本章涉及的时间范围是公元618—907年。
唐代：最简单的财政，最复杂的问题
唐代同样采取均田制，并受效率低下的困扰，一直税收不足。唐代虽然拥有繁荣的民间经济，却一直得不到充足的财政收入。
由于财政收入不足，唐代采取一种奇特的养官制度：自我经营模式。皇帝拨给各个政府机关一定的土地和货币，要求政府将土地出租，将货币放贷，把收上来的地租和贷款利息作为办公经费使用。这些土地和货币分别叫作公廨田和公廨钱。
由于政府机关不懂经济，公廨钱贷出去往往收不回来，唐太宗只好设立一个叫捉钱令史的新职位，这些人专门负责替政府放贷。捉钱令史出现后，引起了大臣的集体反对，令唐太宗陷入了朝令夕改的困境。
武则天时期，由于政府无法把足够的税粮送到长安，又由于陕西的关中平原已经没有足够的粮食养活长安的人口，皇帝只好不定期迁往洛阳居住，以减轻长安的缺粮压力。
唐玄宗时期，王朝的财政更加紧张，皇帝的周围，形成了两个集团：贤相集团和聚敛集团。贤相集团强调减少政府开支、不增加农民税负；而聚敛集团则迎合皇帝的财政需要，想方设法增加收入。随着财政压力的增加，皇帝最终倒向了聚敛集团。
等到北方的边事紧张，唐朝的财政已经养不起足够多的士兵，唐玄宗只好设立节度使的职位，将行政、司法、财税、军事权合一，授予节度使。这种做法导致节度使权力过大，并引起了安史之乱。
中唐以后，中央王朝的财政事实上已经从财政集权制变成了财政分权制，唐代中央政府的税收孱弱不堪，无力镇压藩镇。
为解决财政问题，唐武宗发起了灭佛运动，没收寺院财产，强迫僧人还俗，增加财政收入和纳税人口等。
被高估的行政效率
贞观十九年（公元645年），《旧唐书·太宗纪》记载，唐太宗李世民终于步隋炀帝的后尘，决定对高句丽开战。
唐太宗一生戎马倥偬，作为秦国公和秦王时，就参加了隋末叛乱之后的统一战争。他亲自率军平定陇西的薛仁杲，击败并州、汾州的宋金刚、刘武周，歼灭河南王世充、河北窦建德，战功赫赫，威名远播。成为皇帝之后，唐太宗派兵灭东突厥、击吐谷浑、并高昌，继续了扩张势头。但整体而言，唐太宗有意限制了战争的规模，避免军事开支的失控，以发展经济为首要目标。
可是到了统治的后期，雄心勃勃的唐太宗终于抑制不住心中的冲动，准备完成隋炀帝未竟的事业，征服高句丽。
《新唐书·高丽传》记载的唐军三次出征与隋炀帝的结局也类似：劳民伤财，却突破不大。
贞观十九年（公元645年）的第一次出征，十万大军在唐太宗的率领下向东北进军。唐军奋勇向前，取得了局部的胜利，然而，对方采取了紧缩防守的策略，依靠冬天的天气击退了唐太宗。这一次战役，唐军的人员损失不大，但军马损失了八成，在冬天的大雪和泥泞中狼狈撤回。
两年后，唐军再次水陆并进，攻击高句丽，仍然没有取得决定性的胜利。
两征高句丽都无功而返，唐太宗却更加执迷不悟。到了贞观二十三年（公元649年），他决定再派三十万大军前往征讨。为了做准备，他在黄河上的陕州和山东半岛一带大量储存军粮，又在南方集合了庞大的舰队。
一部分征高句丽的舰船要在四川境内制造，再顺长江驶入东海，前往高句丽；另一部分则先从四川境内采集木料，顺江而下，运到浙江一带制造，造船的钱由四川出，每艘船的成本大约为一千两百匹缣。
对四川的加税终于引起了当地的骚动，邛州、眉州、雅州的民众发动起义。为了镇压这次起义，唐太宗又从现甘肃、陕西、重庆、湖北一带调兵。于是，东征高句丽变成了一场全国性的大调兵，稍有不慎，就会引发中央王朝的全面危机。
然而，唐太宗这时去世了，他的征服计划也随之搁浅。继承皇位的唐高宗性格软弱，不想打仗。将近二十年后，高句丽内部衰落，终于在总章元年（公元668年）被唐朝征服。
