正值美国经历着空前严重的经济大萧条时，日本军国主义在１９３１年策动了震惊世界的"九·一八事变"。次年，日本的傀儡政权伪"满洲国"宣告成立。这完全是对华盛顿会议所建立的条约体系的公开践踏。它引起了世界绝大多数国家的强烈反对。
在远东太平洋地区具有相当可观的权益的美国自然不会等闲视之。无奈此时美国的外交活动受到了诸多因素的制约：胡佛政府正被国内危机弄得焦头烂额，疲于应付，根本无暇顾及外部世界的事务。令胡佛震惊的与其说是孱弱的中国的命运，还不如说是列强夺取新的势力范围以竞相摆脱经济危机的幽灵。同时，胡佛政府根本不具备直接干预的手段或条件。当时绝大多数美国人对遥远的东方发生的事件一无所知，并且这与他们的切身处境几乎毫不相干，故即令胡佛政府可以并且准备直接干预，也必将遭到举国上下的坚决反对。美国国会更不愿在这时公开与日本发生对抗，许多高层人士认为，日本政府与日本军部在侵略中国的问题上存在着重大的甚至原则性的分歧，他们寄厚望于东京的"温和派"会在适当的时机重新占据上风。他们也清醒地意识到美国"简直就缺乏同日本在太平洋上对抗的决心或军事手段"。最后，也许是最重要的一点，任何国家的对外政策都是从自己本国家和本民族的实际利益出发，而不是从什么抽象的高度道义标准出发的。美国在远东的实际利益直接决定了美国在中日战争中的基本立场和态度。实际上，这三个方面的因素紧密相连，互相作用于胡佛政府的外交活动，并且继续制约着罗斯福政府的远东外交政策。
因此，胡佛总统采取了"以高度道义标准为出发点的外交行动"。他除了对事态表示遗憾和忧虑之外，还竭力将他的国务卿享利·史汀生拉向与自己一样的保守立场上来。他只是口头表示要与国际联盟合作处理中日争端，但当英国公使约翰·西蒙爵士要求美国保证与国际联盟的制裁合作时，胡佛几乎是出于本能地予以拒绝。他甚至在某些场合的发言中流露出了一些纵容日本侵略和"祸水北引"的思想。
史汀生则日益认识到所谓日本外相币原喜重郎的"和解外交"不过是虚妄的托词而已。１９３１年１０月，日机轰炸锦州，大有进犯关内之势，１１月占领齐齐哈尔，史汀生立即向日本外务省发出强硬声明，公开指责日本违反《九国公约》和《凯洛格——白里安公约》。并严正照会日本政府说，进攻锦州将被认为是"完全不正当的侵略行为"。１１月底，他当面要求胡佛总统重新考虑对日禁运或经济制裁的问题，但是被拒绝了。１９３２年１月２日，日军占领锦州，怒不可遏的史汀生在１月７日向日中两国政府发出了照会，即著名的所谓"不承认主义"：“鉴于目前的局势及在此局势下美国本身的权利与责任，美国政府认为它有义务照会日本帝国政府及中华民国政府，美国政府不能认可任何事实上的态势的合法性，也不拟承认中日政府或其代理人间所缔结的有损于美国或其在华公民的条约权利——包括关于中华民国的主权、独立或领土及行政完整，或关于通称为门户开放政策的对华国际政策在内——的任何条约或协定；也不拟承认用违反１９２８年８月２７日中日美均为缔约国的巴黎公约之条款与义务的合法而获致的任何局势、条约或协定。"①
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①《美国与中国的关系》（美国政府发表的白皮书，１９４９年）第４６６—４６７页。
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历史学家查尔斯·比尔德认为，胡佛总统对史汀生"不承认主义"的概念是感到讨厌的。“尽管他同史汀生国务卿没有在这个问题上公开破裂。胡佛总统坚决反对经济制裁和其他强制手段，他认为"不承认主义"充其量只能用以作道义上的劝说，或诉诸人类的道德良知和判断"。但后来，"不承认主义"一度受到赞誉时，赋闲在野的胡佛又声称是自己的发明。
日本军国主义根本就没有理会史汀生的"不承认主义"。女特务川岛芳子等奉命策划了上海的所谓"日本和尚事件"，日军以此为借口进犯上海。于是，震惊中外的上海"一·二八"事变就此爆发。英法美出于保护集中于上海这个国际都市的在华投资和本国侨民，增调了陆海军以示姿态。这时，史汀生向参议院发表了关于美国对外政策的公开信，重申了"门户开放"原则、《九国公约》和"不承认主义"，并要求其他国家也能采取"不承认主义"的立场。他指出：如果日本违犯中国完整，根据华盛顿会议的条约，美国也可自由建造战舰，并要在太平洋岛屿上无限制设防。
