洲各国的外交官员，要求他们回国为这次大选出力。
罗斯福在１９３６年与孤立主义者的"握手言欢"具有多重意义。表面上看来，它似乎主要是出于一个简单的竞选策略，是一种似乎有违罗斯福真实意愿的实用易行的权宜之策。罗斯福也乐意被人这样看待，他甚至乐意宣称目前他的外交政策是他更大、更深远的行动计划的组成部分或必需的阶段。实际上，它是罗斯福一贯具有的政治起格的又一次体现，他从来不肯公然将自己安排到易受攻击的阵营分明的地带。不到万不得已从不肯暴露自己，这是他“如狐狸般狡猾的一面"。他发现这样做，其政治上的好处要大于不这样做，更远远大于反其道而行之。赫尔国务卿后来承认：“这一次，我们的立场对于明显对立的孤立主义者和国际主义者来说，似乎是都能接受的。孤立主义者赞成我们，是因为我们避开了战争；国际主义者赞成我们，是因为我们同英法合作。"此外，１９３６年的罗斯福还希望通过接受甚至主动要求修订中立法这些举动，来消除全国对总统拥有过大的控制权而日益增长的忧虑。总统的权力随着新政纲领的实施而不断扩大，人们认为只有严格限制总统的决定权，才能避免再次发生上次世界大战的悲剧事件。现在他主张对西班牙实施禁运有着冠冕堂皇的理由——制止一场欧洲战争。由于为和平而作的这一点努力不需要美国承担任何国际义务，所以在国内也几乎完全不需要承担什么责任。罗伯特·达莱克揣摸着处于大选冲刺阶段的罗斯福，一定会为这种何乐而不为的做法感到得意。１９３６年的大选似乎证实罗斯福的策略是有效的。他比对手多出１１００万张选票数，但是这并不能证明由于他对外交事务即和平问题的处理，大大增加了他的选票数。充其量是因为他确保了一些在国内问题上支持他的人，在担心卷入未来战争的问题上没有背其他，从而抵消了一个潜在的爆炸性问题。
至于经罗斯福提议而于１９３７年１月通过的补充中立法，对西班牙内战中的佛朗哥一方而言，最起码是无害的。因为支持佛朗哥的德意法西斯国家仍可由美国购买军火，罗斯福自己也承认：“佛朗哥的飞机在巴塞罗那平民的头上投下了美国制造的炸弹。这些炸弹是由美国厂商卖给德国政府或德国公民（这是合法的）而运往德国，然后又转运去西班牙给佛朗哥的。"而西班牙共和国政府一方则不能从美国购买军火了，它只能有限地从俄国和法国那里得到援助，但为时不久。佛朗哥本人夸奖罗斯福"总统的行为像一个真正的君子，他的中立法是我们永远也不会忘记的姿态。"罗斯福政府的政策在客观上起到了绥靖主义的效果，它有利于佛朗哥势力的壮大，也有利于德意法西斯实施其战争意图。
按说罗斯福在竞选连任获胜后，会矫正自己在１９３６年的外交事务上的行为。但事实是，直到１９３７年１０月为止，他基本上表现得同１９３６年没有什么两样，或者说起色不大。从再次就任总统到１０月份，罗斯福致力于他那蓄谋已久的"改造法院"的计划的实施，随即陷入了几乎无法自拔的斗争和泥淖之中。他认为，维护被最高法院陆续否决的新政立法，就是在防止法西斯极权统治的可能出现，就是在拯救资本主义民主制度，就是为世界和平作出了贡献。因为他坚信有效的对外政策需要国内稳定可靠的支持。但是，张伯伦在１９３７年３月致小亨利·摩根索说：“英王陛下政府……完全相信，美国在当前能对维护世界和平作出的最大贡献，就是修订现行的中立法……。目前这个中立法对侵略者包含着间接的和潜在的鼓励。因此，人们殷切希望能想办法授予总统足够的处置权，以便总统对每件事酌情处理。"罗斯福对张伯伦的说法极为敏感，此时他不能也不便在国会通过的法案之外要求更多的东西。因为此刻正值他竭尽全力"艰苦地"进行改组最高法院的斗争时期，庞杂的反对派称他为破坏宪法和法院的"冷酷独裁者"，故处于不利地位的罗斯福难以开口要求给予政府更多的外交控制权。海勒姆·约翰逊在谈到中立法时声称：“我要设法防止总统阴谋夺取……制造战争的权力……既然他已经把手伸到了最高法院，……他实际上已使自己成为一个绝对的独裁者。"确实，总统手脚有些不便。
美国牌绥靖
