一 北方教育界：国立九校之改组
自五四之后，北京国立九校[3]可被视为北方教育界之代表。在张作霖执掌北京政权的一年时间里，国立九校改组为京师大学是北方教育界之最大事件。其间，北大又进入一个风雨飘摇的时期，师生虽有不满改组的抗争，但不同利益诉求也使得群体间的分化日益明显；同时，战事日亟，政局走向并不明朗，更多人选择静待政局之变。
1927年6月，张作霖就任北洋政府陆海军大元帅，任命潘复为国务总理，刘哲为教育部长。[4]8月4日，阁议通过教育部改组国立九校计划。[5]推行改组主要是针对九校间“各不相谋”以致“名实不符，虚糜国帑”，拟将各校合并为“国立京师大学校”，分设文、理、法、医、农、工六科，师范一部，商业、美术两专门部，另设女子一、二两部。其中北大原有之文、理两科改组为京师大学文理科，北大法科与政法大学合并为京师大学法科。京师大学设校长一人，总辖校务，各科部设学长一人，分掌主管校务。同时，另将九校经费由原预算的每月20万元减为15万元。[6]筹建京师大学校各校工作随后展开：8月9日，成立京师大学校筹备委员会；10日，确定各校筹备员名单；23日，任命教育部长刘哲兼任京师大学校校长；25日，刘哲宣布就职。[7]
客观地说，刘哲重组九校之计划并非一无是处。在当时有限的条件下，以合并的方式集中办学资源，聚零为整，有机会使北京教育界面貌改观。但改组之事此前毫无准备，不顾已有传统，贸然推行，自然是危机重重。[8]自晚清至民国，北京国立各校发展已历经多年，其间关系盘根错节，人事关系更是错综复杂。特别是自1920年代中期之后，因政治环境变化，各校经费支绌，内外交困，风雨飘摇。因政局变化而中途介入者，不管是教育部长还是各校校长，几乎都寸步难行，更替频繁。多年以来，各校已达成某种默契，遇事多能共同进退，协商解决，但也并不妨碍各有打算。关于北京国立各校合并改组，早在1925年章士钊兼任教育总长之时即有类似计划。章士钊提出四项“整顿教育”的方案，希望借此整合办学资源，集中师资，改善学风。[9]但骤然的改组，却使得章士钊与北京教育界的关系更趋恶化。在女师大风潮的“反章运动”中，北大有退出教育部的激烈之举，女师大则借北大脱离教部之名逼迫章士钊下台。[10]章士钊辞职之后，改组计划便告搁置，直至刘哲上任才又被提起。
改组之前，刘哲就曾对九校代表明确表示，“合并计划未决定以前，积欠不负责”，并且承诺只有改组才可获得“月筹十五万”的经费。[11]从1920年代中期开始，经费问题是历任教育总长上任伊始就必须面对的首要大事。当年声名狼藉的王九龄决定出长教部之时，国立各校教职员联合会即致函王九龄，有若能将积欠经费一次尽数发清即可走马上任等语，虽引来不少质疑，亦难掩无奈。[12]1926年是国立九校领到经费最少的一年。财政部放款只合算一月有余，另加上各校教职员自行筹集之款，也不过四个月的薪酬。[13]到1927年初，已有不少教授因此而选择离京另谋出路，留京众人也迫于生计，多次大举索薪。[14]因战事不断，交通阻隔，各校开学、招生等各项事宜均受影响。北大往年招考，一般会有两千人左右来报名，而此时投考者却仅七百余人。[15]报考人数锐减，报名费损失最大。校方只好从在校学生身上想办法，开始频繁催缴学费、注册费、宿费等。有一百五十余名学生因逾期仍未缴费，被校方予以休学处理。[16]经费问题成了刘哲推动改组之事的关键。
各校教职员对改组一事反而表现得较为平静。一贯代表各校利益出面与政府交涉的教职员联席会议，只是觉得“教育当局对之非常漠视，且有怀疑态度”，才公开表示愤慨，但也只是初步商定抗议之宗旨仍以索欠为目的，而对于改组一事则“不愿积极有所主张，恐生其他误会”。[17]随后召开的九校代表会议，对于联合发表宣言反对一事各有顾虑，难以达成一致。此时，各校校长或代理校长均已离京，[18]在与教部交涉过程中，各校虽仍名为联席会议，但已不复当年豪情，很难继续共同进退。[19]讨论结果只是以“北京国立各校教职员代表联席会议”的名义公开致函刘哲，表明反对态度，索要薪酬积欠。