“新政的主要任务表现为拯救资本主义。"美国当代久负盛名的历史学家和经济史学家Ｈ·Ｕ·福克纳的这一见解十分中肯，并得到越来越多的学人们的认同。这一目标需要全面的计划工作。这样就不可避免地意味着要扩大政府的监督、控制和主动性，结果就造成总统和联邦政府机构权力的不断扩张。它所包括的意义就是"混合经济"，即一种为保证实现和延续经济增长而才有大量政府干预的私人资本主义制度在美国的开创。此外，新政确立了政府对全体公民的福利、健康和安全保障负有责任的原则，从而为美国式"福利国家"奠定了基础。新政确立的那种国家、劳方、资方的相对关系，也一直延续到今天。新政制订了一些具有长久价值的法令，这些价值观念深入民心，使得共和党对手在竞选政纲中也不得不承认新政的主要成果。
及锋而试
在整个１９３６年，罗斯福一直在致力于加强自己的形象，他要显示出自己是那些经济金字塔底层被遗忘了的人的朋友。他那敏锐而可靠的政治直觉告诉他，他必须既要让选民充分认识到自己的政绩，又要让选民不要以求全责备的挑剔眼光去看待他那些未完成的目标，并且要让选民知道，造成这一局面的原因主要是共和党保守派、企业界、高等法院等势力对新政实行了有效的层层阻挠。这样他才能赢得一个支持他的政治大同盟。
就广义而言，罗斯福自宣誓就职之日期就一直在竞选连任。这样到了他被再度提名前的几个月，民主党的竞选机器已经加速度地全面运转了起来。而他本人则保持着俨然超党派的姿态，甚至在面对共和党对手主动挑起的进攻时，他也采取了凌驾于这场竞选斗争之上的策略。他同往常一样，避免在对手安排好的阵地上战斗，并以高难度的政治技巧避免了内部派系之争所可能招致的灾难。最后，他像机敏的猫一样选择妙到毫巅的时机，给予对手干脆利落的几下回击。伯恩斯将他运用的这些政治魔术称之为"奇妙的罗斯福风格"。
１９３６年的选举被称为美国历史上少有的一次"关键性”选举，选举中投票的格局发生了深刻和持久的变化。新政使"少数民族、城市居民、天主教徒、小企业主、农民、黑人都与'新政民主党'打成一片"。"工业家体制"让位给了"新政体制"，后者以北部大城市群众为坚实的基础，还受到绝大多数进步派人士的支持。民主党的竞选力量在此后３０多年中一直处于决定性的优势。罗斯福以２，７７５万票赢得了４６个州，比共和党的艾尔弗雷德·Ｍ·兰登多出１，１０７万张选票，选举人品是５２３票对８票。这不仅是美国政党史上空前的大胜利，而且是共和党自杰斐逊总统以来败得最惨的一次。两党在众议院是３３１∶８９席，在参议院是７６∶１６席。自１９３２年大选以来，有５００万共和党选民转而拥护了"新政民主党"。宾夕法尼亚、特拉华、康涅狄格这些牢不可破的共和党的州，自１８５６年布坎南获胜以来，首次转向了民主党。罗斯福几乎赢得了２５万人口以上的每一个大中城市。
新政纲领的深远政治意义在这次大选中醒目地凸现出来了，它实际上同每一个团体都有关系。中西部的农民投了民主党的票，因为它提高了小麦和玉米的价格，并扩大了政府贷款和抵押计划；有关棉花和烟草的纲领使南部加强了对民主党的忠诚；田纳西河流域的综合治理使这一带焕然一新；社会保险法吸引了大批汤森的追随者；４年前支持过胡佛的约翰·Ｌ·刘易斯集结产联的队伍，转而支持罗斯福，产联向总统竞选金库捐助了７０多万美元，这标志着民主党财政基础的历史性转变。《瓦格纳法》促进了有组织的劳工运动的发展；城市居民受惠于失业救济、公共工程和公共住房方面的立法，他们成为民主党的坚定拥护者；新政给黑人带来了救济和工作，罗斯福任命黑人担任了他们以前从未担任过的更为重要的职务，埃莉诺和伊克斯部长的真诚深深打动了黑人们的心。尽管新政不免受到种族平视流毒的妨碍，但仍有７６％的黑人背离了林肯的党；新移民、少数民族、妇女担任文官的数量大大多于４年前的胡佛任内。