在征高句丽的过程中，一个真实的李世民显现了出来。抛开被神化的纳谏因素，晚年的唐太宗已经变得奢侈、傲慢，军事行动也愈加失控，本质上与隋炀帝并没有太大区别。
历史上对他英明的推崇其实表现了百姓对圣君的渴望。特别是到了中晚唐之后，由于人们对现实政治不满，就夸大了初唐时期的政治清明。吴兢的《贞观政要》问世后，更是没有人怀疑唐太宗的治国能力了。
但实际上，使唐太宗免于落入隋炀帝结局的，不是他故作姿态的纳谏，而是比隋代低得多的行政效率。这一点，从唐代的人口统计数据上就可以看出来。
隋炀帝时期，《隋书·地理志》记载，人口数据最高时接近900万户，人口则达到了4600万。由于隋文帝严格的制度，政府的人口统计准确，没有人游离于户籍之外。
隋炀帝统计人口十年后，《通典·食货七》记载，唐高祖武德年间（公元618—625年），人口统计数据下降到只有200万户。也就是说，十年时间内，中国人口减少了七成还多。
这个数据肯定是有问题的，其原因在于唐代的统计粗疏，许多人成了逃籍户，并未出现在政府的花名册上。到了唐太宗的鼎盛时期，《新唐书·食货志一》记载的全国统计数据也只有300万户，距离隋代的高峰仍然相差甚远。
《旧唐书·高宗纪》记载，到了永徽三年（公元652年），由于前一年的户籍增加了15万户，唐高宗志得意满，觉得很了不起，随口问他的户部尚书高履行，隋代有多少人，现在有多少人。
高履行回答，隋朝大业年间，户口有870万，今年我们有380万。
唐高宗惊讶于高履行的回答时，他也许不知道，幸亏自己的皇朝查不清户籍，否则，高效的征税机器必然对民间经济造成巨大的破坏。
唐代数字见下文，隋代数字见《隋书·食货志》。 唐代每户征税二石，而隋代每户三石， 也就是说，唐代的税率只有隋代的2/3，加之统计人口只有隋代的1/3，唐代社会的整体税负只有隋代的20%左右。大量的财富留在民间，才能形成所谓的贞观之治。
即便唐太宗在晚年也有了大把花钱的习惯，但是，由于户籍管理不完善，政府即便想多征税也找不到人头，这种模糊性间接保护了百姓。
那么，为什么唐代的户口总是查不清楚？为什么唐太宗无法建立一套高效的财政体系？非不为也，是不能也。这和唐代继承了隋代的土地制度有关系。
《旧唐书·高祖纪》：“十三年，为太原留守，郡丞王威、武牙郎将高君雅为副将。群贼蜂起，江都阻绝，太宗与晋阳令刘文静首谋，劝举义兵。” 唐高祖称帝前只是隋代太原一代的地方官僚， 夺取天下后，政府机构、财政制度、土地制度，都没有创新，而是直接继承自隋代。
在讨论土地制度前，不妨先看一看唐代的行政、军事制度，以及制度如何在财政的影响下，出现进一步的流变。
魏晋南北朝时期的制度流变，可参考白钢《中国政治制度史》。 汉代的官制以三公九卿制为主，之后，三公的权力逐渐被从内廷分化出来的尚书台所取代。到了魏晋南北朝时期，尚书台权力外化，皇帝认为尚书台不好管理，又倚重中书省。到中书省过于庞大时，皇帝又扶持门下省。
唐代官制，见《新唐书·百官志》。 隋代时，隋文帝整改了整个官僚系统，彻底抛弃了三公九卿制，将尚书、内史（中书）和门下三省并置。唐代继承了这个制度，改为尚书、中书、门下，这三省构成中央官制的核心。 其中，中书省（内史）是帮助皇帝起草诏令的机构，诏令起草好由皇帝签字之后，还要送到门下省去讨论，如果门下省认为诏令有问题，可以将诏令封还，即门下省有封驳之权。诏令传达下去之后，尚书省负责执行。
在一个决策过程中，如果中书省先起草，门下省又封驳，如是折腾上几个回合，就要耽误不少时间。所以，皇帝在起草诏令之前，会在政事堂举行中书省和门下省的联席会议。皇帝的政策可以在联席会议上先进行讨论，然后再进入起草阶段。参加联席会议的包括三省的长官，三省各有正副长官各一名，一共六名。隋代时，这六人均为宰相。也就是说，隋唐实行的是委员会制，由一个小小的官员集团共同承担宰相的职责。