这是美国对华政策的历史与现实。富兰克林·罗斯福对中国并不陌生。只要在谈话中一涉及到有关中国的话题，他就会引人入胜地向他的听众大讲特讲他外祖父沃伦·德拉诺在中国经营时的传奇故事，中国内部的不少人也希望新当选的罗斯福修订美国的对外政策，他们甚至希望罗斯福总统把那些早年对华事物的持久感情作为他对华政策的基础。
但是，罗斯福却无意使美国较深地卷入东亚事务。在１９３７年以前，罗斯福满足于对中国问题采取一种被动的"不干涉主义"的态度。当时他的旨趣和优先考虑是在别的地方。他在亚洲最重要的短期目标是避免同日本冲突并限制任何对抗的危险。这就意味着在尽可能的范围内置身于中国问题之外。因此，在他总统任期的头５年里，罗斯福倡导一种本质上消极的政策，它与胡佛或史汀生的"不承认主义"并无本质上的区别。
同时，美国学者罗伯特·梅斯尔认为，罗斯福在涉及严肃的对华政策时动辄兴致盎然地谈论他的家族与中国的渊源——这种表面上的浅薄恰恰不在于怀旧，而是一种深思熟虑的策略，即通过宣称他对这个追溯到先辈们的话题有长期亲身的了解，从而确定自己对中国政策的垄断。在他的全部总统任内，罗斯福为自己保留了在中国问题上应做什么和能做什么的裁决权利。而战时保密的需要更加强了这种政策上的中央专断。其实，罗斯福根本算不上什么“中国通"，倒是由于与海军有特殊渊源，他的眼光从未离开过太平洋，这样就理所当然地对日本的情况比较了解。
１９３３年１月９日，罗斯福在海德公园会唔了史汀生，向他表明了将在外交事务方面继续合作的愿望。会唔表明，罗斯福选择了胡佛和史汀生的大部分政策。他尤其赞同他们对日本侵占满洲一事做出的反应。史汀生告诉他，国际联盟对中日纠纷即将做出裁决，而下届政府的态度会从根本上影响国联的意见。罗斯福表示赞同史汀生不承认日本对满洲的占领。于是，史汀生通告全国，他的不承认立场将继续有效。次日（即１月１７日），罗斯福在回答记者提问时声称：“美国的外交政策必须维护国际条约的神圣不可侵犯，这是整个国际关系赖以确立的基石。"这同史汀生主义的思想大体相同。
罗斯福宣誓就职后，他的远东政策同前任政府相比如出一辙，没有什么新内容。１９３３年６月，美国向中国提供了５０００万美元棉麦贷款，以资助正加紧"围剿"中国工农红军的蒋介石政府，同时也等于推销了大萧条期间美国严重过剩的农产起。同年，美驻华大使纳尔逊·约翰逊建议南京政府的财政部长孔祥熙积极支持中国的土地改革和税务改革，以抵消中国共产党人的政治号召力，孔祥熙的回答令美国政府大失所望。孔说解决农民不满的办法是增强军事力量和加紧围剿赤色分子。
１９３４年６月，罗斯福在国会的强大压力下签署了一项白银购买法。它规定美国政府购买白银的数量要达到美国货币储备的１／４，或当国际市场上的白银价格已升高到１．２９美元一盎斯时才停止购买。这样在该法生效后的３个月内，中国的白银外流量就增加了７倍，致使现金枯竭，工商业大受迫害。于是南京政府开始向华盛顿求救或抗议。罗斯福和摩根索原打算拟定一份满足或照顾中国方面要求的方案，但慑于国会中的白银派议员的声威而不得不罢休。罗斯福还进而回拒了国务院关于改变白银政策以拯救中国财经危机的建议。他还为美国的白银政策冲击中国财政制度辩解，说此举也将可能产生某些积极后果，"中国这个地方向来是我所讲的'圣殿里的银钱兑换商'之类的人的麦加。这伙人仍牢牢地控制着这个国家。要把他们彻底清除掉得花上许多年的工夫，或许要经过几次革命才办得到……。我倒倾向于认为这些'银钱兑换商'是咎由自取。我看加速中国的危机——可以迫使中国人民一步步地发奋图强，不再完全依赖日本和欧洲——总比迁就经济上处于险恶的形势好一点，而且哪一种迁就都意味着腐朽的局面苟延残喘，贻害新的一代人。"最后，当纽约联邦储备银行总裁告诉他，美国的白银收购政策确实已使中国的银行纷纷破产，并使平民间的工商业陷入一片混乱的时候，罗斯福发表了如下意见：
白银问题既不是中国人过去，也不是他们现在或将来的症结所在。在那儿有许多力量不是你我所能了解的。但是，至少我知道，对我们西方人来说，他们几乎是不可理解的。不要让那些所谓数字或事实把你们引入迷宫，让你们去相信西方文明的行动能够对中国人民有很深的影响这类说法。