１９３６年８月２６日，《纽约时报》登载了阿瑟·克罗克的一篇文章。该文称，罗斯福如果在１１月再度当选的话，就打算召集一次各国首脑会议并将和平裁军问题纳入议程，会议还将讨论排除贸易障碍和普遍降低关税壁垒等问题，总统希望世界舆论来支持他这些雄心勃勃的目标。克罗克最后强调，总统尚未明确决定施行他的方案，因为这主要看"各种外交试探的反映，这些试探将在实际发出邀请照会之前进行。”
罗斯福当时确有此打算。但正如他在对待"改造法院"那件事上的手法一样，他宁可将这些尚未明确的方案透露给个别新闻记者，也不愿较早地让政府内阁知道。果然，国务院对克罗克的报道十分惊讶。罗斯福这时则通过他任命的那些驻欧洲各国的大使获悉情报分析，并在此基础上试图进行各种"外交试探"。由于驻欧洲各国大使提供的观察分析的角度不一，更由于各大使自身的主观判断和信念方面的差异，罗斯福很难在这些出入较大的情报分析材料面前得出一个清晰的结论，并进而据此确定某一种外交方案。
美国驻柏林大使威廉·Ｅ·多德和一些观察家向罗斯福指出，德国国内经济的严重困难和畸性发展将是引发战争的最重要根源。美国驻华沙大使也在罗斯福再度当选后不久向总统汇报说，由于为德国出口寻求市场的失败和对战备必需物资进口的限制，德国的经济状况不佳，人民生活水准下降。这种痛苦的加剧必将出现社会动荡，除非德国能得到某种补偿，除非采取某些措施来解除德国经济状况的困难，并以此换得德国保证停止或削减巨大的"重整军备计划"。罗斯福显然受到很大启发，他担心巨大的经济压力将使德国未来的经济危机不再像过去那样容易克服，“在这种局势下经济上的根本弊病更加恶化，它意味着每当一次新的危机出现就有更大的困难。"受到这种担心的影响，国务院在１９３７年２月１６日拟定了一份说明欧洲问题实质的备忘录，“能否找到一个妥协方案，或付出某种代价，以满足德国人民的经济需要而不致发生战争，或不致使德国在欧洲大陆称雄呢？"备忘录认为可以用让德国有获得原料机会的办法来避免战争，并把对于军国主义和纳粹激进主义的支持归之于德国人民在经济上的缺乏保障。因此，"德国对殖民地的要求不能被视为完全不合理而予以拒绝，而且保证德国经济复兴的可能性也要予以考虑，对此美国应尽一份责任"。备忘录指出，美国干预欧洲事务的目的"将在于推进一场运动，以达成一项普遍的政治和经济解决方案，这一方案将使德国不必再为从市场上获得德国领袖认为保持德国人民生活水平所必需的原料来源而奋力拼搏"。备忘录还希望英国能够在满足德国的要求上与美国进行合作。
这份备忘录与罗斯福的那种基于担心而形成的息事宁人的思路是一致的，它旨在通过满足或部分满足德国的要价和胃口、通过给德国以某种"补偿"、"安抚"和"付出某种代价"、"妥协"等方案，以达到消除战争根源、实现世界和平的目的。这种思路使美国采取了对德国法西斯的绥靖政策。或者说，这些设想及平方案本身，就体现了一种美国牌的绥靖主义。
导致罗斯福形成这一思路的原因很多。其中之一就是，他受到了德国内部"稳健派"的影响。当时，与纳粹党内的戈培尔、里宾特洛甫、罗森堡等"极端分子"或"好战分子"不同，德国另有一个主要由实业家、陆军总参谋部和高级文官组成的"稳健派"，其代言人是德国经济部长兼帝国银行总裁沙赫特。沙赫特似乎一直在寻求一种不通过战争而使德国摆脱经济困难的途径，他与驻柏林的各大国的大使有着广泛的接触，他的努力得到了德国外交部和德国陆军的支持，沙赫特甚至希望由美国出面召集一次会议来讨论德国的殖民地等要价，这恰好与罗斯福打算召开一次各国首脑会议的设想不谋而合。这样就更加坚定了罗斯福对这一设想的信念。１９３７年１月，他向摩根索透露了依照他的思路而设计的笼统计划，即建立一个国际卡特尔来供给德国所需的原料，通过这种方式获得的殖民地物质将用来雇佣目前正在从事军火生产的德国工人——这将使军备受到限制而又不致造成德国工人失业和国内矛盾激化。几乎与此同时，沙赫特在《外交事务》上撰文，呼吁美国应鼓励绥靖以刺激经济恢复，他说如果没有德国的繁荣，欧洲的繁荣将是不可想象的。而不论美国多么希望站在一边，但无疑欧洲繁荣的消长对它是至关重要的。他进而论证道：“如果德国能够获得它自己的原料而在经济上得到发展，这只会有助于刺激一般的世界贸易。它将帮助增加消费，促进繁荣，它将不仅提高德国人民的生活水平，而且将提高整个工业世界的生活水平。"沙赫特还暗示，希特勒元首诚恳地希望和平与裁军，但伦敦方面对德国的提议不予理睬。如果其他国家也同英国一样，德国将用品他手段来实现其要求。沙赫特建议美国向英国人指出，希特勒"对于最终地和适当地清理德国面临的各项问题是感兴趣的。”