到了唐代，由于尚书省只是执行机关，地位下降，尚书省的长官逐渐退出了联席会议。皇帝想让尚书省的长官参加会议时，会授予他“同中书门下平章事”一类的加衔，获得加衔才有资格参加联席会议。
尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又设四个司，共二十四个司。另外，还有处理专门事务的九寺五监，它们分别隶属于六部，却又独立运作。在三省六部之外，设立御史台，它是最高的监察机构，负责监察百官，并向皇帝进谏。
隋唐时期地方官僚体制与汉代不同。后者采取以郡县为主的二级体制，而前者是以州县为主的二级体制。
汉代的郡县下属官吏，可以由郡县长官来任命。隋唐时期不仅州县长官是中央吏部任命的，下属的官吏任命权也收归吏部，地方政治更加依赖于中央。
唐代更是设置了两倍于隋代的州，每个州刺史的权力都更小。除了州县之外，唐太宗将全国分为十个道，并派出观察使不定期地巡查。
唐王朝还实行了府兵制，全国各地设有总管府（都督府），这些府本来只管军事，不负责民事，地位却在州之上。有的都督府驻扎在一个州内，同时节制周边的数个州，形成了一种复杂的结构。
这种结构在初唐时对于民事几乎没有影响，但其实带着某种藩镇制的苗头。中唐之所以采用藩镇制，除了安史之乱的因素外，另一个因素就是唐代的州面积太小，数量太多，不便于中央政府直管。
对唐代政治影响最大的，是土地制度和财政税收制度。这些制度继承自隋代，却贯穿唐代始终，造成了诸多问题。
见《新唐书·食货志一》。唐代土地分配制度可参考本书第七章“表4”。 唐代实行的是授田制。所谓授田制，是指一个人出生之后从政府处获得份地，毕生从事农耕，并上缴税收，人死后，份地由政府收回再分配。
税收制度则取租庸调制。根据武德七年（624年）唐高祖时期制定的法令，租庸调制的规定如下。
1. 租：成年的男丁可以从政府处得到一百亩土地，伤残人士得田四十亩，寡妻/寡妾得田三十亩。如果是一家之主，还可以另外得到二十亩土地。在这些田里，两成是世业田，其余八成是口分田。当受田人死后，他的世业田由户主继承，而口分田则要交还官府，重新分配给别人。受田人按照每一丁男每年纳粟二石的标准，向政府缴税。
2. 调：即家庭手工业税。各地根据产出的不同，向政府缴纳不同的手工业产品。养蚕的地方每年每户上缴绫绢二丈，加上二两纯丝；不养蚕的地方缴纳布匹代替丝绢，但是要加两成，同时再缴麻三斤。
3. 庸：即力役税。所有丁男每年为政府服力役（不是兵役）二十天，如果不服役，则可以缴纳代役钱，每天丝绢三尺。如果多服役十五天就可以免除户调负担，多服役三十天则租和调都可免除。每年服役不得超过五十天。
4. 杂项规定：岭南各州不缴粟而缴米，上等户每年一石二，次等户八斗，下等户六斗。少数民族区域减半缴纳。北方游牧区则缴纳钱和羊。遭遇天灾的地方，如果损失达到四成就免除租税，损失六成则免除租和调，损失七成则租庸调全免。
《新唐书·食货志》：“凡收授皆以岁十月。”《旧唐书·食货志》：“凡天下人户，量其资产，定为九等。每三年，县司注定，州司覆之。” 按照唐代的规定，土地每年都要进行重新分配， 而每户的财产也需要三年厘定一次。
从理论上讲，由于政府把土地和户籍挂钩，税负由分得土地的人承担。然而，在现实中，这一理想的土地分配制度立刻出现了扭曲。
