当然，也可以说，这些都是王安石自己的看法，不一定令人信服，我们再看看旁观者是怎么说的。河北转运司王广廉入奏时说：“老百姓都欢呼感念这个德政呢。”李定来到京师，李常见到他，问道：“你从南方来，那里的百姓对青苗法怎么看？”李定告诉他：“百姓感到很便利，没有不喜欢的。”李常对他说：“如今整个朝廷都在议论这件事，你千万不要乱说啊。”李定说：“我只知按照真实情况发言，不知道京师的规矩。有人想封住别人的嘴巴，其实是不可能的。”这样说有人也许还会认为，你列举的这些都是依附于王安石，想从他那里获得宠信的人说的话，并不可信。那好，我们再来看看王安石的反对派是怎么说的。
朱熹在《金华社仓记》中写道：“根据我所看到的前代知名人士的论述，对照今天发生的事情来说，青苗法的立法动机并没有什么恶意，出发点还是很好的。”程颢也曾谈到，他后来有些悔恨自己先前过于偏激，这说明程颢先生晚年已经认识到他先前攻击青苗法是不对的。而且，朱熹还写诗歌歌颂青苗法。苏轼在《与滕达道书》中写道：“我们这些人在新法实行之初总是不肯放弃自己的偏见，这才有了与王安石不同的看法。虽然我们也是一片忠心，出于对国家前途的担忧，但说了许多错话，其中很少有符合事理的。如今皇上圣明，国家充满了新的气象，社会风气也明显好转，回过头去看看我们所坚持的，更感到离正确很远了。”这是苏轼晚年对自己的行为的深深忏悔，感叹社会风气的转变，他的这段话与王安石获得成功在反对意见兴起之后的说法其实是一致的。这里所谓的对社会风气的影响，大概指的就是新法的实行，而青苗法正是新法中的一种。
程颢、苏轼都是当时反对新法最卖力的人，他们都这样，如果不是真有成效，他们会这样说吗？由此我们可以推断，与程颢、苏轼同样“深自忏悔”的人还有很多，只不过他们没有把自己想说的话留给后人。还不仅仅如此，元祐元年（1086年），宋哲宗刚继位，就将新法全部废除了。二月废除青苗法，而三月，范纯仁就以国家的经费不够用为理由，请求恢复青苗法。八月，司马光也上奏称，实行青苗法对百姓是有利的，只是不能强迫他们借贷。这些都是写在奏折公文中记入正史的。
司马光、范纯仁都是当时最早出来反对青苗法的人，也是攻击王安石最用力的人，为什么十八年后他们又对青苗法这样津津乐道呢？由此也可看出，青苗法在当时是卓有成效的，而且老百姓已经在它的浸润中享受很久了，尽管有人一直想要掩盖它的成效，但其实是不可能的。然而，先前的那些骂声又是为了什么呢？有一种说法，对于普通百姓来说，不能和他们谋划事情的开始，只能和他们享受成果。然而，那些正人君子，他们是普通百姓吗？即使我辈站在今天的立场上来看，仍然觉得青苗法是很难实行的，但王安石当时还是实行了，虽说它的弊端是不可避免的，但其效果也是非常明显的。我于是更加佩服王安石的才能是没有人可以赶得上的，那种诋毁当时奉行新法的人都是小人的说法，我始终不敢相信。
以更加平常的心态来看青苗法，它不过就是个银行业而已，希望它能抑制兼并，其功效大概是很小的。银行作为一种产业，它的性质是适宜民办，不适宜官办的。如果国家能够制定出详细的条例，使借贷的人和要求借贷的人都能受益，而没有理由相互埋怨，国家再设立一个中央银行，以此来协调各家私立银行，不必直接贷款给老百姓，那么就算是得到了银行的核心价值。王安石做这件事有点儿像替关公耍大刀，很容易伤了自己的手。当然，这是站在今天的立场上说这番话，事实上，当时的人民并没有设立银行的能力，而且整个中国也没有一家金融机构，各行各业都受困于资金的短缺，呈现出衰败的景象。王安石能够洞察其中的原因，创造了这个办法来救治，没有超过一般人的见识和胆略能做到吗？中国人中知道金融机构为国民经济命脉的，从古到今，只有王安石一个人。
后来，也有事实上实行青苗法而避开不用这个名称的，像朱熹搞社仓的时候就是这样做的。他的方法也是利息十取其二，夏天发放而冬天收取，这与青苗法有什么区别吗？朱熹在崇安县推行这种方法收到很好的效果，就想推广到全国去，这和王安石在鄞县实行青苗法很有效，也想将其推行到全国去是一样的。朱熹平时痛心疾首地诋毁王安石，认为他非常急切地鼓动大家谋求财富，使得天下所有人都变得非常浮躁而丧失了生活的乐趣。等到他发起社仓的倡议之后，有人问他，以前你不是指责王安石这样做是不对的吗？他就很激动地说：“王安石只有青苗法这一件事是对的。”王安石果然像他说的那样，急切地谋求财富吗？王安石果然只有青苗法这一件事做对了吗？他说你对就是对罢了。
自给自足的农村经济
日出而作，日入而息，这是千百年来中国农村自然经济的生动写照。和城市商品经济的兴旺繁荣不同，宋代农村经济大多仍是以一家一户为单位的自给自足式的自然经济。自己种田，自己织布制衣，这种小规模的生产方式多依赖于自然条件，如遇上意外灾害，家庭生活便十分艰难了。此图为宋王居正所绘《纺车图卷》的一部分。