沙赫特的言论及其活动不能不对罗斯福甚至赫尔国务卿产生极大的吸引力。在此之前，罗斯福曾征求多德大使的意见：“如果我以个人名义秘密地询问希特勒，请他概述一下德国对外政策目标在１０年之内的限度，并请他陈述是否赞同一项普遍限制军备的建设，那情况将会如何？"此时，对纳粹德国和希特勒已有切身体验的多德大使警告罗斯福：近１年来的欧洲所发生的事件已证明了共同的一点，即"希特勒和墨索里尼打算统治整个欧洲。"罗斯福派出的驻巴黎大使布利特则相对乐观地认为，美国应促进法德关系的缓和，不过他劝罗斯福要小心行事，不要召集一个缺乏充分准备的首脑会议。
德国国内的所谓"稳健派"及其言行。干拢了罗斯福审视纳粹德国的视线。如果说罗斯福在以压倒性多数重新当选后，“决心寻找某些比威尔逊在凡尔赛和会上曾经采取过的更为持久的解决欧洲问题的方法"的话。那么，美国采取行动的前提条件或"先决条件"就是：一要依赖于同英国的事先协议和步调一致；二要依赖于德国长久存在一个"稳健派"，并且这个"稳健派"还须拥有足够的实力和地位去影响、说服希特勒这个战争狂人接受以谈判方式解决德国所遭受的"不平等待遇"。或者，这个"稳健派"必须强大得足以压倒纳粹政府内的"极端好战派"。显而易见，罗斯福的良好设想带有极大的虚妄性，它起码与德国国内的实情不符。
对此，美国国内的"反绥靖主义者"们早就清醒地向罗斯福点明了最后这一点。曾任美国驻柏林总领事和奥地利大使的乔治·梅塞史密斯在１９３３年就警告说希特勒及其许多同伙都是以不同面目出现的战争狂人和"精神病患者"。他认为所谓"稳健派"尽管能发表意见，但在德国政府中没有"决定性的发言权"。纳粹政权只是为了说服英、法、美去帮助它摆脱经济困境，才在１９３６年显示出"一种克制的态度"。而一旦德国经济得到加强，殖民地要求得到满足，纳粹运动的实质就会暴露，希特勒就会发动他的战争机器。因此，梅塞史密斯论证道，与沙赫特的谈判将是"危险的而且对美国的最高利益是有害的"。美国不应去促进绥靖，而应拒绝对希特勒提供经济帮助并鼓励英、法组成反法西斯的统一战线。纳粹政权在起军事扩张遭到遏止并被日趋恶化的经济削弱后，最终将被陆军所推翻，陆军将组建一个美国可以真正与之打交道的"稳健"的政府。而在此之前，所有的努力无异于与虎谋皮。多德大使虽然力求同沙赫德这样的"稳健派"建立友谊，但他们怀疑他们是否对一个罪恶的从事于战争的政权有很大的影响。他根据１９３６年１０月德意"柏林协定"和次年德意日《反共产国际协定》的制定过程，得出结论认为，戈培尔、里宾特洛甫和罗森堡之流对希特勒的影响才是主要的。
为了逐步落实自己的计划，罗斯福先后委派了约瑟夫·Ｅ·戴维斯和诺曼·戴维斯前往欧洲去探询此举的可行性以及英国的态度。前者通过与沙赫特的非正式性会唔，向罗斯福发回了一份令人乐观的报告。报告中表明，沙赫特正受希特勒之委托在寻求一种以限制军备和归还殖民地为基础的欧洲和解，而罗斯福则完全可以通过在华盛顿召开一次和平会议来帮助希特勒努力实现这一目标。沙赫特还就德国国内的军国主义和迫害犹太人问题向戴维斯作了“满意的"解释。他说，这些不过是"一个民族处于绝望和可怕的困境时的表现，这个民族受到压抑，并在一个丰裕的世界中正在经济上被人饿死。"而一旦德国享有公平与繁荣后，这些表现就会完全消失。后者即诺曼·戴维斯被派往伦敦考察英国对于限制军备和一揽子解决欧洲问题的态度。而此时（１９３７年初）的英国，已经在通盘考虑以沙赫特的要求为基础解决欧洲问题的可能性。并且，尚是斯坦利·鲍尔温内阁的财政大臣但显然将成为首相接班人的内维尔·张伯伦，同罗斯福一样，迫切想与沙赫特为代表的"稳健派"交往。他甚至认为，德国国内有一派愿意恢复良好的国际关系并用此来克服德意志帝国所面临的经济困难，而如果不能防止德国经济走向崩溃或满足希特勒所要求得到的公正，德国将发动一场英国所害怕的战争。