见第七章第二节。这里可以对数据失真的原因做进一步猜测：土地浮夸可能来自皇帝对土地分配的强调，由于地方政府拿不出土地来分给农民，只能在账面上作假应付皇帝，而浮夸的土地数据又刺激了税收的增长，使得民间受到压迫。万国鼎《中国田制史》第三章第二十九节：“均田制度均授民以田，而逃户之多，乃以实行均田制度之北朝隋唐为最。” 早在隋文帝时期，土地数据就出现了巨大的浮夸， 这种浮夸必然加重人民的负担，政治一旦松弛，就会立即出现严重的逃户事件。
《旧唐书·食货志》：“高祖发迹太原，因晋阳宫留守库物，以供军用。既平京城，先封府库，赏赐给用，皆有节制，征敛赋役，务在宽简……” 唐代建国时的混战恰好是人民占有土地、逃避户籍的大好机会。由于唐高祖采取了宽简政策，政府没有再恢复隋代高效的行政机器。 隋代分配土地时，许多流民第一次获得了土地，即便受田人去世，其家人也不愿意向政府交还土地。而到了唐代初年，政府已经没有足够的土地，分配制度就慢慢执行不下去了。越来越多的人脱离户籍，但越来越多的土地并没有被政府回收，而是被私人偷偷在市场上买卖，形成了一个地下市场。
《通典·食货七》：“其丁狡猾者，即多规避，或假名入仕，或托迹为僧，或占募军伍，或依信豪族，兼诸色役，万端蠲除。” 人们寻找一切可能的免税免役机会，逃避户籍的方法也是五花八门，有的人托关系拿到僧道的度牒，有的人占用军籍，或者依靠豪族，充当色役。
《新唐书·循吏传》：“永徽中，迁洛州。洛多豪右，占田类逾制。敦颐举没者三千余顷，以赋贫民。”永徽是唐高宗的年号，只有六年，紧跟在太宗贞观之后。但从行文上得知，土地问题在太宗时期就已经恶化了。《新唐书·食货志一》：“初，永徽中禁买卖世业、口分田。其后豪富兼并，贫者失业，于是诏买者还地而罚之。” 许多有权势的家族开始囤积土地，远超规定的额度。 到了唐高宗时期，皇帝决定向土地地下市场开刀，下令禁止买卖口分田，回到由政府回收土地重新分配的轨道上。但皇帝的命令比不上利益的诱惑，人们照样买卖不误。
《新唐书·食货志二》：“租庸调之法，以人丁为本。自开元以后，天下户籍久不更造，丁口转死，田亩卖易，贫富升降不实。” 唐代玄宗之前的皇帝们都为土地问题头疼不已，屡屡下令不准买卖，试图回收土地，但总是没有效果。唐玄宗则干脆默认既成事实，彻底放松了对户籍和土地的管理。
到这时，唐代的均田制已经名存实亡，由于政府无法获得准确的土地和户籍数据，税收出现混乱，造成唐代财政一直不健康。由于无法从正规渠道收到足够的税款，皇帝只好另辟蹊径。也正是从唐玄宗开始，各种临时性的财务官员层出不穷，唐肃宗、唐代宗时期开始重新建立官营企业。为了节省开支，唐玄宗推出的节度使改革葬送了盛唐。
总结起来，从北魏到唐代的土地制度之所以失败，源于它本身固有的巨大缺陷。在任何朝代，如此大规模的土地分配制度，都无法长期维持下去，最后的结果一定是农民将土地占为己有，或者土地进入地下市场，流入权贵的手中，政府无法收回土地。
政府虽然在某些时间可以强迫人们退回土地，但随着官僚惰性的滋长，以及人情世故的变化，退地会越来越少，到最后，政府不得不认可土地的私有化进程。而唐初，就是这一进程的起点。
元朝的马端临在《文献通考》中感慨地说，唐玄宗开元天宝年间是唐代的盛世，可是根据统计数据，天宝十四载的人口不过891万户，与隋代相当，而其中不需要缴税的就有356万户，占了总户数的三成还多。根据唐代规定，不需要缴税的只有鳏寡、残废、疾病、奴婢、带有余荫权的品官后代，这些人竟然能占总人口的三成还多，只能说明作假的人太多了。
见本书第六章第二节。 更滑稽的是，安史之乱爆发后，人口逃散得只剩下天宝年间的1/3，而免税户已经达到了总户数的2/3， 纳税户俨然成了少数派，到这时，土地公有制和分配制度就连表面上的形式都维持不下去了。