这段话客观地反映了罗斯福总统的中国观，也从一个侧面说明了中国内部的某些人寄望于罗斯福调整既往的对华政策是何其幼稚和一厢情愿。这部分中国人忽略了一个常识性的大前提，即美国对外政策的制定毫无例外地基于美国国家或民族当时的切实利益。这类人自晚清时代以降就先后出现过几批，他们既沉浸在被掺杂了大量想象的所谓美国在华的工商业利益的神话中，又进而不时尝试着将这种被放大的美国在华利益转换成一种对付内忧外患时可资利用的战略财富。因此，他们经常因来自美国方面的支持远远少于他们的期望值而迷惑和沮丧。这种落差源于中美两方政治家们所遵循的不同的逻辑或价值取向。
实际上，在１９４１年底太平洋战争爆发以前，中美两个大国在对方的历史中仅仅扮演了一个相当次要的角色。那种认为中美之间存在着"特殊的友好关系"或美国"在华拥有可观权益"的观念不过是一个具有极大遮蔽功能的神话。这个神话遮蔽了美国到底在中国有多大或多重要的权益这样一个统计学意义上的事实，并进而遮蔽了美中相互之间仅存着极为有限、并且远比美日相互之间要小得多的吸引力这样一个事实。在３０年代，美国在远东的全部投资不过占它的全部国外投资的百分之五六，而其中有４０％是在日本，仅有不到２０％的直接投资在中国。也就是说，美国在中国的全部投资仅占它的全部国外投资的１％左右。同时，美国在华的金融投资只占在华外资总额的极小部分，远远小于１０％。在外贸方面，３０年代的美日贸易占美国外贸总额的百分之八九，而美中贸易（即使加上已沦陷的满洲）还不足此数的一半。美国全部远东外贸的２／５是同日本进行的，只有不足此一半的数额是同中国进行的。另外，美国在华投资中尚有大约４０００万美元是教会方面的。正因为上述事实，在美国的对外政策中，欧洲总是占据最重要的位置，其次是拉美。在它的对亚洲的政策方面，也总是美日关系摆在美中关系的前面。美国在远东实际利益的分布情况决定了这个序列的天经地义，决定了美国政府在制订对外政策时所依据的是一种"近乎直觉的简单反应"，决定了美国在中日争端中的基本立场和态度必然是倾向于美日关系正常化的"中立"。
中国和日本这两个远东国家所呈现出来的不同发展景观也影响了美国人民、国会和罗斯福对日中两国的不同价值判断，并进而影响了罗斯福政府对待中日纠纷时所持的标准和方式上的双重性或不一致性。到了３０年代，一般美国人心目中的中国仍不外是烟枪、缠小脚、洗衣铺、异国情调的餐馆或赛珍珠的畅销书《大地》中描写的淡泊寡欲的农民，那里的政府野蛮、贪婪且草菅人命，所谓社会革命也不过是暴民登基的标记。这种中国观在哈罗德·艾萨克斯的《我们觉得无足轻重的国家：美国人心中的中国和印度的形象》一书中得到了典型的反映。人口高达５亿的中国人似乎总是与无休无止的匪乱、饥馑、贫穷、疾病、愚昧纠缠在一起，交织成没有几个美国人所了解的真实的中国。绝大多数美国人认为他们顶多不过是我们觉得无足轻重的人们，其同情中带有居高临下般的贱视和厌恶。开国总统华盛顿直到１７８５年才了解到中国人不是白种人，并因此而惊异不已。据１９４２年的某次美国民意测验，有６０％的美国人不知道中国在地图上的确切位置。而同样是被坚船利炮轰开国门的日本，以西方资本主义的侵入作为变革维新的契机。在短短３０年间，就由一个连３０００万人口也养不活的疲弱的农业和手工业的封建国家，一跃而为远东的强国，并渐次成为兼容东西文明特质并在生产方式和政治经济体制方面呈示出新的生态景观的国家。并且，在国际交往的渠道、手段等方式上渐与欧美强国接轨的日本，在中日争端中应对西方世界的反应时具有更多的灵敏度和便利。这种情势使得美国人民在对待这个已成为欧美强国在亚洲的劲敌时，其反感和不满还夹杂着模糊的认同和理解。
罗斯福政府把３０年代中前期的国共争战视为落后国家典型的内部混争。鉴于第一手情报的难得、先入为主的意识形态偏见和对待社会革命的病态，罗斯福政府不能够在整体意义上理解中国共产党所从事的事业。相反地，有些器具真知灼见的报告材料因出自人微言轻者之手而未引起美国国务院的重视。譬如美国驻汉口的总领事沃尔特·亚当斯在１９３４年的一份报告中认为，中国的共产主义并不完全受苏联的操纵，“更并非像许多美国人所认为的那样是掩护土匪活动的招牌。恰恰相反，它是日益赢得人心的革命活动，并因其所处的环境和面临的困难而具有不可磨灭的中国特色。"埃德加·斯诺的一系列报道和出版于１９３７年的《红星照耀中国》（又名《西行漫纪》）部分地改变了这种情形。斯诺冲破了蒋介石政府对中国共产党的新闻封锁，有助于澄清国内外的那些丑化中国共产党的传闻。《红星照耀中国》虽然在美国第一版只印了约１．５万册，但这却是迄今为止在美国出版的关于远东方面非文学类著作的最高记录。罗斯福总统阅读了全书，并被其情节所吸引。