第三，均输法。
均输法也是一种惠民政策。它所要解决的主要问题是地方对京城的物资运输，如何减少盲目性，使其更加合理。熙宁二年（1069年）二月，王安石写了《乞制置三司条例》一文，其中写道：
我观察先王制定的赋税法，在国都的周边地区，征收的赋税实物有精品，也有粗货，等级标准是以一百里为限来划分的，而那些离国都比较远的诸侯国，就根据他们各自出产的货物来进贡。同时，又规定可以灵活变通，以货币或实物进行贸易也是允许的。对于市场管理、货物的流通，原则上是没有的使它有，有害的就从市场上清除出去。那些在市场上卖不出去而滞销在民间的货物就由政府委派官吏收购下来，以备将来有人要买，所有这些都不是对货物的垄断。
作为一个君主，聚积起天下的百姓，就不能没有财物；管理天下的财物，则不能没有原则和办法。以一定的原则和办法管理天下的财物，安排转运输送物资的工作，就要注意劳逸的均衡。费用或多或少，就需要相互沟通。资金或有或无，也不能不加以控制。而物价的高低、货物的收购或卖出，管理好这件事，也不能没有一套办法。
如今，天下的财政和物资供应已经到了非常窘迫的地步，主管的官员却死守着不合理的制度，朝廷和地方相互之间不通气，赋税收入有盈有亏，也不能互相弥补。每一路上缴的贡品，年有定额，遇到丰年或路途近便的，本来可以多运送一些，却不敢多收；碰到荒年物贵的时候，很难将贡品准备充足，他们也不敢减少。远处上缴贡品要走相当远的路，但在京城却只值一半的价钱。三司转运使只知道按照规定的额度和期限来收取，不敢有任何的增减调整。碰到国家有重要的军费开支或皇帝的郊祭大典，只能派官吏四处搜刮，洗劫一空。各级政府管理财政的官吏往往隐瞒真情，不说实话，尽量为自己多留一点儿应付临时开支的本钱。他们还担心一年的预算不够用，往往采取改变缴纳赋税地点的方式，勒索缴纳赋税的农户多交运输费。农户为了缴足赋税的额度，往往要花费比原来规定多出一倍的财物。而且，朝廷需要的物品总是求索于不产这些物品的地区，或不产这些物品的时节，那些富户或投机商人就乘公私急需的机会操纵市场和物价。
我们认为，发运使总管东南六路的赋税收入，他的职责就是管好茶、盐、矾的税收，军事储备和国家行政开支很多都要靠它们来供给，朝廷应该拨给专款，作为周转的经费，使他能够全面掌握东南六路的财物赋税的情况，以便灵活调拨。凡是收购赋税上缴的物品，都应该避开价格高的地区，而去价格便宜的地区，到离京城近的地区，不到远离京城的地区。京城仓库的储备情况以及每年支出的数目、现存的数量和所要供应的数量都要让发运使预先知道，有所准备，以便随时处理其所掌握的物资，等待上面的调用。这样，朝廷就可以逐渐掌握市场的控制权，调配物资的有无，做到便利地转运输送，节省费用和劳役，革除沉重的赋税，减轻农民的负担，国家或许从此能充裕起来，百姓也不再感到生活财用匮乏。
《宋史·食货志》记载了均输法施行过程的始末：
王安石亲自撰写的《乞制置三司条例》已经上报，皇上也已经下诏批准，不久就作为均输新法正式颁布实施了，并委托江、淮、两浙、荆湖六路发运使薛向总领六路发运与均输平准事宜。朝廷还从内藏库拨款五百万贯、上供米三百万担，作为营运资本，由薛向全权支配。曾有议论担心有人干扰他的工作，薛向既总领其事，于是请求设置所属官吏，报朝廷备案。神宗允许他自己选配官吏，薛向于是聘请了刘恍、卫琪、孙珪、张穆之、陈倩为其部属，又要求地方官吏报告六路每年应当上缴的数额、京城每年的支出以及现在仓库中的储备等情况，凡是应该预先规划的都提前向有关官员汇报，他们都按照要求去做。其后侍御史刘琦、侍御史里行钱 、条例司检详文字苏辙、知谏院范纯仁、谏官李常等都屡次上疏批评均输法，并且弹劾薛向，宋神宗一律不予采纳，还下诏奖励薛向。然而，均输法最终也没有贯彻施行下去。
均输法是汉朝桑弘羊开创的，到了唐朝的刘晏则更加完善，王安石只是仿效了他们的办法，并非自己的首创。古代货币的使用还不完善，民间常常是以实物进行交易，国家征收赋税也以实物计算。所以，由于道路有远有近，输送税收的劳役就不是很均衡。又由于每年年景的丰歉不同，供求之间也得不到很好的调剂，百姓因此受到很大的伤害，国家也没有因此而获得利益，确实像条例司原奏中所写的那样。因此，桑弘羊、刘晏施行的均输法不用增加赋税而国家财政收入充足，历史学家称赞他们，不是一点儿道理都没有。当今世界，交通便利，货币的使用也更加普遍了。我辈读史，见他们为了这件事竟不怕麻烦，苦苦思索，以求答案，却不了解当时那些治理国家的人，他们的苦心孤诣看上去是那么遥远而不可企及。当时那些气势汹汹地攻击均输法的人又是为了什么呢？《宋史》说，均输法最终没能贯彻施行，但它没说最终没有贯彻施行的原因是什么，难道是因为攻击它的人太多就终止了吗？