信中公开表示，民国肇建十余年来，北京国立各校未达完善，不是没有改组的必要，但教育仍无进步之原因主要在于经费缺乏；在当时的条件下，若无经费而空言整顿于事无补。颇堪玩味的是，信函中还有十余年来教职员“自备资斧，设法维持”，勉强使各校不致关闭，因此各校教职员“所出之资，当有所取偿”，才不失“保护人权之真义”等语。[20]此信洋洋洒洒，看似为九校利益着想，却句句不离索薪，恐怕在不少人眼里，拿到手的薪水才是可靠的，而改组与否早已变得没那么重要了。对此，刘哲代表教部回应，只会“以匿名信视之”，根本不必作答。[21]教职员方面此后也未见进一步行动。反倒是学生表现得更加积极，反对改组的愿望也更加强烈，不仅很快就公开发表宣言陈述反对改组之理由，还计划组织“九校学生会反对九校合并联合会”，誓将反对改组运动进行到底。[22]
在北大内部，持这种不作为态度的教职员并不在少数。比如，这时的周作人就已对“北大的光荣”颇有质疑。他说，北大近十年来所做的只不过是“幼稚运动”，“殊属过奖”。北大的教员学生也只是普通教员与普通学生，“其思想行动无一点异于常人”。所以，对于合并九校之举，他“虽未必赞成，觉得这样办亦无妨”，因为他觉得“北大或其他各大之毁坏殊不甚足惜”，就算是因北大取消教员随之消灭，反倒可以落得“下学年可以不告假而告假，比以前可以少几点钟的功课”的好处，未尝不可。[23]周作人后来还在其补写的日记中写道：“北大消灭，当然去职。京大成立，女一部见招不去。”[24]其中“当然”两字可见其态度。有此想法并非什么“虚无主义思想和阴暗心理”作怪，[25]对比前文所述教职员的反应，周作人的想法或许可以代表1920年代后期尚留守北京的北大旧人内心的真实想法。
8月底，各校筹备员陆续开始接收工作，师生之间分化愈发明显。以北大接收当日为例，文科筹备员陈任中、理科筹备员刘风中到校后，想与北大职员与学生见面。职员方面并无特别表现；而传见学生时，开始无一人到场，后经多方召集，才有数人与陈、刘见面。见面之际，学生仍抓住机会力陈九校不能改组之理由。[26]北大学生虽因暑假在校人数不多，但还是在宿舍内遍贴反对标语，还以十人为单位组成百余个“救校十人团”，以为应对。[27]
相较于他校，北大的总体表现之所以尤为激烈，是因为此次改组可说损失最大：其他几校虽也要改换名头，但算不上伤筋动骨，而北大文、理、法三科均被强行拆散，无异于釜底抽薪。北大学生会在宣言中直接批评教部改组之决定并未考虑到各校实际情况，只是因要削减经费便以缩小范围的办法强制将各有传统的各校合并在一起，是毫无意义可言的，反而是“其居心，自别有在”。[28]客观来说，学生之批评可谓直中要害。按惯常思维来看，北大教职员面对北大之存亡问题，理应有所发声，但教职员方面对改组一事一直没有明确表态，甚至北大学生会还曾特意致函各教职员，请其从速组织反对九校改组委员会，共同进退。[29]教职员之所以选择沉默，是因为像胡适等此前颇为活跃之人均已南下，北大内部环境已然大变，同时留京众人“多为循规蹈矩之辈”，迫于生计只能选择默不作声。[30]据报载，刘哲曾对人言，对于教职员，若“不作无理取闹举动”，则“将使之与各部官员欠薪，视同一律”。[31]如此赤裸裸的要挟，若不是毫无出路，又有何人能受此侮辱。与学生相比，教职员多有家累，不可能无所顾忌，也不得不向现实妥协。
9月20日，京师大学举行开学典礼。刘哲在致辞中要求学生“除去恶根性”，批评部分学生脑中只有“不合作、反对、打倒”三件事，别无其他，还以北大校友身份劝诫学生虚心向学，教员安心教书，勿再轻言政事。同时，他还提出“保存旧道德，取法新文明”的办学宗旨，以使作为研究学术之高深学府的京师大学名实相符。[32]刘哲“礼教化”的办学方针颇受诟病，更是被视为有违学术自由，是相当危险的。[33]其余言论则无甚高义，规劝之言更属老生常谈，但同样的话，自其口中说出，却为不少自重身份之学者所不屑，免不了对其冷嘲热讽。[34]
以整顿学风为名，刘哲长校之后便开始推行各项改革。他先是发通知至京师大学各科部，要求无论新旧学生均须于报到时“亲署不入党籍之愿书”。[35]不久，为防止学生有轨外行动，又下令不得再组织学生会，并责成各科部学长严加审查。[36]他还限令在京各生及早报名注册，若有延迟则以开除处理。[37]为改革京师大学校务，校方尊奉教育部令要求“各科部以后一律禁用白话文”，教室内男女分座以示“尊敬女生共维礼教”等。[38]