张伯伦在出任首相前不久的内阁会议上，赢得了一项赞成考虑德国获取殖民地要求的决定。起计划最后定型时，与罗斯福在１９３７年１月对摩根索透露的设想竟如出一辙。但总的来讲，于是年５月出任首相的张伯伦对与美国紧密合作的前景持怀疑态度，他承认英美在当前的国际事务中的合作在理论上是有好处的，但他更认识到把这样一个意向性的计划付诸实现尚有种种困难。同时，他对于１９３３年的世界经济会议和后来的海军谈判期间所经历的一切记忆犹新，他从中对罗斯福和美国的政策产生了一种深深的不信任感或戒备心理。他因此觉得罗斯福和平倡议的价值大可怀疑。最好的情况是，罗斯福也许会召集一次会议，但是在孤立主义的压力下又可能被迫退出（他认为罗斯福１９３６年的许多行为都有类似的意味），从而会破坏英国的绥靖政策并使英国单枪骑马地对付德国。他对戴维斯等人说：“倘若事物只是（美国人）参加进来然后再扬长而去，我宁愿（他们）干脆永远也别参加进来。”另外，英美这两个贸易大国推行的"截然相反"的经济政策以及由此而产生的贸易磨擦，也成为英美在进行绥靖方面密切合作的障碍。
英国外交大臣安东尼·艾登则从另一个角度看待罗斯福的和平提议。他极力鼓励美国在欧洲事务中发挥积极的作用，因为他认为这将可能对希特勒等战争狂人们起一种威慑作用。他告诉美国驻英国大使罗伯特·宾厄姆，如果要想维护和平，那么让柏林知道罗斯福对英国和法国的同情是十分重要的——能体现这一点的最好的具体形式就是美国修改中立法，使之在一旦发生战争时不利于侵略者，因为这将旗帜鲜明地表明美国雄厚的经济资源是民主国家的后盾。即使美国国会不可能这样做，则退而求其次，艾登也愿意欢迎任何其他能证明英美团结的可行的做法。他认为如果罗斯福提出他那个广泛"谣传中的"和平倡议，那么英国也应同美国合作。最好的情况是希特勒将被迫采取合作的态度，因为他知道如果拒绝合作，美国的舆论就会作出反对德国的反应。最好的情况是，如果罗斯福的提议遭到柏林的拒绝，美国公众也许就会愿意支持美国在集体安全中发挥更大的作用。艾登精明地论证道，一次会议也许不会成功，“但如果作了这样的尝试，而尝试的失败则是独裁国家的过失，那么这对教育世界舆论（尤其是美国舆论）的进程将是有益的。无论如何，如果我们给总统的想法泼冷水，那显然是个大错误。"但是，艾登向①宾厄姆指出，等到英国重整军备完成之后再召开由美国首倡的和平会议，这样将更有效果。
-------------------
①（英）Ｃ·Ａ·麦克唐纳：《美国、英国与绥靖》，中国对外翻译出版公司１９８７年版，第２３页。
----
然而，几乎除了艾登之外的绝大多数英国政界的上层人物，都大致持张伯伦那般对美国政策的怀疑态度。他们"根据以往的痛苦经验认为，英国不能指望从大西洋彼岸得到多少真正的帮助。战后时期的历史表明孤立主义的舆论对美国政策的影响很大，因而要华盛顿作出真正的承诺是相当困难的。"这些"痛苦经验"中就包括１９３１年"九·一八事变"后美国在远东的表现。甚至亲美的英国驻美国大使罗纳德·林赛也认为，"与美国人打交道很可怕。他们不会作出确凿的承诺，但他们却用光明的前景使你高兴地跟他们跑，然后当你承担了义务之后，他们就撒手见死不救了。看一看近期来的情况，很难想起一件与他们打的交道真正能使我们满意的。”他们在一个问题上同艾登一致，即希望美国修改中立法，并协助英国稳定远东局势。而这显然是"强罗斯福之所难"。
美国方面的行为似乎又一次地验证了张伯伦等英国人的怀疑。１９３７年５月１日，正值意、德法西斯直接参加佛朗哥作战之时，美国国会为替代已期满的１９３６年中立法，又正式通过了"永久中立法"。该法将禁运军火的对象扩及任何发生内战的国家，并规定今后根据"现购自运"的原则进行贸易。出于同样的考虑，罗斯福签署了它，并且认为，"现购自运”原则对拥有海军优势的英国有利。该法授予罗斯福的处置权显然要比他希望的要少得多。罗斯福在致美国驻法国大使威廉·Ｃ·布利特的信中说，报界目前正在称他为"残忍的独裁者"和企图夺取制造战争权力的阴谋家，所以他不便对中立法中关于总统处置权的规定有所异议或公然反对。