小奥蒂斯·Ｌ·格雷厄姆认为，形成这种政治大同盟的一个有力因素是罗斯福总统本人的品格。他出身于显贵家族，但是却成功地向千百万普通老百姓表示关切。他的双腿就标志着他不畏艰难挫折和肉体痛苦的勇敢精神。他容易与人相处，给白宫带来了只有西奥多·罗斯福当政时具有的那种不拘礼节的作风。罗斯福周围的人加深了人们的印象，使他们觉得这届政府富于民主精神和同情心。霍普金斯的脖子"瘦棱棱的像穷人的脖子一样，行动也是光明磊落的"；身材颀长的华莱士气易近人，经常歪打着他的领带；"铁裤汉"约翰逊口无遮拦，干起事来风风火火，敢做敢当；专家顾问们满怀理想和道义，精明强干，才华横溢；不知疲倦的埃莉诺使自己成为政府良心的见证，她在安排访问的村庄的泥泞田野中跋涉，她打着毛线衣劝说国会清除哥伦比亚特区污秽的弄堂住宅，她为改革派和"有色人种协会"获得在白宫发表意见的机会，她参观了黑人的学校和郊游活动，她主动而及时地为罗斯福打开了一扇门户，通过它的引导，罗斯福得以较全面地关注到社会底层人们的生活境况和政治要求。同时，这扇门户也传递了这届政府的"民主同情心"。这样，当１９３６年秋《新共和》杂志“向公认才智超群并有进步见解的美国男女公民、愿意公开承认自己想投票支持兰登的……每一个人"奉送５美元时，只有很少人去领取。
兰登失败的部分原因是共和党内的胡佛一翼操持乃至包办了他的竞选，尽管他这位堪萨斯州州长在争取公民自主权、控制企业界、反对三Ｋ党等方面有着令人敬佩的记录。显然，这次大选无异于是对"新政"举行的一次民意向背的公民投票，而人民对大萧条时期胡佛总统的一切印象太深了。
１９３７年１月２０日，罗斯福在４年前的老地方再次宣誓就职，只是这次的风雨更大。罗斯福的就职演说表明他将实行更为激进的变革，"我知道，全国三分之一的人居住简陋，衣衫褴褛，营养不良。我对大家描绘这个情景并不是由于灰心丧气，而是因为全国都看到了并且认识到这是非正义的，从而要把它消灭掉。”
罗斯福针对政府权力与宪法的本质关系作了适可而止的提示：“我们本能地认识到更深刻的需要——需要通过政府去找到实现我们共同目标的工具，以便为个人解决这个复杂的文明社会中不断产生的问题……我们拒绝让涉及到我们共同福利的问题听从机会的阵风和灾难的狂飙去摆布。"他继而指出，美国的基本民主体制和人民的安全保障不是靠取消政府的权力，而是要依靠把这种权力委托给人民可以通过诚实而自由的选举制度定期决定去留的人。１７８７年的宪法并没有使美国的民主软弱无力。
大概只有坐在罗斯福不远处的首席大法官休斯，才对这些话的弦外之音尤感刺耳。长期以来，罗斯福对最高法院阻挠新政的行为一直耿耿于怀。现在，他挟空前的竞选优势及支持背景，胸有成竹地准备实施反击，以拒绝司法部门的摆布和羁绊。并且，他还以人民的名义标识这种反击的正义性："人民将会坚决要求民选政府的每一个机构运用有效的手段来实现他们的意愿。”
１９３７年２月５日，罗斯福向国会提交了自己酝酿已久且精心炮制的司法改革法案。他指出：年迈体弱和人员不足致使联邦法院备审案件积压成堆，审判工作拖拉，譬如最高法院在一年之内就使８７％的呈送案件束之高阁。为减轻法官们本人所能负担的工作量和使法院增添活力，该法案提议：当一位服务至少已１０年而年过７０岁的联邦法官６个月后尚未辞职或退休时，总统可以给法院增加１名新法官；但进入最高法院的不能超过６名，进入下属各联邦法院的不能超过４４名。总统的提案还试图表明：这种向法院"掺沙子"的做法不是一种偏狭的政治手段，而是基于敦促年迈法官退休以提高工作效率以及下面所表明的堂堂正正的理由：现代社会的复杂性同样要求不断向法院输送新生力量，如同政府机关或私人品业在运行过程中需要增添活力一样。体力的和脑力的衰竭使人经常回避对复杂多变的环境的研究，而旧眼光视野中的新事物也将变得模糊不清，这就无法满足当代人的需要。我们有理由相信那些固守陈旧传统的老人们将会因此而放弃对现代和未来的研究与探索。”
这项法案看起来措词温和，言之成理，实施起来简便易行，似乎也没有改变庄严的三权分立与制衡原则。但是，总统的真实用心昭然若揭，即通过自己的任命来扩大最高法院的自由派势力，进而造就一个柔顺的听话的司法机构。
除坚定的新政支持派之外，法案在举国上下引起了惶惑、错愕、惊恐和反对。有相当数量的人认为罗斯福将一个严肃的政体问题巧妙地化解为一个技术性的处理方法，是一种不够坦荡的自作聪明。同时，这种处处"以人民的名义"为幌子而实则拐弯抹角的手段引起了人民的反感，尤其是触及了广大视最高法院为民主政体的"安全阀"的美国人民感情的深处。在雪片般飞向国会的信件中，有不少人指责它根本就是一种狡诈的欺骗手法。此外，人们很快发现，罗斯福关于年迈必将导致工作效率低下的论点存在着明显的漏洞，很难自圆其说。譬如他在最高法院中最坚定的一贯支持者布兰代斯也已经８１岁，而总统显然不希望他退休。７０岁以上的国会议员和全国的老年人，不仅纷纷站出来证明自己并未在才智和精力上有所衰退，而且认为罗斯福不给老年人以应有的尊敬。自由主义者惟恐作为公民自由保护者的最高法院被削弱，因而焦虑不安。更多的人认为此举纯属罗斯福对最高法院的一种过火而失态的报复，这将为专制独裁提供某种可能性条件。显然，罗斯福的这种"过火"的反击，把从前批评最高法院的人赶到了维护司法至上的一边。