奇特的自我经营式财政
贞观十二年（公元638年）的一场争论，让后人得以看到唐代财政的一次特殊危机。
见《新唐书·食货志五》。本节未做说明者，均出自该书。 这场危机的主角是一批特殊的公务员，他们遍布于京城七十多个衙门，形成了一个特殊的集团。与其他的官员需要科举取士不同，这些人只有一个考核指标：放高利贷。
这些公务员的出现，令那些科举出身的大臣感到恐慌，其中谏议大夫褚遂良就直言不讳地说，从太学和各州送来的人才都要淘汰一半，还有不少不合格的，可是这群家伙一年却有六百多个等着授官，朝廷又怎么能接收得下来？更何况他们都是些粗俗的商人，会坏了官场的风气！
而唐太宗本人也不知道如何处理，他翻来覆去改变主意。制度调整之频繁，体现了中央政府的无奈。这时候，人们看到的不是一个雄才大略的皇帝，而是一个六神无主的可怜虫。
什么危机能将唐太宗折磨得这么可怜呢？这要从隋唐时期的一个财政政策说起。
在北魏孝文帝之前，朝廷的官员没有俸禄，只能依靠劫掠财物、土地，再将财物放贷、土地出租来赚钱。北魏孝文帝实行俸禄制改革之后，官员们有了固定收入。但是，放贷钱财和出租土地的现象并没有完全终止。
隋替代北周之后，官家的放贷和出租已经变成了一种特殊的制度——公廨田和公廨钱。
所谓“公廨田”和“公廨钱”，是指中央政府给每一个衙门都配备一些土地和货币，由官员去经营，赚的钱充作办公经费。后来，隋代由于财政充足，废除了公廨钱制度，官员不再搞经营。
到了唐代，中央政府的财政状况一直不健康，无法清查土地和户籍，皇帝对于正规的财政一直不信任。唐高祖从建国伊始，就决心建立一套更加独立于税收的自我经营式财政体系。
所谓“自我经营式财政”，是一种一劳永逸的模式：各个部门不需要政府每年下拨办公经费，只需要在最初得到一笔财产，再利用这笔财产去赢利，获得的利润就足以维持部门的运转了。
唐高祖理想中的政府部门就是一个个的企业，每个企业用经营获利来维持行政运转，政府就是企业，每一级政府都有赚钱的使命。
《新唐书·食货志五》：“京司及州县皆有公廨田，供公私之费。其后以用度不足，京官有俸赐而已。诸司置公廨本钱，以番官贸易取息，计员多少为月料。” 在唐代，政府负责的经营项目是土地和货币。中央政府给每一个部门配发一定的土地和一定的铜币，安排专门的人手去收租和放贷。
除了政府的公廨田和公廨钱之外，就连给官员发放俸禄也带有自我经营的色彩：政府会根据官员地位的高低授予他们一部分永业田，再根据职位授予他们一部分职分田。官员调任时，需要把职分田交回去，到下一个岗位再重新分配，永业田则可以一直保留并传给子孙。官员的职分田和永业田数量都远远超过普通百姓的分田，如此一来，官员的收入就有了保障，不再需要朝廷发给俸禄。
中央政府最大的开支除了养官，就是养兵。在养兵上，唐高祖沿袭西魏北周时期形成的府兵制。府兵制是一种亦兵亦农的制度。由中央政府给每一支军队授予一定的土地，士兵们战时为兵，平常务农。生产的粮食充当军费，只有战争时期，士兵的生产跟不上军费所需，才会使用中央政府的财政税收来填补。
唐高祖设立“公廨田（钱）+职田+府兵制”的制度模式后，他认为政府所有大的开支都已经实现了“自我经营”，不再需要中央政府投入，政府也就不需要完善财政职能了。百姓是否愿意登记户籍，政府能否把税足额收上来，都已经不重要了。
唐高祖当皇帝没几年，全国还没有完全平定，就被儿子赶下了台。唐太宗继承基业后，却发现父亲设计的这套“自我经营”模式并不好用。