然而，为了抚慰张伯伦等英国政治家对"永久中立法"的失望和不满情绪，赫尔和他的副手萨姆纳·韦尔斯在致张伯伦的信中经过论证得出结论说，"永久中立法"实际上给予了美国总统"相当大的自由决定权"——当他发现两国之间处于战争状态时，只是对武器、弹药和战争物资实施禁运；如果一旦出于美国的安全的需要，他可以对所有其他的货物实行"现购自运"原则，即他可以在运往交战国的货物离港前坚持对这些货物实行其权限；而且，他还可以禁止用美国船只装运某些物资，等等。
该法受到了美国进步力量广泛而强烈的抗议。当意、德先后有组织地派出３０万正规军以志愿兵名义协助佛朗哥作战时，美国的不少工人和青年学生都倾向于支持和同情西班牙共和政府。他们除了募款和筹备援助的物资外，还在１９３７年春组织了一支医疗队伍和３０００多名美国志愿军前往西班牙参加政府军作战，其中林肯纵队和华盛顿纵队的１８００名美国青年，为西班牙的民主事业献出了生命。正如欧内斯特·海明威在其名著《丧钟为谁而鸣》（又译《战地钟声》）中所言，西班牙的丧钟不仅仅是为这个不幸的国家而鸣响的。意、德法西斯事实上的侵略已对整个西方文明传统构成了威胁。无数揭发出来的事实已经证明，西班牙内战已演变成为法西斯强国侵略西班牙的国际战争。此时，值得注意的现象在美国出现了：正是象征国会中孤立主义势力的参议员领导了一场要求禁止美国运送军火卖给柏林和罗马的运动，而罗斯福则反对奈的提案。不少"国会议员、个人和机关团体"也强烈要求美国对柏林和罗马实施武器禁运，西班牙民主共和国的支持者发动各个组织如北美支持西班牙民主委员会、美国反战及反法西斯联盟、美国学生同盟、工业民主联盟、共产党，向罗斯福发来电报、信件、请愿书，要求对佛朗哥的外国后台实施中立法。甚至一些原来相当顽固的孤立主义者也认识到，希特勒和墨索里尼正在利用西班牙"内战"作为他们准备发动世界大战的试验场，民主政府所受的威胁比中立教条更为紧迫。他们同时要求取消自西班牙政府军禁运武器。１５名著名科学家联名请求罗斯福总统解除对西班牙共和国的禁运令，以"拯救世界，使之免于堕入法西斯的深渊"。摩根索和伊克斯两位部长也支持这一运动。
然而，罗斯福总统这时却引人注目地退却了。平原因值得深思。首先，英国反对罗斯福这样做。基于竭力要把战争局限在西班牙境内和某种反对苏联的考虑，英国宁愿佛朗哥获胜。艾登深信，如果佛朗哥获胜，只要不损害英国在伊比利亚半岛的利益，只要"不干涉委员会"继续有效地发挥作用，全部的问题不过是西班牙人统治西班牙。同时，也就不能认为西班牙已经同外国处于战争状态，而扩大美国的禁运或取消对西班牙政府的禁运只能使事态复杂化。受到此观点影响的宾厄姆大使也劝告罗斯福不要贸然扩大禁运。他认为，只要对德、意实施中立法，就必须对苏联和法国实施；同时此举将使英国无力把战局限制在西班牙境内。宾厄姆的继任者约瑟夫·肯尼迪大使也告诫罗斯福，称此举极有可能使战争蔓延到世界其余地区。其次，罗斯福有着极为隐秘的实用主义的用意。他一向对国内的舆情比较敏感，他清醒地看到，国内主张中立或对欧洲事态漠不关心的人数占了２／３以上。同时，支持和同情西班牙政府军的人数与亲佛朗哥的天主教徒的庞大集团相比，简直微不足道。民意测验表明，支持佛朗哥的天主教徒，其比例为新教徒的此项比例的４倍多。罗斯福私下对伊克斯部长说：解除禁运"就会在来年秋天失去每一个天主教徒的选票，民主党的国会议员对此深感不安，希望不要这样做。"伊克斯在《日记》第２卷中写道，罗斯福等于向他泄露了"这历来最污浊、最卑鄙的隐秘。"同时，参议院外交委员会反对奈的议案，并将之搁置起来，这也给罗斯福的退却提供了客观上的便利和借口。但是，老练的罗斯福一直没有正面断然回绝要求取消对西班牙政府军禁运的要求，也一直没有正面地断然回绝要求扩大禁运的要求。他总是在说，只有当德、意的军事行动"确实无疑地被明确宣布、或被承认、或被证明"了，他才能按中立法行事。他声称要等到德、意两国"政府正式承认参战或对此发表官方声明"的那一天。到７月初，他甚至认为只有在发生全面欧洲战争时，才能对柏林和罗马实行禁运。