刘哲之所以有此等改组声势和力度，恐怕与张作霖的支持分不开。张作霖手握重兵，与此前占据北京者不可同日而语。刘哲颇受张作霖器重，被委任为教育总长，又以改组方式重建了国立九校之秩序，同时还自兼京师大学校长，实际上已将北京教育界牢牢控制。京大开学不久，多次大肆搜捕有党派背景的学生，甚至连北大著名教授李大钊、高仁山也被捕入狱，处以极刑。面对如此强硬之政府，改组消息公布之初，北大文、理两科学生尚算积极，相约以暂不注册对抗改组。[39]但刘哲以开除学籍相胁迫之后，学生便不再采取进一步举动。而对刘哲此后整顿教育之举动，也未见京大师生有特别反响，就连社会舆论似乎除了偶尔的嘲讽之外均未见太多评论。
个中原因，除了刘哲背后有张作霖为靠山、态度颇为强硬、教育界不敢过多正面对抗之外，或可从以下方面做出解释。首先，五四后教育界怪象屡屡上演，刘哲改组九校之招数也不过是重复前人，更像是闹剧重演。教育界众人、不愿与刘哲为伍者见怪不怪，且无力改变；而愿与刘哲为伍者，则乐得参与其事，分得一杯羹。其次，刘哲自6月底接任教育总长后对筹款一事颇为用力。自1920年代中期后，北京国立各校最关注的莫过于“索薪”。1924年《中俄协定》明确表示退还庚款，但退还之后谁来分配、如何分配的问题喧扰多年。[40]刘哲接任教长之后更是极力主张利用俄庚款补作京师大学经费，甚至不惜以“非常手段”强制拨用。[41]刘哲此举实乃出于无奈，不把此事解决便不可能坐稳教长之位，没有经费也不可能推行改组，京师大学校长也做不长久。经过多方筹措，京师大学正式开学后，三月内办学经费均能按时发出。[42]在能保证基本生活的情况下，再加上不时传出的北伐军节节胜利的消息，更容易让人觉得这只不过是“黎明前的黑暗”，国立各校教职员也就更愿意选择隐忍度日而非直接反抗。
1928年6月初，奉军撤出北京，刘哲亦随同回奉，[43]京师大学校长由文科学长江瀚继任。6月8日，北伐军进入北京。北大文、理、法三科学生自发移除了京师大学招牌，改悬“北京大学”四字。[44]虽然他们对率先入城的阎锡山的队伍并无好感，[45]但还是派出了代表前往国民革命军临时办公室表示慰问，还主动于校门前悬挂青天白日旗以示欢迎。[46]对他们来说，这是一个充满希望的新时代，续写新文化运动中北京大学的辉煌指日可待。
二 南方教育界：大学院与大学区制改革
在北伐军攻克北京之前，北京政府的教育部与南京国民政府的大学院分别是各自管辖地域之最高教育行政机关。就在北洋政府教育部为筹措经费一筹莫展之际，由广州迁至南京的国民政府则开始推行一系列教育行政制度改革。作为占据革命先机的南方，其于1927～1929年相继推行的大学院及大学区制度，是对教育学术界结构布局的重新规划，带有明显的试验意味。其最初的改革主要集中于江浙、广东等省份，此项制度虽不久即被废止，但其影响仍然达至北方，成为此后北大复校运动愈演愈烈之根源。
早在1926年3月1日，广州国民政府就成立了教育行政委员会，作为中央教育行政机关，并指导监督地方教育行政。[47]据吴稚晖提议，1927年4月27日的中央政治会议第76次会议议决，添聘蔡元培、李石曾、汪精卫为教育行政委员会委员。[48]南京国民政府成立之后，中央教育行政委员会北迁。6月7日，国民政府核准蔡元培在第102次会议上提出的变革教育行政制度的呈文，以教育行政委员会名义拟定了《大学区组织条例》，模仿法国制度，以大学区为教育行政单元，区内行政事务由大学校长处理，并选定在江苏、浙江试行大学区制。[49]6月13日，国民党第105次中央政治会议又通过了蔡元培代表教育行政委员会提出的议案，组织成立中华民国大学院，作为全国最高学术教育行政机关。同年7月4日，国民政府公布《中华民国大学院组织法》（以下简称《大学院组织法》）。[50]10月1日蔡元培在南京正式宣誓就任大学院院长，北大校长名义始得取消。[51]