第四，市易法。
王安石制定并推行的市易法大致上是借鉴了汉朝桑弘羊所推行的平准法，其特点是平抑市场的物价，掌握制定物价的权力，把物价的操控权夺回政府手中，其实是类似专卖法的一种措施。《宋史·食货志》记载了它的缘起和基本内容：
熙宁三年（1070年），保平军节度推官王韶建议在大宋的边疆进行贸易，并希望能以官府的钱作为本钱。神宗下诏采纳了他的建议，让秦凤路经略司以四川交子交易货物支持他，并任命他负责此事。王韶就想把他的官署移到古渭城去，在那里建一个市场。李若愚等人也提议，应该多多聚积货物来吸引西部各民族的百姓，文彦博、曾公亮、冯京、韩绛、陈升之等人却对其作用表示怀疑。于是王安石说：“如今生活在西北的那些番户，富裕的家里往往存钱二三十万贯。他们都不怕有人劫持，难道朝廷的威严竟已衰弱到这种程度了？如今欲联系西部羌人，把气氛搞得愈热烈，和他们的关系也就愈亲近。古渭城是一座边寨，便于和他们联络，各地来做买卖的商人云集此地，居住在这里的人也越来越多，还可以在这里置军，增派军队，选择合适的人守卫这里，形势就更不一样了。而且，西北的蕃部能够和官府进行市贸交易，那些边民也不再拖欠赋税和债务，而且心怀归顺之意，不仅收获了这样的好处，还开拓了疆土，以后可以在这里集结军队。”
由此看来，市易法的兴起原本出自王安石的“殖民”政策。大概边界尚未开发的地方要想借助人力的帮助，使它日益繁荣起来，着手的办法一定在于开发商业。但是，既然边界尚未得到开发，商人们就会裹足不前。这时，不靠国家的力量推进，是很难取得成效的，这正是王安石力排众议坚决推行此事的原因。后来有了成效，就把它推行到京城来了。
据《宋史·食货志》记载：
熙宁五年（1072年），神宗下诏，拿出国库的钱帛作为资本，在京城设置了一家交易市场，即市易务，由三司管辖。先前有一个名叫魏继宗的人，他上疏给北宋政府，其中写道：“京城的百货没有固定的价格，富户豪强，乘人之危，牟利数倍，财富都聚积到一小部分豪强富户的手里，国家财政也显得十分窘迫。所以，请求将用于专卖货物的钱放在常平市易司，选择懂得财政的官员来负责这项工作，并要求守法的商人进行配合，帮助官府了解、控制市场的价格。如果市场价卖得贱了，就提高价格买进来，如果市场价高了，就减价把货物卖出去，所收获的结余则上缴政府。于是，中书省奏请在京城里设置市易务官，凡是可以在市场上交易的货物，以及滞留在老百姓手里暂时卖不出去的货物，都可以根据平抑后的市场价格进行交易，愿意和官府以物易物的听其自便。如果想在这里进行交易，官府还可以根据他的偿还能力借钱给他，限期归还，半年收取利息十分之一，一年翻倍。政府各个部门按照比例向百姓摊派税收，完全依靠纳税之人的供给……在这之后，各个州郡都设置了交易市场，进行贸易业务。
当年，均输法为什么在实行了一段时间之后就废止了呢？对此我曾经是有疑问的。宋神宗和王安石都不是容易被别人的言论左右的人，现在看来，正是市易法的实行取代了均输法。市易法与均输法有一些相似之处，不过，均输法所涉及的只是官府按照定额收取赋税，而市易法所涉及的却是一般的商务，所以它们的范围就有广狭的不同。而且，已经有了市易法，均输法的作用也就寓于其中了，不必再单搞一个均输法。考察王安石推行市易法的原因，他的用意大约有两个。
其一，特别注意经济学上关于财富分配这一方面，用这个办法来抑制豪强富户的兼并行为，保护贫苦的底层百姓。大概那些小本经营的农户、商户、手工业者生产、制造了一些产品，拿到市场上变卖，往往因为豪强富户联手控制市场，压低价格，卖不出好价钱，这就损害了这些商品生产者的利益。豪强富户用很低的价格买进商品，再转卖出去，仍然联手抬高价格，这又损害了商品消费者的利益。王安石思考着如何救济这些底层的百姓，所以他规定，遇到有客户要出售自己的货物而交易有困难的，如果愿意卖给官府，可以到官府办的交易市场进行买卖，勾行人、牙人与客人按照平抑后的价格进行交易。他们卖出商品的时候也按照当时的行情定价，不能卖高价。所有这些做法都是希望社会财富的分配能更加公平。
其二，特别注重经济学上关于生产的这一方面，使金融机构能正常运转，使资本发挥更广泛的作用。实际上，一般农户和小商人、小手工业者从事小商品生产，他们的资本往往都很有限，一定要等到把手中的产品卖出之后，收回成本，才能进行再生产，中间往往因资金不能及时补充而中断，生产能力也因此而显得微弱和萎靡不振。王安石思考着如何能使他们摆脱困境，凡是能有五个人为他作保的老百姓，或者有抵押资本的，官府都可以把钱借贷给他，而以所借时间的长短收取十分之一或分之二的利息。所有这些做法都是为了扩大生产资金的来源。