１９３５年４月，日本关东军司令部与华北驻屯军商定在中国"华北地区制造自治政权"，使华北５省"脱离南京政府"，"建立一个在日本领导下同'满洲国'有密切关系的特殊区域"。１０月，日本内阁会议又通过了"鼓励华北自治案"。自此，日本策动华北自治以肢解中国的活动进入了高潮。１９３６年１月，日本正式向中国方面提出广田三原则：中国取缔一切排日活动；承认"满洲国"，建立中、日、满经济合作；中日共同防止和镇压亚洲的共产主义。对此，赫尔国务卿发表声明，表示对事态"严重关切"。但当英国要求美国与它一起对日本施加压力时，罗斯福又一次拒绝了。
１９３６年底中国发生了"西安事变"。美国担心因此而引发的中国的混乱或分裂将极其有利于日本的扩张，“在蒋介石身上体现出来的团结和权力必然会在亚洲建立和平与美国影响的堡垒。"为此，罗斯福亲自审批了国务院致美驻华使馆的函电。在致约翰逊大使的指示中说，这个形势不仅关系到中国，"而且关系到全世界"，蒋的生存是保全岌岌可危的亚洲和平的"关键因素"。
１９３７年７月７日，日本发动全面侵华战争。在中国拥有更多权益的英国日益陷入欧洲危机之中。英国的参谋长和观察家们警告政府说，要同时与３个敌手作战是不可能的，应通过外交途径来减少可能产生的敌对因素。这时，新的经济衰退使英国无法采取任何制裁日本的行动，而且这种衰退使寻求与德国和解的愿望更为强烈，因为与德国的和解似乎可以孤立日本。因此，英国一方面希望与日本达成某种妥协以保全自己的权益或避免远东战事扩大化，一方面希望美国能够主动地与英国携手致力于远东和平。尽管英国一直对美国的远东政策感到失望，但张伯伦这次还是认为在远东进行英美合作的可能性也许比在欧洲大，因为远东更直接地牵涉到美国的利益。外交大臣艾登也认为如果华盛顿和伦敦之间不能协调一致，东京是不会理会"缓和的忠告"的。基于这种考虑，英国向罗斯福政府提议，由两国一起去做日本和中国的工作，呼吁它们暂停部队的调动并表示愿意为解决争端提供协助。但是，罗斯福政府又一次拒绝合作。
罗斯福自然时刻关注着美国在太平洋地区的权益及日本对它们的威胁程度。但他担心以任何形式出现的英美统一阵线都会在日本激起支持军方"极端分子"的舆论，从而危及和平，并使日本重建文官制度的任务复杂化。另外，罗斯福也担心与英国采取任何形式的联合行动，都会为孤立主义者提供一个激起美国舆论的口实。当时由于他提出的欠妥的司法改革计划加强了反对他的共和党与民主党保守派的联盟，而他对待劳工运动的作法又疏远了原来支持"新政"的中等收入者阶层，这样他就不愿意再在外交问题上与国会引起新的争论。他甚至担心人们会轻易地断言，英美在远东的合作将使美国政府变成自私自利的大英帝国在该地区的工具。因此，"外务和内务两方面的因素结合在一起，使美国不得不十分谨慎。"这样，谨慎的罗斯福让赫尔在７月１６日发表了一个温和的声明，声明宣称世界上任何严重敌对行为无不以不同方式影响着美国的利益、权利和义务，并劝告中日双方为了世界和平而"自制"。
７月底，中国战场上战局急转直下，平津失陷后，日军又向察哈尔和山西进犯。８月１３日，日军进犯上海，其吞并整个中国的野心大白于天下，国民党最高领导层这时也不得不改弦更张。次日，国民政府外交部严正声明：“中国为日本无止境之侵略所逼迫，兹已不得不实行自卫，抵抗暴力。""中国决不放弃领土之任何部分，遇有侵略，惟有实行天赋之自卫权以应之。"至此，全民族的中国抗日战争全面爆发。这种局势使得力主避免事态扩大化的英国政府大失所望，张伯伦甚至指责正是美国的谨小慎微、瞻前顾后构成了中日敌对行动蔓延的原因。１９３７年８月２９日，他说：“在美国人成为世界事务中有用的伙伴之前，还有很长的一段路要走。我曾竭力在日本和中国的问题上让美国人参与进来，可是他们已经被自己的人民吓破了胆——尽管我认为，如果他们愿意发挥作用，他们是完全有可能制止那儿的战事的。"