大学院及大学区制的设计，是希望将“教育学术化”与“学术研究化”合于一体，以大学与学术作为教育运行之核心，也是蔡元培教育独立之理念由理想渐进于实践的过程。从民国初年写作《对于新教育之意见》，到1922年又作《教育独立议》一文，蔡元培更加明确地提出“教育独立”一说，并在此基础上设计了几项实施办法，其中已经看到大学区制的雏形。具体包括以下几点：
分全国为若干大学区，每区立一大学；凡中等以上各种专门学术，都可以设在大学里面，一区以内的中小学校教育，与学校以外的社会教育……都由大学办理。
大学的事务，都由大学教授所组织的教育委员会主持。大学校长，也由委员会举出。
由各大学校长，组织高等教育会议，办理各大学区互相关系的事务。
教育部，专办理高等教育会议所议决事务之有关系于中央政府者，及其他全国教育统计与报告等事，不得干涉各大学区事务。教育总长必经高等教育会议承认，不受政党内阁更迭的影响。
各区教育经费，都从本区中抽税充用。较为贫乏的区，经高等教育会议议决后，得由中央政府拨国家税补助。[52]
相较于此前对“隶属于政治者”与“超轶于政治者”的区分，此时蔡元培对教育的解释更注重针对中国实际的分析和计划。此后，他又作《湖南自修大学介绍与说明》一文，针对中国的经济情况对各省实施大学区制做出设计，认为在当时的条件下，可以着力发展北京各国立学校、江浙及广东等东南地区的大学，以及山西、四川、云南等西南地区的大学，给这些学校宽裕的经费和设备，使其担负起“一面研究高等学术，一面推行教育事业”的责任。[53]
从其一贯思路来看，蔡元培认为大学应担负起更多的社会责任。担任南京临时政府教育总长之时，民国共和新制初立，政局尚不稳固，他虽有意引领教育界革故鼎新，但难免处处掣肘，教育设想尚未及实施便随内阁辞职。南京国民政府成立之后，蔡元培就任大学院院长，再次获得实现其教育独立理念之机会，其换取之“条件”为宁汉对峙之时支持蒋介石并参与“清党”。[54]对此，蔡元培回忆说：“当时国民政府方以全力应付军事，对于教育事业，尚无具体计划，余与李（石曾）、张（静江）、吴（稚晖）诸先生以教育不可无主管机构，又不愿重蹈北京教育部以官僚支配教育之覆辙，因有设立大学院之主张。”[55]从蔡元培的立场来分析，此时提出改革教育行政，主要是为解决“官僚化教育”问题，希望通过行政上的改革，以“改官僚化为学术”。[56]1923年，蔡元培因“罗文干案”远走欧洲，尽管事隔多年，但仍难挡其对北京教育部腐败的深恶痛绝之感。他在《〈大学院公报〉发刊词》中也曾明确表示：“顾十余年来，教育部处北京腐败空气之中，受其他各部之熏染；长部者又时有不知学术教育为何物，而专鹜营私植党之人，声应气求，积渐腐化，遂使教育部名词与腐败官僚亦为密切之联想。此国民政府所以舍教育部之名，而以大学院名管理学术及教育之机关也。”[57]
蔡元培希望大学院可以具备“学术、教育并重”、“院长制与委员制并用”以及“计划与实行并进”的特点，设定其性质为全国最高学术教育机关，并以“大学委员会”作为审议机构，决定全国教育学术上一切重要事项；同时，另设中央研究院、图书馆、博物院等学术机关。[58]1927年7月4日，国民政府正式公布了《大学院组织法》，将上述设想落实于制度。此后《大学院组织法》分别于1928年1月27日、4月19日及6月30日进行了三次修订，主要是围绕着大学院隶属关系、内部组织结构、下设各部门分工及职责进行了补充。修正后的《大学院组织法》最为实质的变化在于以下几点：第一，明确了大学院的“隶属关系”，规定其“直隶于国民政府”；第二，添设副院长，“分划政务官与事务官，并设立事务官之领袖，使政务官一旦随政潮罢去，事务官仍能继续维持院务”；[59]第三，添设了下设机构，下设秘书处、总务处、高等教育处、普通教育处、社会教育处、文化事业处等。总体来看，大学院在机构名称、设计理念上有所创新，但对比其修改的条文，却愈来愈与教育部的职责相接近。且如此频繁地修正，不论是出于制度初定不够完善，还是因为反对者意见无法迁就，[60]都表明此项改革未能做好准备。