自１９３３年执政以来，罗斯福的主张从来没有像这次遭到如此广泛而激烈的反对。共和党在这场斗争中并没有一马当先，而是沉默地静观１９３６年组成的罗斯福政治大同盟内部的分歧和交锋。在抗议浪潮中，似乎很难看到共和党领导人插手的迹象。罗斯福发现，同自己对垒的多半是自己党内的伙伴。由于罗斯福为了刻意追求一种激动人心而又畅快淋漓的攻打堡垒的效果，由于１９３６年选举的压倒性胜利使他过于自信，这样，他那"好作惊人之举的天性和善于运用巧妙迂回的策略而不作正面强攻的天性——奇妙地结合在一起了"。他一改往日那种先灵敏掌握社会舆论、多方征求意见、尔后再果断行事的工作作风。在提交法案以前，除司法部长卡明斯之外，罗斯福几乎没有让任何人知道这个计划。民主党领袖和内阁成员们自不待言，甚至他的那些与国会有着密切联系的助手们也不知内情。这既使他们没有思想准备，也使他们产生一种总统不尊重人的感觉。
从春到夏，辩论一直在进行，并有向与此相关的其他领域的蔓延之势。罗斯福气初还保持着乐观的自信，但是他通过几次演说所争取到的"公众的支持"正在与日俱减，民众对这项计划的新奇感和热情，随着旷日持久的拉锯战的延续而慢慢地、无可挽回地减退了。尤为重要的是，休斯大法官历经政治风雨，老谋深算，于宽厚的外表里具备着与罗斯福旗鼓相当的政治领导才干和精明练达，甚至在某些特定场合显得比总统还要棋高一着。
最高法院面对总统咄咄逼人的架式，主动地作出了意味深长的战略性撤退。它支持了华盛顿州的最低工资法（９个月前它曾否决过纽约州的最低工资法），认可了农地抵押借款法和１项新的《铁路劳工法》。几周后它又作出了５项裁决，对全国劳工关系法予以承认。１个月后，有争议的社会保障法在高等法院以５∶４票得到认可。在这几次裁决中，保守派"四骑士"都投了反对票，欧文·罗伯茨转向了布兰代斯这一边。但很多人认为，调度最高法院作出新的解释以挫败总统计划，应归功于休斯首席大法官。休斯忧虑的是，最高法院保守派的反动方向可能意味着最高法院在政治结构中的权力和影响会发生某种严重的削弱，因为１９３６年大选毕竟表明美国人民对罗斯福和罗斯福领导的极大权限的认可。最高法院的这一转变大大削弱了罗斯福法案的必要性，这甚至是对总统论点的釜底抽薪。因为总统多次宣称，在他和他的进步改革目标之间似乎横亘着一道保守的栅栏——最高法院。他还向人民暗示，政府机构的三套马车正在耕一块极难耕作的土地，而其中一骑马总是往另外一个方向用劲。在这项被人称为"囊括法院计划"引起的激烈辩论的月份里，他甚至设想，索性让新政立法全部被否决，这样就可以把争端摆到人民面前。然而现在，自己憋足了劲抡起的拳头却停在半空，不知该砸在哪里。
６月２日，７８岁的保守派大法官威利斯·范·德万特宣布退休，这就给罗斯福的任命留下了一个空位并保证了最高法院中能够有一个认可其政策的多数。这样，罗斯福的司法改革法案似乎就没有必要了，因为以后的改革法案已不再担心受到否决。各方人士已经看出再没有理由对司法机构加以变动。参议院司法委员会以１０∶８票否决了总统的议案。罗斯福试图以自己的方式拒绝摆布，这次却未能遂愿。
但是，新政立法得救了。德万特退休后的２个月，罗斯福任命令南部保守派厌惧的雨果·布莱克来补缺。不久，萨瑟兰、巴特勒、布兰代斯宣布退休，罗斯福又任命了斯坦利·里德、费利克斯·弗兰克福特、威廉·Ｏ·道格拉斯。由于罗斯福当总统的时间过长，其他一些法官或退休或亡故，这样到１９４３年，最高法院的９名法官，全部是由罗斯福任命的。人们称新法院为"罗斯福法院"。新法院大大扩展了可由国家管制经济的领域，而同时又保障哪怕是最烦人的少数群体的公民自由权。这似乎证实了罗斯福所说的他已"打赢这场战争"一语并非虚语，但从另一种意义上说，罗斯福打输了这场战争。对司法改革法案的长期争论及其广泛的波及面，破坏了民主党的统一，却大大加强了两党反新政联盟。更为重要的是，新的最高法院可能乐于支持新法律，但分裂的国会将只通过不多的几项供法官们审查。国会里的保守派过去担心选民不答应，不敢公开反对罗斯福和新政，现在却能成功地利用选民害怕过去削弱法院的厌乱趋安心理，“求掩护他们不批准新政立法的活动"，或者将罗斯福提交的改革法案阉割得面目全非。保守派的强大是"新政"势头渐弱的重要原因。