罗斯福对上海"八·一三事件"所作的反应也不过是增派１２００名海军陆战队到上海保护美侨，但马上又在孤立主义势力的压力下号召在华美国人撤离，否则后果自负。鉴于日本侵略中国是不宣而战，罗斯福认为实施中立法对无力现购自运的中国不利。他说：“如果对中日战争运用中立法，吃亏的是中国，占便宜的是日本。"９月５日，日本宣布封锁中国海岸，以切断中国与欧美国家的一切贸易来往。这使得中国购自美国的１９架飞机无法由美国政府货船运回。这件秘密泄露后，孤立主义者与和平团体公开要求实施中立法。迫于压力，罗斯福于９月１４日发表声明，禁止美国官方船只向中国输送武器、军需品和战略物质，其他美国船只不限，但需自担风险。此举等于实际上对中国实施了中立法，而对于有能力现购自运的日本有利。
在美国政界和舆论界，有一批人主张对日本施加压力，作为对世界各地"极端分子"发出的一种警告，让他们知道武力扩张将遭到抵抗。温和的国际主义者赫尔这时则主张动用世界舆论对东京"实施道义上的制裁"。他相信所有国家的公众舆论都渴望和平，并希望能鼓动这种情绪来反对侵略国政府。他希望能公开发出谋求远东和平的呼吁并要求其他国家支持这种呼吁，以便世界人民同仇敌忾反对战争，不仅在日本把狂热的军部孤立起来，而且把德国和意大利的"极端分子"也孤立起来。这些极端分子是不敢置觉悟了的人民于不顾的。因此，通过纯粹的道义力量就可能把在中国进行的这场战争转化成为实现世界和平的手段。对赫尔的这种想法作出直言不讳的批评的是国务院的亚洲事务专家斯坦利·霍恩贝克，他认为赫尔的主张简直是异想天开，因为问题的关键在于任何欧洲大国都是不相信空话的，如果罗斯福"不愿意谈论行动，它们就不会太认真地对待华盛顿提出的任何东西。"另外，日本也同样不相信空话。
１９３７年９月，淞沪会战激烈异常，令世人瞩目。日本第７２次临时议会决定增加２０亿日元以上的临时军费，这使日本全年军费总额占起国家预算的７０％。赫尔国务卿在铁的事实面前开始修正自己此前的主张。他在一次讨论国际局势的会议上说：“美国好像是躲进避风洞里的和平主义者，结果只是……鼓励了'强盗国家'的胡作非为。……有时，不情愿打仗却货真价实地导致了一些战争。"赫尔不赞成对日本实行经济制裁，他认为这种办法不够有效。但他并不排除在太平洋举行一次海军示威，以证明美国随时准备保卫自己的利益。
诺曼·戴维斯的思路和建议可能打动了谨慎的罗斯福总统。戴维斯认为过分强调道义上的谴责或实际的威胁只会加紧柏林、东京和罗马之间正在出现的联系，而简单地将它们谴责为独裁者，只会驱使它们结成比目前更为紧密的联盟。因而必须采取一种更为微妙的办法，必须找到一种"会使它们中有的国家能够回到合作的做法上来的"方式，这样的方式将会以和解来抵销威胁。戴维斯进而明确指出，解决问题的方法可以是与宣布更高的防务开支联系在一起的一项和平倡议，或者也许是"对公众舆论进行初步的教育，使公众了解到美国的安全并不开始于保卫本土疆界，而是在于维持守法各大国的绝对优势。”
９月间，赫尔和戴维斯晋见罗斯福，建议他在即将开始的横跨大陆的旅行中，到一个"孤立主义占牢固地位的大城市作一次关于国际合作问题……的演讲"，以抵消在全国日益增长的孤立主义思想。罗斯福表示同意，于是国务院便按照他的要求起草了一个演说稿。罗斯福考虑的是，此举有助于公开表达美国对法西斯军国主义势力的愤慨，并有利于教育群众，使他们认识到美国不可能自保安全；而且公开提出中立国家联合起来，可以用某种非交战的方式惩罚侵略者。
１９３７年１０月５日，罗斯福结束西部旅行后在孤立主义的大本营芝加哥发表了著名的"防疫演说"。演说以他的观感开头，随即便转入主题。他说和平希望最近已被一种对灾难的习惯性恐惧所替代，无辜的人民和国家正在因为贪婪势力范围和霸权而被残忍地当作牺牲品。“爱好和平的国家必须作出一致的努力去反对违反条约和无视人性的行为，这种行为今天正在产生一种国际间的无政府主义和不稳定状态，仅仅依靠孤立主义或中立主义，是逃避不掉的。"罗斯福继而强调，目前严重的情势所涉及的问题是战争与和平、国际法，尤其是人道的原则，而不再是个别条约的特定条款遭到了违背。"世界上无法无天的流行症看来确实在蔓延之中。当生理上的流行症开始蔓延时，社会就会认可并参与把病人隔离起来，以保障社会健康和防止疾病传染。"他最后指出，美国政府决心置身于战争之外，然而当局并不能保证美国不受战争灾难的影响和避免卷入战争的危险。美国痛恨战争并希望和平。因此，美国正积极从事于寻求和平。