市易法立法的初衷就是这样，王安石对于百姓的利益也可以说是非常尽心尽力了。然而，市易法果然可以行得通吗？在我看来，王安石制定的各种法令中没有比这个法更不可行的了。为什么呢？就后面这一点而言，市易务只不过是一个银行罢了。
青苗法与市易法都与今天的银行所经营的业务有些相近，青苗法相当于农业银行的性质，市易法则相当于商业银行的性质。
王安石生活在八百年前，就能知道银行是国民经济最重要的机关这个道理，他的见识在悠久的历史上超过了任何人，虽说银行这种事物的性质适合于民办而不适合官办。而且我们看当今世界各国的中央银行，甚至都是集合股份办成的，政府不过是实施严格的监督而已，其他大大小小的银行没有一个不是委托民间开办的，这一点不必多说。如今，每一件事都由政府亲力亲为，并任命官吏来充当领导，且不论其中的事务多么琐碎，和管理政务完全不同，也绝不能把事情办得很好，这是欧洲各国都经过尝试从而证明是行不通的。按照前一种说法，市易法就是一种专卖制度，它的本意不过是要解决有些商品不好销售的问题，由官府来包办。但发展到后来，很容易造成这样一种局面：政府出面垄断所有产品，完全由官府进行买卖。即使做不到这一点，也要由政府出面制定其价格，大概不这样就达不到所谓平抑物价的目的。政府垄断所有产品并委派官吏进行管理，这是近世以来社会主义者所主张的一种理论，看起来，他们之间倒是有相辅相成的地方。按照这种理论，国家就是唯一的资本家，也是唯一的企业家，绝不会有第二个人和它竞争。这种制度是不是真的可行呢？我还不敢断然下结论。
然而，在现今这种社会制度下，要想推行这种制度是不是可行呢？如今是经济社会，只能根据社会供求关系来调剂，自然会达到一种平衡，所谓自由竞争，正是它不可动摇的原则。如今却要取消这种经济运行的法则，将这种职能完全归到国家的名下，不必说它一定不能达到目的，即使能够达到，也是灾难性的，而且非常危险。大概它最初的意愿是想抑制那些兼并者，但发展到后来，势必由国家自己做了兼并者。兼并者对百姓的危害确实很大，然而有一个兼并者起来了，就不能禁止其他兼并者起来与他竞争，竞争的结果就可能使价格低于平价的水平。如果国家成了唯一的兼并者，而没有人能够和他抗衡，那么百姓的困苦又如何解脱呢？所有这些都是市易法不可推行的理由。
而且还有一点需要指出，王安石想用一个市易法达到前面所说的两个目的，却不知道这两个目的是不能用同一个手段达到的。银行的性质最不适合兼营其他业务，而普通的商业又最忌用典当的方式贷出生产资金。如今市易法却想兼顾这两种相互矛盾的业务，最后的结果只有两败俱伤。所以，在当时的各种法令中，市易法对百姓的伤害是最大的，且国库所得到的利益也很微薄。王安石的想法虽然很好，但真正实行起来并不能完全按照他设计好的路线走。
第五，募役法。
募役法是对当时实行的差役制度的改革。改变当时对百姓伤害最大的差役制，实行募役法，让百姓交一些请人服役的钱作为招募差役的资金，其实接近于一种人身税，这种办法同当今文明国家的所得税非常相近，是王安石挽救时艰、施恩惠于百姓的最好政策。我们生活在今天，本朝（清朝）自康熙、雍正实行一条鞭法以后，政府从来没有役使百姓之事。说到役法，往往没有人了解它是个什么东西。真没想到，数千年来老百姓辗转死于差役的不知有多少，大政治家王安石出来以后才为他们开启了一条生路，直到今天我们仍然在享受他的好处。
考察实行差役制度的历史，它的渊源是很古老的，经传中都曾讲到过去有力役之征，即官府或君主征用民间的劳力。其中讲到先王的制度，征用民间的劳力，每人每年不能超过三天。按照这种说法，即使在三代以前，力役之征也是免不了的。古代的租税制度尚不完备，国家财政非常微弱，如果要兴办一些事情，不得不征用民力。就是从人民对于国家应尽的义务来说，这样做也不能说是过分的。然而，君主往往滥用民力而没有节制，所以孟子说，官府征用民间劳力，如果是在耕种收获的时节，就会耽误农时，农民不得不放下地里的农活去服劳役，结果就造成了冻饿离散的严重后果，他们陷入水深火热之中是可以想见的。秦汉以来，国家一直沿用这种办法，没有进行过改革，到了宋朝，它的弊病就暴露得更明显了。下面摘录一些当时士大夫所记的事实和他们的建议，从中可以看到，王安石的改革是顺应了时势要求的，已经到了非改不可的时候。而他所制定的法令完善而又周密，通过与此前的人对这个问题的论述相比较，也是很清楚的。