从让人放风说要召开一次商议和平裁军问题的首脑会议，到这种"谣传"传开后自己却在不置可否中静观各种试探的反应；从反对国会制订中立法到主动提议修订中立法，直至反对奈的提案，罗斯福似乎有些自相矛盾的表现给人一种模棱两可、难以捉摸的印象，也似乎很难再用"国际主义者"、"民族主义者"或者甚至"孤立主义者"的固定概念对其予以定位。总之，素来善于迂回、妥协、观察舆情、相机行事以及保护自己的罗斯福采取了一条集实用主义与机会主义于一体的不敢正面前进的道路。这种行事风格上的灵活性所造成的摇摆在一定意义上冲淡、销钝了人们惯常所认为的他那种威尔逊式的国际主义。这使罗斯福在时机适宜的条件下不得不花费加倍的精力和代价去从头做起，以补偿这种退却所造成的负面损失或影响。
总之，１９３７年春夏期间由罗斯福授意而展开的一系列庞杂、琐细的私下里的和半公开的外交活动，基本上一事无成。有不少内容仅仅停留在口头许诺或意向性的、不着边际的试探和讨价还价之中；在更多的内容方面，罗斯福给世人一种默许美国退出世界舞台的印象；在对待西班牙的问题上，他最终与伦敦一样地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒发生更大战争的危险。"道义"已无关紧要，重要的是看是否实用。对此，美国历史学家查尔斯·比尔德评价道：“不管它是否在实质上促成西班牙共和国政府的毁灭，随之而来的却是西班牙长枪党和法西斯叛乱在那个国家的胜利和佛朗哥独裁者的上台。罗斯福总统迅速地对佛朗哥政府给予正式承认，鉴于总统自称是遵从民主原则的，这就很令人吃惊了。"罗伯特·达莱克也认为，罗斯福在关于西班牙问题上的一系列政策的确在实际上鼓励了侵略者，“而这种侵略原本是他如此渴望去加以防止的。”
１９３８年１月１０日，副国务卿萨姆纳·韦尔斯再次向罗断福提交了他精心规划的绥靖计划，这次比１９３７年１０月６日的方案更为详尽。该计划表明，美国总统将与其他大国磋商，征询他们对召开一次世界性会议的态度；会议将确立新的基本规范和国际行为准则、讨论军备限制并审议降低关税及其等获取原料等问题；如果各国表示赞同，美国就将把美洲各共和国和欧洲较小国家的代表召集到华盛顿，起草关于这些问题的国际协定；然后将协定送交其他大国，请他们予以认可。韦尔斯认为自己的这个绥靖计划是一个充分考虑到局势中的政治现实的、为公众舆论所更能接受的、并且是与英德谈判并行不悖的有价值的行动方案。
罗斯福迅速地认可并接受了韦尔斯计划。两天后，罗斯福将略加修改的韦尔斯计划秘密地告知了张伯伦。但张伯伦担心美国此举将把他与德、意和谈的主动权从自己手中拿走，张伯伦在这种和谈中已预定了自认为是上策的打算。他准备答应德国改变《凡尔赛条约》造成的现状的要求，并初步决定牺牲捷克斯洛伐克，还希望德国充当反苏先锋；对意大利，张伯伦打算正式承认其对埃塞俄比亚的征服。因此，张伯伦立即复电回绝了罗斯福的韦尔斯计划，即美国牌的绥靖政策。罗斯福虽然怀疑张伯伦牌的绥靖政策是否能息事宁人，但他并不想阻止它。罗斯福甚至承认，在欧洲实行一些政治方面的绥靖是必要的。
面对英美的不同程度的绥靖政策，希特勒似乎摸透了对手的心理或抓住了对手的弱点，得寸进尺，加大了侵略步伐，提高了要价。当４月份英、法、美在事实上承认了德奥合并时，只有苏联对德国进行了谴责。４月１６日，英国正式承认意大利对埃塞俄比亚的占领，美国也在国务院的坚持下予以了承认。当９月１５日张伯伦首次赴德同希特勒会谈时，赫尔国务卿公开声称：“所有深切关心保持和平的国家都以极大的兴趣注视着英国首相和德国总理今天举行的历史性会唔。"在英法逼迫捷克斯洛伐克割让领土的过程中，肯尼迪大使表示赞成，驻法大使布利特，也力主迫捷让步。罗斯福面对苍老的捷克总统爱德华·贝奈斯向他发出的吁请和求助，无动于衷。他的态度似乎模棱两可，他既对张伯伦的绥靖计划深表不安和惋惜，但又不希望捷克人进行抵抗，并表示倘若英国方案能奏效，他是首先为此感到高兴并向张伯伦祝贺的人。他只是利用在加拿大安大略省金斯敦女王大学的一次演说，声明美洲已不再是遥远的与大洋彼岸的争端毫不相关的大陆，并保证如果加拿大领土遭到任何其他帝国的威胁，美国人民是不会袖手旁观的。罗斯福希望他的这种表示能够对希特勒产生一些影响，但他又害怕把事情闹僵或扩大化，急忙辩白这些话只是针对邻国加拿大而说的，并无他意。