表面上看，有关最高法院的斗争虎头蛇尾地结束了。但在实际上，罗斯福囊括最高法院的计划完全实现。罗斯福倔强地表明了自己的姿态，即拒绝保守力量的摆布。斗争涉及到行政权与司法权之间的关系问题。斗争对日后美国总统权力的不断扩大产生了深远影响。
这一深远影响还来源于另一条战线的斗争成果。在１９３８年以前的几年里，罗斯福以其刚毅果敢的魅力、雷厉风行的行事风格和极富策略性的手段，几乎支配了国会。这些手段主要有：精确地选择有利的时机；持续不断地施加压力而又适可而止，"拉紧缰绳却不使之崩断"；亲自向国会提出国情咨文报告；让行政部门草拟法案而又由个别议员提出；以自己的魅力亲自说服立法领导人；巧妙地打出任免职位那张牌。当上述这些办法都不足以使国会就范时，他还有两件致胜法宝，即使用否决权或以将要行使否决权相威胁；以"炉边谈话"等方式直接向人民摊牌，以"诉诸全民公决"的形式迫使国会让步。这些"高明的统治艺术"发挥出来的实际效果就是，国会通过了大量的载入立法史册的提案。而在实践中，他形成了一种由行政官员和国会议员组成的"万能内阁"。领头羊则是他自己。
罗斯福干净彻底地、最大限度地利用或搜刮利用了宪法中正式规定给他的权力。美国宪法中关于总统权限和义务规定的微言大义，在罗斯福那里得到了充分的和宽泛的阐释。根据１９３９年重新组织法所授予的权力，罗斯福建立了总统行政办公室，内设预算局和全国资源计划委员会，并为处理紧急情况筹备了一个办公室。这样，罗斯福便可通过这些机构来高度调控各级行政职能。他还增加了白宫办事人员，改组了文官任用制度，建立了行政部门内部独立审计的制度。这显然又增强了总统的权限。不过，联邦中央集权色彩的日益浓厚，大部分是通过宪法修正程序及制订新法以外的种种方式，往往是按照当时国内外急迫严峻的情势需要而作出的相应调整——来实现的。威尔逊总统认为，宪法不只是一种类似遗嘱、契约的僵死文件，更是一种适应生活变迁的工具，"调整方法不决定于起草宪法者原来的意图，而决定于生活本身的迫切需要和新的情况。"罗斯福也像他的老上司威尔逊一样让公众懂得，总统的权力就是总统所造成的权力。而这一点，在新法院那里得到了一种基于宽泛的解释之上的认可。罗斯福在第二次世界大战期间果断地大权独揽，也可作如是观。
面对国内各类反对派的攻击，罗斯福坦率地声明，自己既不打算成为一个独裁者，同时也不具备一个成功的独裁者应有的素质。在１９３８年４月１４日的"炉边谈话"中，他向美国人民指出：
“历史证明：独裁不产生于坚强有效的政府，而产生于软弱无效的政府。如果人民通过民主方法建立一个坚强得足以保护他们免除恐惧和饥饿的政府，则平民主就是有效的……自由得以继续存在的唯一确实的屏障就是一个坚强得足以保卫人民利益的政府，以及坚强而又充分了解情况足以对政府保持至高无上统治的人民。”
除别有用心的政敌之外，美国人民对于民主政体或许会被独裁所吞噬的忧惧之心是极其自然地产生的。因为整个３０年代，自由或民主能否在现代世界存续下去已大成问题，欧陆的独裁者们日益咄咄逼人地向民主制国家叫板挑战。在太平洋地区，日本军国主义早已实施了其侵略步骤。在这个被斗争与溃退的混乱惊惧震撼着的世界上，罗斯福此刻明晰坚定的声音，无异于给美国人民乃至世界人民吃了颗定心丸。
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第八部：风暴前的权宜
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山雨欲来
１９３６年６月２１日，采访过欧洲主要国家首脑的安妮·奥黑尔·麦考密克夫人在《纽约时报》上撰文，就罗斯福与希特勒、墨索里尼等治国者的外貌作了比较。她发现后者为执掌政权付出了沉重的代价：紧张和焦虑在他们脸上刻下了深深的皱纹；艰难时世令他们面容憔悴，过早衰老；他们全神贯注于自己造成的令其精疲力竭、焦头烂额的时局，他们在嫣然独处时显得疲惫而困惑。而美国的罗斯福则完全是另外一种形象：总统职务在他身上留下的痕迹之少令人惊异，他在愉快而自信的神情背后保持着一份超然的宁静和安祥。“他体重略增，华发少许；几乎就同就职那天一样硬朗健康。他脸色晒得黝黑，眼睛碧蓝明亮；自上次竞选以来度过了极其折磨人的４年时光后，这双眼睛反而比过去更加敏锐、好奇、友好而深不可测了。”