宋仁宗皇祐年间（1049—1054），并州知州韩琦上疏，他这样写道：“州县的百姓是很苦，但没有比在里正衙门服差役更苦的了。一旦战争兴起，对他们的残剥就更厉害了，甚至有守寡的母亲要求改嫁，亲兄弟要求分家，或者把田地送给别人，只求免去上等户，或者用不正常的死亡使自己成为单丁户。用了很多办法，就是想保全性命，摆脱死于沟壑的命运。每个乡分派的差役有多有少，他们的经济能力也有高下之分。假设一个县里有甲乙二乡，甲乡第一等户十五户，共计钱财是三百万贯，乙乡第一等户五户，共计钱财是五十万贯。它们轮番休息，次第服役，即甲乡十五年轮一周，乙乡五年就轮一周，富裕的乡休息时间比较长，穷困的乡休息时间就比较短，破产的农户一户接着一户，这难道朝廷是为民父母的所愿看到的吗？”
英宗时，谏官司马光说过：“自规定农户到衙前服役以来，百姓更加困苦，不敢生产或经商，富裕的人家还不如贫穷的人家，贫穷的人家也不敢成为富裕人家。我曾在村中行走，见农民的生产工具都很少，问他们是什么原因，都说不敢置办。如今想要多种一棵桑树，多置一头牛，家里储存了可以吃两年的粮食或积攒了十匹绢帛，邻居就已经看你是个富户，指名挑选要你去衙前服役了，哪还敢盖房子买地呢？我听了这样的事，十分生气而且伤心。哪有圣明的君王高高在上，四方无事，而制定的法律却使得百姓不敢为长久的生计进行规划呢？”
这里所说，都是为了逃避差役。为了分派差役，北宋政府把农户分为九等，并且规定，下五等户一律免役，上四等户则根据其家产的多少，分别要求服不同的差役。而免去差役的还有太常寺的乐工、进士及第的人家、僧、道、女户、单丁户，城市居民和商贾也都免役，不能免役的只有中小地主和自耕农。
等到宋神宗即位，知谏院的吴充也上疏言道：“衙前征用差役这天，官吏来到门前，他们将怀里抱的舂米的木棒和吃饭用的餐具都记录在册，计算为财产，定为分数，以此来应付官府的需求。以至于有的人家财产已经枯竭，拖欠的赋税和债务都还没有了结，子孙都已经没有了，而担保的邻居仍然要被抓起来。这样一来，民间为了躲避繁重的差役，有土地却不敢多耕种，骨肉也不敢团聚，都是害怕成为人丁较多的上等户。实际上，他们已经没有办法生活下去了。请求朝廷早日制定乡里衙前差役的标准，以便施行。”
三司使韩绛也说过：“危害农民的弊端没有能超过差役的。最沉重的负担是衙前差役，常常使人破产；其次是州役，也需要花费很多钱。我听说过京城的东边有父子二人将要到衙前服役，父亲对儿子说‘我准备去死，这样才能使你免除劳役之苦’，结果父亲上吊自杀了。又听说江南有人嫁其祖母，并与母亲分居以逃避差役的。这种事完全违背人情事理，几乎不忍心再听下去。还有人卖田产给富户，田地归了不必服役之家，而差役还归于本等户。还有一些戕害农民的情况，这里就不一一列举了。希望朝廷内外的官员都能上疏讲明实际情况，并委托朝廷上的官员一起讨论，参考古代的制度，做出决定，使得差役不致产生这么严重的祸患，让农民都知道为了生活去赚钱，并拥有一份乐于工作的心情。”
所有这些上面谈到的情况恐怕还不到真实情况的十分之一，尽管如此，千年之后读到这些文字仍然使人浑身战栗、痛哭流涕，止也止不住。当时遭遇这种厄运的那些人还有人生乐趣吗？这里所说的衙前服役不过是所有差役中最苦最累的，其他的名目多得难以计数。大概衙前服役主要是为官府出力，里正、户长、乡书手负责督催赋税，耆长、弓手、壮丁负责抓捕盗贼，承符、人力、手力、散从官供州县衙门随时使唤，县里的曹司至押录、州里的曹司至孔目官，下至杂职、虞侯、拣稻等，多得不能完全记录下来。各地都根据乡里农户的等级制定服差役的天数，特别规定官员、军队将领、政府中的职员，以及和尚、道士都可以免除劳役。聪明的人投靠这些人家，做他们的佣奴，也可以随之免除差役。百姓把得到官府承认出家当和尚视为脱离苦难，和尚身份证的价值比地契的价值还要高。而普通百姓和地位低贱的农户服役的次数越来越多，生活也越来越困窘，我们看前面摘录的那些奏议就知道，当时的国民经济已陷入困顿之中，情况非常危险，几乎一天都过不下去了。但史书仍然称赞仁宗的时代家家丰衣足食，这就是孟子要发出“尽信书则不如无书”的感叹的原因。造成这种情况的根本原因，没有比差役制度更严重的了。
在这之前，范仲淹认为，全国设置的县过多，所以造成了差役泛滥、百姓贫困，于是废除了河南府的一些县，并准备将这一措施陆续推广到其他的州府。后来，这个办法受到了旧党的攻击，很快就废除了，那些县也就恢复了。韩琦曾经提出丈量核准每一乡土地的阔狭，以此为依据规定差役的多少，但这些办法只能弥补这个制度的一些缺陷，并不能从根本上解决问题。司马光说，衙前差役可以实行招募制，其余的差役还是要征用农民，这只是五十步和百步之间的区别。招募就要有报酬，这笔开支从哪里出？司马光想都没想。等到神宗继位，王安石做了宰相时，才排除一切干扰进行改革，开始推行募役法。《文献通考》卷十二记载了大致的情况：