他甚至在私下里承认，他这次演说即使换一个５０年前的美国总统也是寻常之举。９月２６日凌晨，罗斯福以个人名义分别向希特勒、贝奈斯、张伯伦和法国总理达拉第发出呼吁，请求他们不要拒绝谈判，"这种谈判是希望以和平的、公正的和具有建设性的方法解决所争论的问题的。"同时他声明，为了避免在国内产生不良影响，"美国与此没有政治纠葛"。９月２７日希特勒对罗斯福的回答以及他在讲话中的恶毒咒骂，表明他毫无退让之意。罗斯福便在当天下午向墨索里尼呼吁，请他帮助促成谈判解决。当晚他又向希特勒发出第２封信，建议立即在欧洲一个中立地点开会。次日，希特勒转变了态度，邀请张伯伦、达拉第和墨索里尼参加慕尼黑会议，张伯伦立即接受了邀请，罗斯福打电报称这位英国首相是"好样的！"３０日凌晨，４国首脑签订了德国事先拟定的《慕尼黑协定》。张伯伦向国民挥动着英德宣言的文本说：“我相信这就是我们时代的和平。”
当签定《慕尼黑协定》的消息传到美国时，大多数人都在宽慰中松了一口气。《纽约先驱论坛报》宣称，应当用"衷心的掌声"来欢迎张伯伦"谨慎周到的正直"和"自我牺牲的热诚"。孤立主义分子则将《慕尼黑协定》看成是支持他们论点的又一活生生的事例，因为它似乎看来证明，欧洲各民主国所关切的仅仅是它们自身的利益。纽约《邮报》当时评论道：“如果这场超级大出卖还不能迫使华盛顿当局回到我们的孤立政策上来，那就唯愿上帝来帮助我们大家了！"副国务卿韦尔斯宣称：２０年内，世界有达到"基于正义和法律的新世界秩序"的最良好的机会。
纵观整个捷克事件，不难发现其主角是希特勒和张伯伦。罗斯福在后期介入时，所有关于这一争端的原则和解决方式已被主角们确定了下来，进一步的谈判只是关于移交的方法和时间。正是基于这一既成事实，罗斯福才决定拒绝直接参加任何由于他的干预而举行的会议。罗斯福既不愿公开表示支持英法的建议，因为他曾对林赛大使说他理解英法两国政府面临的困难；又不愿公开发表反对德国侵略，"以免它可能鼓励捷克斯洛伐克进行无谓的抵抗"，从而挑动欧洲战争。但同时，罗斯福又似乎怀疑希特勒真正如他在９月１２日的叫嚣中所表白的，欧洲和平系于苏台德一地。被"德国的蛮横外交唤醒了"的罗斯福担心，即便是希特勒获得了他现在想得到的东西，他也还会向波兰、丹麦和罗马尼亚等国强行提出类似要求，一直到爆发战争。而如果英、法和俄国按部就班地进行斗争，他们将无法取胜。这样一来，剩下的只有两个办法似乎能防止这个最坏的结果：第一，他建议西方国家召开一次国际会议，可以"根据合理的界线重新划定那些令人不满意的边界"，如果会议在欧洲以外的某个地方如亚速尔群岛等地的话，他可以考虑参加。第二，如果西方国家认为会议不能解决问题而选择战斗，那他们就应该封锁德国，封锁北海、地中海和苏伊士运河。而美国因中立法的限制，对于这一努力的贡献将十分有限。所以，他希望争端各方最好还是回到谈判桌边。正是基于这种考虑，他才在９月２４日后战争危险骤然增大的形势下，向争端各方发出呼吁。这时他和张伯伦一样了，即寄希望靠牺牲捷克斯洛伐克为持久和平提供基础，并将此视为最后的手段。如果希特勒被证明是得寸进尺和贪得无厌的话，则仍然可把战争的责任理所当然地归于希特勒，从而使舆论一致赞成美国大力援助英法被迫从事的上述第二个方法——与德国的战斗。
可见，在慕尼黑谈判中不起多大作用的罗斯福，只是在外围以自己惯用的行事风格对谈判这种形式（而非其内容）实施了最后阶段的有限度的干预。这种干预在实际效果上配合了张伯伦。它基于一种假设，即希特勒的目标是有限的，并且通过明智的让步政策能把德国重新引入到国际体系中来。当罗斯福在不久就认识到他的这种假设确如他曾所担心的那样，仅仅是一种基于良好愿望或宁可信其有的假设时，他就开始放弃这种美国牌绥靖。当希特勒并不把慕尼黑当成问题的最终解决并吞并了整个捷克时，绥靖的失败使罗斯福又回到了欧洲最初危机时他所形成的观点上，即用美国的经济资源支持英法以遏制德国的进一步扩张，而这就需要修改中立法。从这个意义上讲，慕尼黑危机及罗斯福的干预标志着"美国的一种政策的最后阶段和另一种政策的开始"。
远东的难局