罗斯福的"防疫演说"历来被史家称为一只用于测试舆情的气球。除此之外，他主要是表明了一下姿态。有学者认为，芝加哥演说对教育国内人民的效果是微弱的，它主要是起到了鼓舞另一个大陆上的那些正在积极反对侵略的人们的作用。另有人认为它是罗斯福转向集体安全的第一个信号。防疫演说的，但马上就引起孤立主义者的强烈反对。面对这种阵势，甚至连总统自己手下的人也转过来开导罗斯福，劝他不要在反对法西斯侵略问题上正面前进。因此，罗斯福毫无障碍地退却了，没有采取任何"隔离"措施。当国外的报纸把罗斯福的演说称为"没有计划的一种姿态"时，罗斯福爽快地说："它是一种姿态，它不会提出一项计划的大纲来，但它说明我们正在寻求一项计划。”
不久的事实说明，罗斯福在寻求计划时，极其重视那个与他的家族有世交的、３个月前才升任副国务卿的萨姆纳·韦尔斯的绥靖计划。
１０月６日，国际联盟发表公报谴责日本的侵略行为，并邀请１９２２年的《九国公约》签字国和其他有关国家举行会议拟订一项协议，以便结束中日战争。对此，罗斯福政府表示赞同，并表示愿意参加会议。罗斯福在解释美国与会的理由时声称，这次会议就是"我们寻求通向维护世界和平的可行途径的范例之一"。有鉴于此，英、法就要求美国带头对日本实行经济制裁之类的强硬措施。１２日，艾登要求罗斯福总统"准确解释"他的"检疫隔离"计划。一周后，伦敦对华盛顿说，这次会议所能采取的唯一有意义的行动，也许就是执行一项对中国积极支持，而对日本施加经济压力的政策，但执行这一政策的前提是保证相互间的军事援助。罗斯福则搪塞了这些要求，他反对由美国出面在华盛顿举行会议，建议让比利时来主持会议。他让人对艾登说，"要强迫美国履行一项特定的声明，并看它会走多远；确切地说，要美国履行总统在芝加哥的演说内容，这种企图是讨厌的，而且是有害的。”在从１１月３日至２４日的布鲁塞尔会议期间，罗斯福和赫尔反复声明，既然国际联盟不愿考虑对日本实行制裁，那么要美国带头采取强硬措施的建议，就令人难以理解了。罗斯福还在回复要求美国应当承担远东领导责任的史汀生时说，美国政府或是国会都不愿意这样做。此外，由于英国政府正致力于寻求一条绥靖德国的妥贴途径，故在远东问题上同样有些把握不定和闪烁起词，更由于洞悉对手弱点和难言之隐的日本拒绝出席会议，这样，布鲁塞尔会议只是空泛地重申了《九国公约》的一些原则而已。需要指出的是，美国在会议之前和期间的表现既令张伯伦愤怒，又加深了他对美国已有的不信任感。如果说此前张伯伦尚对英美在远东合作的可能性抱有希望的话，那么，至中日战争全面爆发以来的几个月间，张伯伦日益有理由对美国产生失望了。张伯伦得出的结论是，"要得到美利坚合众国的有效合作是十分困难的"。他甚至断言，罗斯福是不可靠的，"除了言辞以外不要指望从美国人那儿得到任何东西，这样才能永远立于不败之地。"这可以说是罗斯福绥靖日本的负效应之一。
当单纯的绥靖发展到一定程度时，罗斯福政府就发现，欲壑难填的对手其实是难以被安抚住的。
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第九部：走向遏制与对抗
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在第二届任期内，纷乱繁杂的诸般事务接踵而至。１９３７年８月，似曾相识的灾难又一次袭来。尽管全国表面上顺利地在"新政"的指导下走向复兴，但经济却迅猛地衰退。产业活动以美国历史上最惨的跌幅下降。到１２月，《纽约时报》上的工商业指数从１１０猛跌到８５，将１９３５年以来的成绩一扫而光。３个月内，钢产量从生产能力的８０％降低到１９％。抛售浪潮冲击着股票市场：１天之内，７００万股以上的股票易手，股票交易登录器的纸带远远跟不上，道—琼斯指数突然跌落；曼哈顿的夜总会停了；新汽车在展销室里囤积起来；黄金外流。从９月到年底又有２００万人失去了工作。１９３８年初，商业指数继续下降。很多美国人再次濒于饥寒交迫之境。纳粹德国的《进攻报》幸灾乐祸地指出，美国克利夫兰市的苦难提供了民主制度软弱无能的又一例证。失业人数在年初几个月里又增加了４００万。新闻界人士像他们一度写过胡佛和艰难岁月那样，开始书写"罗斯福萧条"了。