熙宁二年（1069年），神宗下诏让制置三司条例司宣讲新的役法。条例司讲道：综合大家的意见，役法还是以百姓出钱，官府招募服役的人最为便利，这就是先王曾经实行过的，用百姓的钱养官府的官员差吏。下面就把具体的执行标准发给将要分赴各地的官员，请他们提出意见，都说可以。于是，又与诸路逐条讨论：重新计算查点衙前已有的费用是很难的，凡是以前由官府承包给承包商（买扑人）的酒税征收权，他们所缴纳的保证金仍由各地官府支配，和免役钱一起计算，用于官府雇人充役。其中，城镇的盐铁专卖税，过去是专门用于奖赏衙前的费用，不能让民间插手，就按照过去制定的数额仍然作为衙前服役之人的奖赏。还有运送官府物资以及主管仓库、公使库、场驿、税收等工作，过去都曾烦劳当地官府为之筹划，今后这笔费用就可以省了。承符、散从等过去从事最苦、最繁重差役的人要补偿他们的亏欠，并改革役法，革除弊端，使他们不再被差役困扰。凡是有产业、有能力而过去不用服役的人，今后要出钱助役。这些都是其中的条目。
过了不久，司农寺的人说，如今设立的役法条文宽厚优待的都是乡村里不能自己表达其愿望的贫苦农民，裁度取用的都是官宦或豪强富户，而他们都有控制舆论的能力。如果制度定了下来，那么地方的官吏也就没有了营私舞弊、巧取豪夺的机会，所以新法的实行一定会遇到许多的阻力。如果做事没有主见，缺乏计划，一会儿听这个，一会儿听那个，最终将一事无成。希望根据司农寺郑重说明的这些情况，先从一两个州府开始，等到做出了成绩，证明新法很有效果，再让其他州府仿效实行。如果这个役法真能有益于百姓，应当特别奖励制定这个法令的人。神宗同意了这个意见，于是提点府界公事赵子几就把他这个府界所要实行的条例报了上去。神宗又下诏给司农寺，并且让邓绾、曾布再详加讨论。邓绾和曾布上奏说，本地的农户根据财产多寡贫富不同，分为上下五等，坊郭户分为十等，每年夏秋两季按照等级交钱，其中农户自四等、坊郭户自六等以下不交免役钱。两县中有产业的，上等各随所在县计算交钱，中等则合在一处计算缴纳。分家另立门户的按分开的产业计算等级，降低户等。官户、女户、寺观和未成丁户等一律减半缴纳。这些免役钱和助役钱就用来雇用三等以上税户代役，根据役事轻重不同，付给不同的薪俸。开封县有两万两千六百多户，每年的免役钱和助役钱约有一万两千九百贯，代役的薪俸用去一万零两百贯，还能结余两千七百贯，以备荒年灾年歉收时用。其他县大致相同。
既然免役钱或助役钱是按照等级收取，有多有少，那么过去的户等划分由于这样或那样的原因，有许多是不合乎实际情况的，按照这种等级划分收取免役钱或助役钱，显然是不公平的。为防止户等划分产生偏差，宋神宗于是诏令各个郡县，用三到五年的时间（坊郭三年，乡村五年），在农闲的时候集中众人，考察他们的贫富情况，清理其中造假作伪的行为，将所有户等重新划分一遍，该升的升，该降的降。有故意不按实际情况划分的，一律以违法论处。被招募的人要有三个人作保，衙前服役还要有物产作为抵押，受到损失时好索赔；弓手要测试武艺，典吏等要考书法计算，防止有人滥竽充数。被雇用的人每三年或两年一换。
新法已经完成，张榜公布一个月，老百姓没有疑义，就定为法令，颁布于天下，正式实施。全国各地风俗不同，差役轻重也不一样，百姓的贫富情况也有差异，允许各地根据自己的实际情况变通法令。凡是应该服役的人家按照等级交的钱，叫作免役钱。那些坊郭户以及女户、单丁、未成丁户，还有寺观和官品之家，按照旧的役法，他们是不服役的，他们缴的钱就被称为助役钱。对于所有这些要收取的钱，先看本州本县招募代役之人需要多少费用，并分配到各户。用于招募代役之人的费用充足了，再在这个基础上增加二分，作为水旱荒年的备用。虽然可以增加，但是不能超过二分，叫作免役宽剩钱。
啊，我读条例司和司农寺拟定的役法条目，感叹王安石和他的那些下属，真可以说是体大思精，可以成为立法家的模范了。差役制度对百姓的伤害既然已经像前面说的那么严重，那么再不进行改革是绝对不行了。不过，此前的各种差役固然有繁杂苛细应该免除的一方面，却也有治理国家所必需而不能轻易免除的一方面。如今的熙宁新法对于其中可以免除的已经免除了，其中还有不能免除的，但又不能继续让百姓服役，更不能以不再役使百姓为理由取消这些事。这就需要由国家招募百姓中愿意做这件事的人来做，这是非常明显的道理。但既然是招募，则并非义务的性质，而是带有契约的性质，如果没有报酬，谁肯干呢？而且，国家并非哪个人的私有财产，它如果有所需求，只能取自老百姓。这样的义务人民本来已经负担几十年了，只是因为立法不善，所以贫弱的人更容易受到伤害，而那些狡猾的豪强富户却往往可以幸免。如今按照它固有的义务加以改善和明确，使徭役变成了赋税，这其实是从根本上改变了事物的性质，但和前面的法令比起来，百姓的负担并没有增加，这正是免役钱合乎道理的地方。它的征收是以财产的多少分出等级，有钱人征收得就多些，贫困的人征收得就很少，对于最贫穷的那些人，官府还会免除他们的赋税。