美国与中国的正式接触始于１７８４年美国商船"中国皇后"号的访华。在此后直到《中美望厦条约》签订的整整６０年间，中美两国仅仅存在着一种微弱的、基本上是平等友好的贸易往来关系。１８４４年以后，美国加入了以英国为首的对华殖民扩张的行列。如费正清在《美国与中国》一书中所言，美国这时对中国采取了"锐意扩张、冒险进取和孜孜谋利的态度。"它借用或利用了英国这个老牌殖民者业已在华建立并维系起来的一套不平等条约体系，因此分享了英帝国的收益而不必亲身体验动用武力的费力工作。在此后的整整半个世纪里，美国在华利益增长有限，且其活动大致扮演着一种非正式的英国小伙伴的角色。其对华扩张带有投机性和间歇性，并且不像重商主义时代欧洲人那样带有完整的政府行为意义。它主要由民间私营机构或个体商人带头，罗斯福的外公在中国的活动就反映了这种情形。这个时期，美国"通常是默许英国的政策，只是偶而发发牢骚罢了。"并且，美国政府认为，当时中国的现状——不平等条约体系是英法用武力争取和维持的，对此美国政府不应负什么主要责任，反而抱着"我也要占据一席"的态度要求最惠国待遇，并毫不犹豫地享受了治外法权所带来的一切半殖民地成果。
１９世纪末，步入垄断帝国主义时代的美国才开始登上霸权政治的国际舞台。美国自身的具体历史条件滞迟了其海外扩张的步伐，故当它参与海外角逐时，只有太平洋和远东一带可供其施展手段了。这次扩张正赶上欧洲和日本帝国主义瓜分中国的狂潮，而它的实力使它完全不足以与在中国占有巨大优势的欧洲列强进行正面的较量，因此在麦金利政府中担任国务卿的约翰·Ｍ·海于１８９９年提出了"门户开放"照会。照会首先提出每个国家不应干涉其他列强在其势力范围内的既得利益，然后提出每个占有势力的国家都不得在港口税或铁路运费方面平视他国国民，并且强调中国政府在各国的势力范围内享有自主关税权。这个旨在实现各列强在华机会均等、利益均沾的照会，似乎要比那种赤裸裸的排他性的殖民垄断或独占政策要开明、"民主"一些，但它在起初连"保持中国领土及主权的完整"的官样文章都没有作出来，只是到了沙俄乘义和团运动的混乱之机开始侵占满洲时，海约翰才在次年７月的补充照会中提出了类似的声明，但这并不要求他国响应，只是表态而已。它不是一项美国政府有能力或者有把握强制推行的法律性政策，它本身也有个演变和发展的过程，到１９２２年华盛顿会议上才被以一种对各列强都有相对约束力的条文形式而加以阐释。它成为第二次世界大战前美国对华政策的基础。
门户开放
享有平等待遇"这两点主要内容。说穿了，保持中国的完整这个原则只是一种策略，它用来防止像俄国那样的其他国家攫取如满洲这样的中国领土而把美国排除在外，西奥多·罗斯福远东政策的最主要的旨趣正在于此。１９０５年日俄战争后，日本野心勃勃的扩张态势引起美国对自己在远东既得权益的担忧，１９０８年的《鲁特——高平协定》就预示着日美两国在中国及整个远东地区势成水火的可能性。第一次世界大战期间的日本利用欧美列强无暇东顾之机，加紧了对中国的侵略扩张，并于１９１５年５月９日同袁世凯签订了《二十一条》。在此之前，威尔逊政府的首任国务卿威廉··布莱恩起Ｊ草了一份美国致日本驻美大使的照会，指出美国"对一个外国在政治上、军事上或经济上对中国行使支配权力，不能漠不关心……美国有理由反对日本有关山东、南满、蒙古东部的要求。"在袁世凯接受《二十一条》的第３天，威尔逊政府以相同的辞令照会中日两国政府，声称美国对于中日两国政府之间"已经缔结或行将缔结的任何协定或约定，凡有损害美国及其在华公民的条约权利或中华民国之政治或领土完整或通称门户开放政策的国际对华政策者，一概不能承认。”
第一次世界大战和十月革命之后，远东国际形势发生了重大变化。以英日同盟为后盾的日本"继续鬼祟而坚定不移地力谋远东霸权"，日美矛盾上升。美国为了摆脱在远东的不利局面，召开了华盛顿会议，签订了《九国合约》和《四强条约》，拆散了英日同盟，重申了尊重中国的完整，并赋予"门户开放"以条约形式。这次会议只是起到了暂时协调各帝国主义在华权益和暂时遏制日本独霸中国的效果。其致命的弱点在于，它没有建立一种切实有效的机制以保证这些条约和协议的履行。