政府内部正为"衰退"及其对策而激烈地争执不下，他们围绕着财政预算政策和经济发展战略纠缠不休，分裂为"正统派"、"保守派"、"凯恩斯派"、"布兰代斯派"等。罗斯福则有些左右为难，他知道目前的情况比１９３２年要好得多，人们是"困惑多于恐惧"，但他就是找不到阻止经济继续下滑的方法。摩根索劝他呆在原地静观事态发展的头绪，他认为也只好如此。同时，罗斯福改组最高法院计划和对待静坐罢工的政策，"两相结合，呈现出摧毁罗斯福联盟的中产阶级基础之势"。产联领袖约翰·刘易斯辛辣地嘲讽罗斯福对待劳工的"不岂不倚的态度"，说这个在１９３６年大选时在工人餐桌上觅过食的人现在却知恩不报，背信弃义。总之，这几件大事交织在一起，削减了罗斯福在国会的权威，有助于反对派联盟的壮大，并使总统的威信在１９３８年降低到了似乎是他上任以来的最低点。
罗斯福招致了多方人士的怨恨和反对。来自各个方面的攻击有增无减。任何能够同他沾上边的事都可以被用来作为诋毁他的素材。他的家庭私事也是被报界大肆渲染。诸如他的小儿子在学校目无纲纪地闹事、违反交通规则啦，詹姆斯不择手段地迫使农场主签署承保单啦，埃利奥特打着父亲的旗号招摇撞平地做生意啦，尤其是他的子女们此起彼伏的离婚和结婚案，更是被报界给弄得沸沸扬扬（罗斯福总统的４子１女先后结婚共１８次）。还有比这更为等而下之的关于总统及其家人的污言秽语。十几年后，约翰·根室写道：“当时反对罗斯福的流言蜚语反映了阴暗敌对情绪，而对他的造谣中伤又是多么阴险毒辣。”
人心的背离是否已经上升为主流现象？在１９３８年夏季的一次全国性调查中，被征询者中只有一半人表示愿意选举罗斯福，如果当时就要求他们投票的话。休·约翰逊得意地宣称：“旧日罗斯福的魅力已经失去它振奋人心的刺激力，这支福斯塔夫①式军队的各式部分，再也不能团结在一起，用悦耳的嘶声和胜利的微笑来率领了。"伯恩斯认为，在１９３８年罗斯福声望下降到最低点时，他仍然拥有大体上过半数的人民的支持。所不同的是，罗斯福在第一届任期内经常给人甚得民心的印象，在１９３８年已不复存在了。这种舆情和民心"使罗斯福进退维谷。他的巨大力量寓于他个人的政治脾性之中，在于他还能对选民产生魔术般的吸引力。他的弱点在于许多人对他表面上强大的政治权力感到担心。"另外，在黑人、穷人、中下层、中上层和富人这五大阶层中，除前两个阶层外，其他几个阶层的大多数人对总统的经济政策表示反对和怀疑。
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①福斯塔夫，莎士比亚戏剧中一个机智、乐观、爱吹牛的武士。
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国内这些令人头痛的重大问题，还不时夹杂着些许干扰他的视线或有损他的自尊心的社会舆论，使罗斯福感到要在其中顺利地理出头绪并予以解决，或干脆超越其上，尔后致力于日显紧要的外部事务——仍然特别困难。事实上，作为主持全局的一国之首脑，他不可能把内政和外交当成两回事，或者在操作时一会儿主理内政，一会儿则主理外务。"他究竟何时侧重于此，何时侧重于彼，期间是不存在急剧的转折点的。"事态发展的反复无常和内政外交的对立统一，决定了罗斯福总统难以或不可能进行这种单纯的转移，充其量只是依据现实的需要对工作重心进行某种程度的调整。
观察家们注意到，外部世界的纷扰和阴影并没有使罗斯福变得忧郁、烦躁起来，也没有使这个年近花甲的轮椅总统呈现明显的苍老。他的脸有时显得歪斜，呈灰白色，但这往往是在一场感冒头痛以后才有的现象；他的头脑仍旧保持着对忧愁和欢乐随意开合的巧妙能力。在最后几年的和平岁月里，他享受过许多欢乐日子——做了不少愉快的事情。早在１９３７年，麦克卢尔新闻社就曾向全国２７０家报纸发布过罗斯福总统昏迷在自己办公桌旁的消息，并绘声绘色地说医生发现他的颈部有皮疹，而这正是重病的症状。其实，他只是在１９３８年的某一天晚上，在海德公园晕倒过一次，但几乎立即就恢复了常态。国际局势的危机也没有过多地影响罗斯福总统的工作习惯和领导方式，总统工作室的布置依旧。罗斯福在华盛顿享受过不少忙里偷闲的欢乐之夜：到朋友家聚会、聊天，或者玩赌注不大的扑克。他很不满意麦金太尔医生为他制定的作息时间表。他的烟瘾似乎增大了些。每逢招待重要客人，他总要炫露一下他那调制杜松子酒的看家本领。