这与如今许多文明国家所得税的法律正好相同。各国收取所得税，凡是收入很少，只够维持其基本生活的人，是不纳税的，只有当他有了额外收入的时候才纳税。而且，他们纳税是按照规定好的等级比例累进计算。这其实是非常公平的课税之法，是各国财政学家最为称道的。在数百年前各国尚未发明这种税法的时候，王安石所制定的募役法竟与当代的所得税法暗合，即核定每家每户的资产，按照贫富上下分出等级，根据等级纳税交钱；农户自四等以下，坊郭户自六等以下，可以免税等。
豪强大族以及僧侣也不必纳税和服役，而国家的一切负担都加在这些软弱无力的平民身上。这是欧洲自中世纪以来的弊政，而法国大革命和近百年来的欧洲各个国家的革命，其动机多半都在这里。王安石痛心疾首于这种不平等的政策法令，不怕得罪那些豪强大户，要求这些人也要缴纳助役钱，这是欧洲各国经过亿万人流血才得到的结果，王安石却能巧妙地谋划于朝廷之上，指挥若定，顷刻之间就把事情办成了。他的立法如此完善和周详，已经像前面我们讲过的一样，但仍不敢过于自信，还要张榜公布一个月，老百姓没有疑义了，再定为法令，颁布于天下，正式实施。即使这样，他仍不敢过于急躁，而是先在一两个州府试行，等到它有了成效，再推广到其他州府。所谓勤劳谦虚的君子是一定会有好结果的，不是吗？
自从实行了这个法令，此后虽然屡有变迁，但始终不能被废除，直到今天，人民不再知道还有徭役这样的事，说起这个词，往往不能理解，这是谁做的好事？就是王安石啊！此公之举将尧舜三代以来的弊政一举扫除了，实在是我国历史上乃至世界历史上最有名气的社会革命。我辈生于今日，已经把这件事淡忘很久了。试看当时人们所说的旧社会颠沛流离、困苦不堪的情形，又考察欧洲中世纪和近代的历史，见其封建时代的豪族僧侣剥削贫民的事实，可以两两相互印证。而对于王安石，我们该如何崇拜甚至顶礼膜拜啊！但是，数百年来，一犬吠形，百犬吠声，至今还在说他是个不切实际的人、执拗的人、苛刻残酷的人，甚至说他以权谋私，是个奸邪小人。啊，我们的国民不知感恩的陋习充分地表现在这里了。
当时制定法令的人曾说过：“如今新法宽厚优待的都是乡村里不能自己表达其愿望的贫苦农民，裁度取用的都是官宦或豪强富户，他们都有控制舆论的能力，看到新法的实行对他们不利，阻挠新法的人一定很多。”果然是这样，当时一些所谓士人君子都先后起来攻击新法，他们所持的理由都是从个人利益出发的。下面举几个例子。
苏辙
苏辙说：“服役的人不可不用乡户（即农民），犹如官吏不可不用士人（即读书人）。”
苏轼说：“自古以来，服役的人一定要用乡户，犹如吃饭必用五谷，穿衣必用丝麻，水上行走必用舟船，陆地行走必用牛马，虽然在这中间也许会有替代物品，但毕竟不是人们经常用的。”他又说：“士大夫抛家舍业，背井离乡到处去做官，效力之余也希望能有一些乐趣，这是人之常情。如果连厨房都萧条简陋，连饮食都变得很粗劣，就像是一个国家处于危难之中，这恐怕不是太平盛世的景象。”
神宗曾与他身边的大臣讨论免役的利弊，文彦博说：“祖宗的法制都在，没有必要加以改变以至于失去民心。”神宗说：“役法的改革令士大夫中的很多人不高兴，但老百姓有没有什么不便利呢？”文彦博说：“你是和士大夫一起治理天下，并非和百姓一起治理天下。”
苏轼
苏轼（1037—1101），自号东坡居士，四川省眉山县人。北宋文学家、书法家、画家。
啊，当时这些攻击新法的人，他们的心肝怎么能像我们看到的这样呢！比如苏辙、苏轼说的那些话，什么乡民服役是天经地义的、不可改变的，他们深受阶级制度恶劣风俗的毒害，以为人生来就有高低贵贱的区别。法国大革命时的贵族和俄国现在的贵族都以这种论调来维护他们的特权，没想到我国所谓有道德、有修养的人也像他们一样。在当今世界上，无论中国还是外国，都没有所谓服役的人，没有所谓征用乡户服役的法令了，并没有不以五谷为食，不以丝麻为衣呀。苏轼看到这种情况，他还能说些什么呢？况且，苏轼对于免除服役的痛恨竟然来自厨房的条件简陋不能让那些从四面八方到这里来做官的人尽情享乐。如果像他说的那样，以此来装点太平盛世的景观，那么盛世确实像盛世了，但还记得我们的百姓为了这个盛世付出了寡母改嫁、兄弟分家，抛弃田产给别人，以免除上等户的差役，不惜非正常地死亡，也要做单丁户的代价吗？还记得我们的百姓为了这个盛世不敢多种一棵桑，多养一头牛，多存一年粮，收藏十匹绢帛吗？就为了少数官吏的幸福生活，却要使多数人民流离失所、忍饥挨冻，唯恐他们死得不快，这简直就是把饮人之血当作快乐，是豺狼才能说出的话！这种话，稍微有点儿心肝的人怎么能够说得出口？没想到这些号称有道德、有修养的读书人却能觍着脸说出这番话来，而且数百年来，那些有道德、有修养的读书人都来随声附和，集中火力攻击为民请命而行为有些“古怪”的贤明宰相，从这里我看到了中国丧失公正的舆论已经很久了。