就在大学院紧锣密鼓地着手设立之时，大学区制也逐渐开始试行。1927年7月国民政府公布《大学区组织条例》，并分别于1928年1月27日、5月3日、12月11日公布了《修正大学区组织条例》。有学者将大学区制的特点归纳为四点：第一，教育区域与普通行政区域不必一致；第二，大学校长兼管全区教育行政；第三，教育行政与研究联合进行；第四，教育行政之评议与执行分立，而以校长总其成。[61]大学院与大学区制互为配合，关于两者之关系，教育部提交的提案中有详细说明：
鉴于吾国年来大学教育之纷乱，与一般教育之不振，其原因固属多端，而行政制度之不良实有以助成之，大学教员勤于诲人者已不多得，遑论继续研究，欠薪累累，膏火不继，图书缺略，设备不周，欲矫此弊，谓宜注重研究之一端。凡大学应确立研究院之制，一切庶政问题皆可交议，以维持学问之精神，此制度之宜改良者一也。一般教育之行政机关，簿书而外，几无他事，其所恃以为判断之标准者法令成例而已。不问学术根据之如何，于是而与学术最相关之教育事业，亦且与学术相分离，岂不可惜。谓宜仿法国制度，以大学区为教育行政之单元，区内之教育行政事项，由大学校长处理之；遇有难题，得由各学院相助以解决之，庶几设施教育得有学术之根据，此制度之宜改良者又一也。[62]
吴稚晖也解释过大学院与大学区制之间的关系：
现在我国试行大学院制，本意欲将教育变为学术化，使行政为其附属之一事。……大学院制乃全国止有一大学院为主校，于是分区设立大学，为其一种分校；由区大学分设中学、小学等，为其第三种、第四种等之分校。即以旧日教育部、教育厅、教育局之行政事务，附属于大学院及大学、中学等，以便与政府亦有联络。目前大学院虽有研究院等之设施，但因经费问题，及高等专门人才，尚多为国家社会所需用，为进一步之研究者，人数尚少。故主校设立课程问题，尚需时日。惟旧日教育部转来之行政事务，不能不先行成立。[63]
在大学区的设计中，大学校长是大学区制度的核心，不仅要引领发展学术，也负责区域教育之行政。从其实际运行而言，大学校长之责任与权限均被放大，但在制度上缺少相应的监督与制衡。大学学术运行之规则是否可以用来作为不同阶段教育的标准，并不只是理念层面的问题，更多是与具体实践层面的问题相关。比如，在学制上，大学虽与中小学相衔接，但此前联络毕竟有限，基本上还是各自为政。大学区制的试行，实际上把中小学原有之权力架空，自然触动部分群体利益，引发不满。自中央大学区改革之日起，反对之声就未曾停止。在此过程中，各方围绕校名的确立、经费的分配以及人事安排的争斗甚是激烈。[64]其中反对之声最为响亮的是由南京、上海等地部分中学组成的中央大学区中等学校联合会。1928年6月，他们上书国民政府，详述五大弊端，历陈“一年来身经之痛苦”，呈请变更大学区制。[65]
大学区制风潮不断，也使推行该项试验的大学院颇受诟病。1928年8月14日，中央执行委员会经亨颐、郭春涛等在五中全会上公开向大学院“开炮”，认为其不称“国民政府教育部”，而名“中华民国大学院”是“不伦不类”，冠以“中华民国”字样，其意究竟隶于国民政府，抑或独立于国民政府之外？并建议废止大学院，重新设立教育部。[66]对此，蔡元培也公开承认大学院与从前之教育部无大分别，对于五中全会提议改回教育部之事当听大会解决，并无成见。[67]两天后，蔡元培又与李石曾就设立北平大学区事发生冲突。此事对蔡元培刺激颇大，翌日即递交辞呈辞去本兼各职并于当日即离开南京。此后虽经国民政府多次慰留，但其去意坚决。10月3日，中央政治会议批准蔡元培的辞职，并宣布蒋梦麟为大学院院长。19日，中央政治会议改任蒋梦麟为教育部部长。23日，国民政府正式明令大学院改为教育部，附设于行政院。大学院一切事宜均由教育部办理。存在仅一年有余的大学院寿终正寝。至1929年6月17日，国民党三届二中全会第四次会议议决由教育部定期停办试行大学区。[68]
有学者认为，大学院与大学区所经历的曲折是一种“象征”，从中可以观察“‘国家’是如何对教育与学术进行渗透”，其失败的部分原因是“将教育与学术纳入政权建设框架的需要”[69]“教育”历来都是一种稀缺资源，更代表着一种特权。对于刚刚建立起来的新政权来说，谁能代表国家行使管理教育之责也变成了各方争夺权力的目标。