出现如此鲜明的反差，当然有着极为复杂的原因。但其中应该有这样一点，即同为国家首脑，罗斯福的内心世界所观照的外在环境以及正从事的事业迥然有异于希特勒和墨索里尼，而且在这方面甚至有着质的不同。
在１９３３年３月４日罗斯福宣誓就职的次日，阿道夫·希特勒的纳粹党在德国举行的最后一次自由选举中获得了压倒性的胜利。几乎在同时，日本军队占领了中国热河省省会承德，随即兵临长城脚下，开始攻打长城各要塞。罗斯福的就职演说中只有一小段是讲述对外政策的。当时深重而危急的国内问题迫使他不能，也不便多谈外交政策。睦邻政策集中地反映了当时美国人对国际关系问题的态度或期望，也基本上反映了罗斯福对美国在国际方面的希望。但是，希特勒控制下的德国，并没有坐等罗斯福按照轻重缓急的顺序先去处理好国内问题。当罗斯福把美国青年编组成"造林大军"去中西部山坡植树造林时，希特勒把德国青年编组成"褐衫大军"、党卫队和"冲锋队"；正值"第一个百日"新政刚刚过去时，希特勒把全德国的经济纳入了他的"总体战争经济体制"。希特勒旨在将国内外所有的德意志人重新结合起来，成为一个统治欧洲和号令世界的"优等民族"。其手法不外两种：一是如洛克腾堡所言，“以一种魔鬼般的本领离间他的对手并利用他们的弱点和愚行来取利"；二是如丘吉尔所言，"从失败的深渊里召唤出了潜藏在那个欧洲人数最多、最有用、最残忍、最矛盾而又最招致不幸的种族身上的那些阴暗、野蛮的冤魂"。希特勒唯一能够容忍而且仅仅愿意容忍的是其他地区的同他目的相同的那些统治者。这包括意大利的墨索里尼、日本的东条英机等其他地区的小独裁者。拉美的一些独裁者和准独裁者们能量有限，但各自扶植了一支对美洲安全具有潜在危害的亲近纳粹的"第五纵队"，这对于罗斯福的睦邻政策而言，显然是不利的。
罗斯福的教养、政治理念、从政经验（尤其是一战中的经历）和禀性都决定了他对国际事务的基本态度。此外，他还具有这样一种情结，即长期萦怀于心而又挥之不去的威尔逊式的国际主义。他在１９２８年以后的４年里，一直设法避谈对外关系问题，主要是因为面对国内强大的孤立主义势力，为了着眼于１９３２年的大选，他必须要模糊自己的立场。１９３２年大选期间，穷追不舍的孤立主义分子赫斯特一度将罗斯福弄得窘岂不堪。当时罗斯福勉强应付过关，已使国际主义分子大为沮丧。亨利·普林格尔在《民族》杂志上写道：“罗斯福扯下了他过去高举的旗帜，但却没有树立新的旗帜。"对此，罗斯福有口难言。
最具权威的罗斯福传记作者弗兰克林·弗雷德尔以其多年的研究成果表明：关于罗斯福的外交思想，"从他任总统期间总是把美国利益放在首位来看，他是一个民族主义者；从他相信美国的幸福有赖于其他各国的政治稳定与经济保障来看，他是一个国际主义者。”
事实上，在竞选运动胜利结束以后，罗斯福就立即抛离了他那发表于１９３２年２月２日、旨在回复赫斯特的演说中的一些观点和主张。他在对外关系问题上的一度沉默并不反映他的真实思想。就职前，他两次拒绝同胡佛公开合作以协力解决战债、裁军与召开世界经济会议等外交问题，不是因为他对外交政策漠不关心，而是出于一种要将新政府同胡佛政府划清界线的个人考虑。他任命了主张自由贸易、反对经济战的科德尔·赫尔为国务卿，国际主义者威廉·菲利普斯为副国务卿，并同威尔逊总统的首席财政顾问和副国务卿、一位著名的国际主义者诺曼·戴维斯多次商讨解决上述国际问题的办法，随后任命他为出席日内瓦裁军会议的美国代表团团长。罗斯福让戴维斯在１９３３年５月２５日向裁军会议代表们声明：倘若和平受到威胁，美国将同其他国家共同商讨对策；一旦出现事实上的侵略，美国将制止企图破坏集体努力的任何行动，以惩罚美国及其他国家一致公认的侵略者。"这项声明在４个星期内使人强烈地感到，罗斯福已经成为一心为促进国际和睦的世界领袖。在国内外人民的心目中，他已成为世界经济会议的主要倡导者，也是日内瓦谈判的核心人物。"此外，上任伊始的罗斯福还致力于将睦邻政策落到实处，以改变美国长期以来在拉美国家中丑陋的帝国主义形象。他主张推行"集体责任制"，不主张美国独断专行。他放弃了那种以武装干涉为中心的拉美政策。罗斯福还在１９３３年１１月１７日签署协议，与苏联正式建交，从而结束了自十月革命以来美国拒不承认苏联长达１６年之久的不正常历史。前苏联学者亚·鲍·恰科夫斯基认为，"罗斯福按其教育、生活态度及其倾向性来说，都是一个资本主义者。但是这并不妨碍他把美苏关系建立在睦邻、互利、互相尊重的基础上。"罗斯福不像胡佛那样固守僵硬的意识形态阵地，而是一位灵活务实的现实主义者。