至于文彦博说的那番话，想起来也是很可怕的，他说：“皇帝是和士大夫一起治理天下，并非和百姓一起治理天下。”姑且相信他的这种说法，那么尽可能地掠夺老百姓的财产来取悦士大夫，是不是就达到天下大治的极限了呢？我要郑重地告诉后世读史的人，王安石当时推行的新法没有一件事不是有利于老百姓的，也没有一件事是不利于士大夫的。士大夫的利益一定和人民的利益相冲突吗？我辈今天所能考察到的都是当时士大夫的言论，当时老百姓怎么说，已经无从知道了。想要凭借一面之词就做出证据确凿的判决，那么他的冤枉岂不是真的和莫须有的罪名一样了吗？免除差役只是其中的一个方面罢了。
当时造谣、诬蔑、诽谤王安石的人很多，不能完全记载下来。《文献通考》中记载了作为司农寺主要负责人的曾布所写的一篇自我辩护的奏文，从这篇文章中可以明显看出，那些诽谤者的虚构、诬陷之词是如何产生的，不顾事实真相随便猜测的人是如何造谣生事的。这里只摘录其中的大略：
京城附近的上等户完全停止了过去的衙前差役，所以如今他们缴纳的钱财比过去服役时的费用减少了十分之四五。中等户过去要充当弓手、手力、承符、户长之类，如今要求上等户、坊郭户、寺观、单丁、官户等都出钱作为助役的费用，所以他们的花费比过去减少了十分之六七。下等户完全摆脱了繁杂的事务，专门充当壮丁，而且不用缴纳一贯钱，所以他们的花费比从前减少了十分之八九。大抵上等户减少的费用少一些，下等户减少的费用多一些。批评者说，新法的做法是优待了上等户，虐待了下等户，于是得出聚敛的结论，这纯属诽谤，真不知从何说起，这是我不明白的地方。提举司鉴于各县在考核农户等级时有不切实际的地方，所以首次制定了农户等级升降的条例，开封府、司农寺开始讨论这个方案时，大概不知道过去也曾有过增减农户等级的情况，但过去的规定是每三年重新登记一次，农户的等级也常有升降，如今根据考核的结果有所增减，也不能说做得不对。何况我们从一开始就向农户公布了考核的情况，如果有不符合实际情况的，还可以加以改正，而且所有农户等级的增减实际上并没有马上执行。批评者却认为，核算农户的财产，确定他们的等级，是想多多收取助役钱，而把一些农户升为上等户是要使免役钱的数目更加充足。而说到祥符等县，因为上等户数量较多，于是裁减一部分充为下等户，这样的事他们偏偏掩盖起来不说，这也是我不明白的地方。
凡是州县的差役，没有不可以招募人来做的道理。如今来投考报名应衙前差役的已遍及半个天下，没有不能主管仓库、场务、纲运的；而承符、手力之类，旧法也是许可雇人的，已经实行很久了；只有耆长、壮丁，按照今天的安排，这是最轻的差役，所以才轮流差遣乡户，不再招募人。批评者却认为，衙前雇人会使官府的物品丢失，耆长雇人则难以捕捉盗贼；而且认为，靠近边疆的州县可能会有敌人的奸细来应募，他们或者焚烧仓库，或者占据城门，恐怕会与外族勾结，里应外合，这更是我所不明白的。免役法规定，或缴纳现钱，或缴纳粮食，都根据农民自己的意愿来定，法律能做到这一步，已经是非常周全了。批评者却认为，如果是缴纳现钱，那么丝帛粟麦的价钱一定便宜；如果缴纳实物，把实物折算为现钱，那么又会发生刁难农户的行为，都对百姓有所伤害。如果是这样的话，我们应该怎么做呢？这也是我所不明白的。过去的徭役都是百姓要做的，即使是大灾之年，老百姓吃不上饭，也没有免除过差役。如今，免役钱只希望稍有盈余，为的是给大灾之年做一点儿储备，剩余的又专门用于兴修农田水利和增加官吏的俸禄。批评者却认为，助役钱不同于赋税，应该有减少和暂停的时候，我不知道过去征集衙前、弓手、承符、手力之类是不是也有过减少和暂停的时候，这也是我所不明白的。两浙一路，有户口一百四十余万，共缴纳七十万贯钱。而京城地区有户口十六万贯，缴纳的现钱也是十六万，两浙缴纳的钱只是京城地区的一半，但京城地区支付募役之人的薪俸后就剩不下几个钱了。批评者却认为，官吏借新法大收其钱，比如两浙为了一点儿结余而暗自侥幸，司农寺想用剩余邀功，这都是我所不明白的。