面对着国内不断出现的新的政治经济情况和日趋紧迫的国际事态，身为地球上这个最强大的民主国家领袖的罗斯福即令再圆通多谋，也不得不为每一个步骤而殚精竭智，为每一个细节而权衡再三，然后在比较、试探、选择、取舍中谨慎地靠近既定的大体目标。在这个过程中，往往有三方面的因素影响或制约着罗斯福的行为：一是内政问题与外交问题的互动关系。作为操纵杆和平衡器的首脑必须统筹全局，在调节重心时不能顾此失彼或发生振荡。二是国内舆情和民心向背。美国的三权分立和制衡制度决定了许多权限（尤其是外交方面）不在总统和政府部门。总统必须充分地考虑舆情和民心，不能背离得太远而一味追求某种理想主义。这是一种复杂多变的无形束缚，罗斯福长期像害怕冷水一样怕给自己贴上某种不变的标签，正是为适应这种束缚而预先为自己准备好了一些变通的余地。同时，如果要基于某种理念而谋求有所作为的话，他必须等待。而在这个过程中，他可以施用包括个人魅力在内的各种手段对公众和国会进行开导、教育以及其他潜移默化的影响。三是总统个人的行事风格、领导艺术和工作习惯。
罗斯福总统在其第二届任期的中后阶段，其所作所为更加全面而深刻地反映了这三方面因素那无时不在的影响力。
从绥靖到遏制
１９３７年１１月的布鲁塞尔会议之后，美国的远东外交中出现了新的因素——罗斯福总统在总体上没有放弃绥靖政策的条件下，开始并逐渐主张对日本采取强硬的威慑、反击或遏制手段。这种政策的调整或转变是以渐进方式而缓慢地得以实现的。这使得１９３８年之后美国的远东政策在大体概貌上有别于此前的５年，或者说呈示出一种由单纯的绥靖过渡向遏制的中间状态，一种此消彼长的渐进的特征。具体而言，现实主义的（或实用主义的）罗斯福逐步调校了他对于远东局势的视角，进而调整政策以适应因发展着的中日战争而变化了的大形势。因为毕竟一个独立完整的弊端丛生的中国，总要比一个沦为日本殖民统治的中国要好。从１９３８年到１９４１年，罗斯福实际上行走在一条狭窄的小径上：一方面他仍然全力避免或推迟同日本的直接冲突，另一方面则尽其有限度的能量来支持中国的抗战。这两方面显然存在着牴牾之处。事实上，这种矛盾从一开始就冲淡或部分消解了罗斯福在这两方面的努力的效果。这种矛盾最终被珍珠港事件解决了。自那之后，罗斯福的对华政策就被织进同盟军的军事战略与总统关于战后世界的总体考虑之中了，对日政策则简化为战场上的行动。
引起并促成这种政策变化的原因主要是远东事态的进一步恶化，美国政府"对中日战争看法开始转变。认为这场冲突不能再被看作中日两国间事件，必须看到它对美国利益和世界政治均势的长远意义。……即使一向是如此谨小慎微，美国政策制订者们现已开始考虑可以减缓日本侵略的一些措施。"而触发罗斯福政府产生这种观念上转变的现实原因，则是一连串令世人震惊和反思的重大事件，这就是德意日法西斯侵略集团的正式形成、"帕奈号事件"、中国首都沦陷等。
１９３７年１１月６日，正值布鲁塞尔会议期间，意大利加入了《反共产国际协定》。自此，德、意、日法西斯侵略集团正式宣告成立。东西方法西斯国家在外交上相互支持，在行动上相互配合，以反苏反共为烟幕，掀起了侵略其他国家的惊涛恶浪。这一事件引起了美国政府的不安，因为该协定不仅仅被认为是简单的反对共产主义的表示。意大利外长期亚诺“坦率地"否认该协定中包含有任何秘密条款，但美驻罗马大使对此却持怀疑态度。罗斯福也怀疑该协定是"日本、德国与意大利之间的一个秘密的攻守同盟"，是以征服世界为目标的极权主义阴谋的正式体现。罗斯福认识到，反共产主义曾经是德、意联合干涉西班牙的借口，也曾是日本在亚洲进行扩张的招牌。"为了回敬这个协定"，罗斯福决定在经济合作领域中采取行动以表现民主国家的团结，英国表示响应。商贸会谈于是在１１月２０日宣布开始。同时，赫尔和罗斯福都认为建立一支强大的海军是"使强盗国家对美国表示尊敬的最好办法"。罗斯福甚至希望加速重整军备不仅可以对强盗国家而且对公众舆论也会产生"心理影响"，并唤醒后者对轴心国扩张危险的认识。美国还开始采取一些步骤与英国建立秘密的海军联系与合作。