长期以来，罗斯福形成了这样两个信念：一是国家之间的相互依存，即国家之间为了长期的繁荣与和平而互相信赖；二是一项有效的对外政策需要国内稳定牢靠的支持。换言之，他相信，美国经济的繁荣最终要依靠国外正常经济的恢复——通过包括美国在内的所有主要的贸易强国的共同合作才能实现的恢复。罗斯福清楚，繁荣与和平之间是一种唇齿相依的关系。一方面，他发现世界经济萧条和侵略问题是不易解决的；另一方面，他担心美国严重的困难和强大的孤立主义势力是否允许他在海外作出任何行动。巴黎和会后，他运回到海德公园的那张威尔逊总统用于起草盟约的桌子，成了他上述两个信念不变的象征。
正值欧洲战云密布，世界笼罩在法西斯主义的阴影之下时，美国举国上下却生活在一种浓郁的孤立主义氛围之中。绝大多数美国人对战争的危险、对如何阻止和打击德、意、日法西斯势力等这类问题漠不关心。他们倾身心地对付大萧条引起的无穷无尽的个人危难，厌倦和反感那些把他们的注意力引向国外的劝告。他们反对美国卷入欧洲那似乎是永无尽头的恩怨和纠纷之中。宾夕法尼亚州州长乔治·厄尔的主张就典型地代表了这种心理。他宣称：“让我们把眼睛转向国内。如果世界将变成一个荒芜、仇恨和苦难的原野，那就让我们更加坚定地守护和保全我们自己的自由绿洲。”
孤立主义情绪是美国最古老的传统之一。若探本溯源，它可上溯到国父华盛顿发表的《中立宣言》和《告别演说》。华盛顿谆谆告诫美国人要信守这样一条准则：即坚决不要把美国的命运与欧洲任何一部分的命运纠缠在一起，以免使美国的和平与繁荣卷入欧洲的野心争夺、利益、情绪或反复无常的罗网中去。华盛顿的遗训被历届国会奉为圭臬。此后的门罗主义福的近一个半世纪里，含义多变。它在普通国民中也具有广泛的影响。美国与多事的欧陆间隔着大洋。当时没有国际航班，少数美国人出国就坐远洋轮船，从纽约到罗马最快也要１０天，从加州到东京起码需半个月。二战前横渡大洋实属不易，天然的屏障给美国人一种地远心自安的保守、自重心理。
坚决反对美国卷入国际纠纷的言行和阻挠罗斯福可能迎击法西斯势力扩张侵略的活动，主要来自国会、内阁甚至罗斯福身边顾问中的孤立派。它们主要代表中西部和西部的农场主和新兴工业资本家的利益要求，它们反对那些与欧洲关系密切的东部大财团和英国的国际金融财团。此外，赫斯特报系、库格林神父、朗、三Ｋ党人、德裔美国人联盟以及少数民族中的法西斯组织等，都是坚决的孤立主义分子。
２０年代的美国历史学家基于对第一次世界大战史料的重新发掘与研究，认为一战是帝国主义列强之间的卑鄙争夺，并与军火的制造和贸易息息相关。新闻界人士声称，美国及仆人民在１９１７年是被"发战争财的人和协约国宣传"两种势力气进了一场毫无价值的战斗事业中去的。舆论界的一些领袖甚至公开为他们在１９１７年把美国带进战争感到内疚，并决心永远不再滥用美国人民对他们的信任。历史学家还论证说，一战和南北战争一样，是个悲剧性的大错。修正论者认为，政治就是妥协的艺术，他们因此把布赖恩推崇为一战前外交活动的英杰。他们认为威尔逊发表的那些理想主义的声明，掩盖了谋取暴利者们恶劣的贪欲，而且全国都受到协约国巧妙宣传的摆布。参议员威廉·博拉等人则深信国际联盟"不过是欧洲军事机其中的一个齿轮"。还有不少人认为：如果要避免战争，就应当迁就希特勒，他要求生存空间似乎并非无理，他想把所有德国人联合在一面旗帜之下，在一些人看来，似乎是实行民族自决原则，做得比威尔逊在凡尔赛所做到的还要忠实。
在这种思潮的影响下，美国人民普遍地对第一次世界大战深感失望。一场以牧师、妇女和大学生为主力军的和平主义运动在３０年代得到了大发展。各级教科书极力贬低尚武的英雄人物，军事史几乎被取消，儿童们被劝告不要去作打仗的游戏。每年的五一劳动节都有数十万大中学生为和平而罢课、游行。不少知名的宗教界领袖加入了反省自己一战"罪行"的行列，他们纷纷在公众面前痛切地忏悔自己曾在某种意义上对一战的支持，并"毫无保留地答应永不重犯那种错误"。有一位评论家指出：所谓"永远不再"的誓言成为３０年代的一种风气，恰如宣布禁酒之前人们纷纷发誓戒酒一样。
国内孤立派对新上任的罗斯福总统戒心极重，因为他们对罗斯福的成长史、背景、从政经历、言论等了如指掌。他们在罗斯福上任不久，就进行了一次有关武器贸易及其在世界政治中有害影响的调查。１９３４年４月，参议院又成立了以著名孤立派北达科他州共和党人杰拉尔德·奈为首的调查军火工业的特别委员会。调查对象为第一次世界大战期间的军火制造商和银行家。如此重提陈年老帐，目的在于给罗斯福来个"敲山震虎"。该调查委员会得出了令国民震惊的结论：美国在１９１７年参加欧洲战争既非保卫本国的利益；又非捍卫民主制以拯救世界，而是那些军火利益集团和金融家们施展阴谋诡计而招致的结果。该委员会同时发掘了不少耸人听闻的证据材料，以支持、佐证上述结论。这就使美国公众轻易地得出结论，即认为华尔街为牟取暴利而需要战争。《芝加哥论坛报》、赫斯特报系以及一些历史学家和作家顺势推波助澜，使很大一部分公众舆论变成一种极其天真的意见，认为美国上次被怂恿着卷入战争，为的只是让"死亡商人"发财，我们若再干预任何未来的欧洲战争就等于犯罪。
由于受到如此强烈的掣肘，更由于国内大萧条的深重局面等待收拾、整顿，罗斯福在第一个任期内的外交政策基本上没有多大的自主性或可供他发挥的余地。更深一层的原因是：罗斯福１９３２年竞选胜利所付的部分代价——即无条件地反对美国同国际联盟的集体安全努力进行合作和奉行建立在不卷入国外纠纷基础上的谨慎的中立政策——使他很难立即在当选后回归到真实的自我，充其量只能做一个遮遮掩掩的"私下的国际主义者"。而在表面上，他只能身不由己地随着１９３２年的惯性下滑。这是一种"在一个没有门的墙上去找一扇门"的景况。于是，在很多公共场合，他合着孤立主义者的调门泛泛而谈美国的外交政策。他甚至担心，值此政策气候下，外交上的轻举妄动将会损害他那来之不易的政治上所受的拥戴和他那心爱而又优先的国内政策纲领。因此，他对于１９３３年伦敦经济会议的冷漠和打击、他对于胡佛的国联和战争贷款政策的继续贯彻，以及他听任国会通过空前的高额保护关税，都是善于见风使舵的罗斯福总统权衡利弊后不得己而为之的一种结果。从倾向性上看，它们是一种从原有的国际主义立场上的退却。总之，这一切，都可概称为"罗斯福的现实主义"。
有一个插曲似乎说明罗斯福并未甘心一味地退却。当他根据一份详细的调查得知，将有大约２／３以上的议员赞成美国参加国际法庭时，他立即在１９３５年１月要求参议院批准该法案。可是，他的要求在全社会引发了一场轩然大波。以库格林神父和赫斯特报系为首的孤立主义势力大造舆论攻势，把国际法庭说成是与国际联盟一样的可怕的组织，是国际银行家和财阀的罪恶工具，恪守传统准则的美国万万不可进入这间房子。这种煽动立竿见影，全国各地的抗议信件、电报如同雪片般飞向国会，邮差用手推车把它们不断地送到参议院办公室。同时，强大的院外集团成员在为反对此法案通过而四处活动。这样，参议员中的反对派由最初的１０名增加到３６名。罗斯福的情报失灵了。该法案以７票之差未获２／３多数。罗斯福又一次地领教了孤立主义势力的厉害。这使他更清醒地认识到，作为总统，他在外交事务中暂时还不能随意行动。他只能在斡旋中等待，或者在适宜的时候进行解释和引导。
罗伯特·达莱克认为，孤立主义者反对参加国际法庭的呼声拨动了当时美国国内几根绷得最紧的琴弦：它有力地奏出了美国对欧洲赖帐不还的行径的满腔怒气；奏出了唯恐欧洲不顾美国利益把它拖入又一次战争的忧虑；奏出了奈领导的调查委员会揭露的事实真相使人们产生的信念；奏出了对战争将令人不能容忍地把美国的民主制度最后拖垮的担心。不久，沃尔特·米利斯撰写的《通向战争之路：１９１４—１９１７年的美国》一书出版并迅速风行全国。该书是一部具有强烈的历史借鉴意义的战争警世录，人们不难从中认识到：美国本来是可以避免卷入第一次世界大战的，如果当初有一部严格的中立法案的话。无疑，该书无异于给业已高涨的孤立主义情绪火上浇油，致使"群众情绪如此强烈，某种中立法已不可避免；剩下的问题只是国会要不要把外交政策的控制权从总统手里夺过来。”
同时，欧洲局势的日趋恶化使孤立主义者顿生一种紧迫感，即立即制定一项中立法案或采取一切可能的预防措施，避免美国卷入战争。１９３５年３月，纳粹德国不顾任何方面的反对，恢复普遍义务兵役制，在和平时期建立拥有３６个师、约５０万人的正规军。希特勒政府还正式宣布，德国在军备方面将不再受《凡尔赛条约》的约束。对此，英法政府只能在形式上表示抗议和遗憾。是年，德军举行了以进军莱因区为目标的军事演习，其国防军司令部制订了代号为"红色"的对法作战方案和入侵奥地利的"奥托方案"，以及入侵捷克斯洛伐克的"绿色方案"。而信奉"做羊百日，不如当狮一天"的墨索里尼则通过苏伊士运河源源不断地向东非集结军队，这年１０月３日，意大利法西斯不宣而战，越过马雷布河边界，从南北两方大举入侵阿比西尼亚（今埃塞俄比亚）。日本法西斯在这年的４月以后，紧锣密鼓地制造了旨在侵吞中国华北５省的"华北事变"。
国会加紧了行动。它不仅没有给罗斯福自主行事的权力（这使罗斯福在这年春夏试图采取集体行动的希望迅速化为泡影），而且，由于报纸头条新闻充斥着埃塞俄比亚战争动向的消息，国会不捆住总统的手就不休会。议员们向国会提出了一系列决议案，主张严守中立的运动开始活跃起来。罗斯福气初试图把决定中立的问题从外交委员会那里夺过来，以防止国会通过一项无区别对待的严守中立法案，但此举立即引起外交委员会的委员们的强烈不满和抗议。４月初，杰拉尔德·奈通知罗斯福说，负责调查军火贸易的特别委员会将把中立问题交给外交委员会去处理。于是，罗斯福又设法采取其他行动以阻止国会。他虽然认为有区别对待的灵活的中立法是上策，但他意识到要让国会通过这样的提案是不可能的奢望。因此，他要求参议员皮特曼把提交外交委员会的全部中立法案搁置起来。
然而，全国上下都极其担心日趋恶化的意大利——埃塞俄比亚的紧张局势会成为另一次世界大战的序幕。因此，要求制定中立法的压力继续增大。全国各类和平运动组织和反战组织掀起了一浪高过一浪的要求制订严守中立法案的运动。这种情势已迫使国会领导人发现，国会再也不能对这些要求置若罔闻了。
罗斯福当然希望获得总统灵活应对的外交权限，以惩罚意大利，并向德日两国示威，表示美国将同其他民主国家一道反对任何地区的侵略。但他深知，国会和美国人民无意在国外采取大胆行动。如果他坚持推行自己的观点并试图在国际舞台上有所作为的话，就会影响１９３５年夏"第二次百日新政"期间他正在设法使国会通过的部分立法计划。事实正朝罗斯福所担忧的局面发展。８月２０日，以参议员博恩、克拉克、奈、朗和范登堡为首的孤立主义者开始阻挠任何议案的通过，"他们发誓要这样做，直到参议院通过一项强制性的严守中立法案为止。”
这样，参议院在次日仅仅经过２５分钟的讨论，就一致投普通过了由皮特曼提出的一项妥协法案。它规定对一切交战国实施武器、弹药和军需品的强制性禁运，但它授权总统确定哪些属于军需品和什么时候实施禁运；它禁止美国船只向交战国运送军火；它授权总统不保护乘坐交战国轮船旅行的美国人；它规定建立一个军火管理委员会来监督从美国运出的武器。８月３１日，罗斯福总统予以签署。曾两度支持罗斯福竞选总统的加州参议员海勒姆·约翰逊兴奋异常，他说："今天就是所谓孤立主义者胜利之日，今天也记下了国际派的垮台。”
其实，这项中立法是无论哪一方都不满意的决议，它通过折衷后规定的有效期仅为半年（到１９３６年２月２９日终止）。其意图十分明显，即主要地用来在国会休会期间约束总统。舍伍德指出，罗斯福"勉强"签署了这个纯属追溯性的法律。它的制订是出于一种信念，似乎美国能靠立法手续来避免战争。它与禁酒法差不多，是一种"动机高尚"，但后果极坏的试验。１９３６年２月，国会将１９３５年的中立法延长１年。由于仍居优势的孤立主义者内部也有分裂，所以１９３５年中立法未能更进一步地修改为真正严格的中立法。它除了重申原来的规定外，还禁止给交战国贷款；对新加入战争行列的国家，总统不能行使自由处置权，而应执行强制性武器禁运。这两个中立法都得到公众的普遍支持。
１９３６年大选前几个月的罗斯福显然不能逆流而上。８月１４日，他在纽约肖托夸夏季讲学中心发表了"我痛恨战争"的演说。他首次公开承认，在过去几个月里，他个人对国际状况比对当前国内前景更为关注，而且更不乐观。他表示自己把每天２４小时的相当一部分用于研究外交关系。随后他向听众保证：“我们避免承担可能使我们卷入国外战争的政治义务；我们回避同国际联盟的政治活动发生联系。……为了思考和筹划如何使我国不至卷入战争，我已经用了不知多少时间，而且还要继续使用不知多少时间。我但愿能使所有的国家都不受战争之苦；然而那不是我力所能及的。但我至少可以确保：美国的任何行动都不至于引起或促成战争。"罗斯福还以令听者为之动容的语言追述了自己在一战中那不堪回首的经历和见闻，随即发出了"我憎恨战争"的话语。演说经过媒体的传播，立即在美国人民中引起了强烈的共鸣。