最早的问题出在官员的俸禄上。还在唐高祖时期，官员就发现，职分田和永业田不足以满足他们的开支。一方面是由于他们消费太高，另一方面则是因为经营土地并不简单，从出租到收租，再到粮食的运输、储藏和加工，其中任何一环出了问题，官员的收入就要大打折扣。最后，皇帝除了分给官员土地之外，还要发一部分俸禄。
接着出现问题的是官员的职分田。随着官员的职分田增多，侵占百姓土地的现象屡屡发生。贞观十一年（公元637年），唐太宗下令不再按照规定给官员分配足额的职分田，如果官员少分了田，政府就从公廨钱的放贷收入里拨出一部分，按照每亩地两升粟的价格给予补贴，算作他们的职分田地租。
可这时，公廨钱的问题又冒了出来。
根据李剑农《中国古代经济史稿》，公元618年（唐高祖武德元年）的放贷年利率为100%，到公元841年（唐武宗会昌元年）降到了40%。 在唐代初年，金融业并不发达，大部分人务农，借钱的只是少数的商人。由于市场小，借钱成本也很高。在唐初，借款年利率在100%左右。由于利率太高，人们借钱大多是短期使用。
根据《新唐书·百官志》统计得出。 唐代中央政府设立的公廨钱分散在每一个部门中。尚书、中书、门下三省，吏、户、礼、兵、刑、工六部，每个部门除有一定的官员编制之外，还有若干办事员，称为“令史”。比如，门下和中书省各有带令史头衔的办事员八十多人，而尚书省中，仅户部一部就有令史一百七十余人。
这些令史大都负责打杂和文书工作，唐高祖让这些人掌管公廨钱，负责放贷和收取利息。放贷本是一个专业工作，由非专业人士掌管时，不仅赚不到利息，可能连本金都赔了。所有的政府部门都放贷，市面上没有这么多需要贷款的人，掌管放贷的人不称职，也无法控制贷款的风险。如果仅仅依靠公廨钱来筹措办公经费和补贴官员，各个衙门就会慢慢倒闭，官员就吃不上饭了。
到了贞观十二年（公元638年）时，皇帝决定认真对待这个问题。他首先想到的办法是撤销公廨钱。但撤销公廨钱之后，政府部门的办公经费和官员的职分田补贴谁来出？
《新唐书·食货志五》：“十二年，罢诸司公廨本钱，以天下上户七千人为胥士，视防制而收其课，计官多少而给之。” 唐太宗想到另一个办法：从全国找了七千户最有钱的上等户，逼这些富户每年交钱供养官府和官员，“定向资助”政府的办公经费和官员的职分田补贴。
这种新的定向资助办法实行三年，由于过度扰民，受到了太多的批评。唐太宗只得再次下令废弃这个做法，回到老路上去。中央政府再次给各个部门发公廨钱，让其自行经营。
这次，为解决管理人员不专业的问题，唐太宗直接设置了一个新的岗位，叫作“捉钱令史”，即专门管理公廨钱的办事员。每个单位设置九人，每人掌管五万钱（五十贯），通过向市场放贷来获得利息。
为了防止资金再次流失，唐太宗下令捉钱令史必须实现盈利。他参考了市场利率，认为每年获得100%的回报是可能的，因此规定每个令史每个月必须提供4000钱的利息（一年48000钱，折合年利率96%）。完不成任务的就要受到惩罚，完成任务的给予奖赏。如果捉钱令史连续十二个月都完成了任务，就可以升官。
此法一出，立即引起一场轩然大波，出现了开头的争论一幕。褚遂良更是扬言这会让整个官场都庸俗化，导致政治的败坏。
《新唐书·百官志一》：“初，太宗省内外官，定制为七百三十员，曰：‘吾以此待天下贤材，足矣。’” 在唐太宗一朝，整个三省六部的官员定额只有七百三十员， 虽然唐太宗时期已经出现了许多编外官，但是捉钱令史的编制还是太庞大了，中央政府一共七十多个部门，每个部门都有九个捉钱令史。如果每年有六百多人需要升官，官僚系统又怎能受得了？
在群臣的抗议下，唐太宗再次废除了公廨钱，由政府财政接管办公经费，并逐步恢复发给官员职分田的做法，让他们自己养活自己。
但是，问题并没有消失。财政不平衡仍然折磨着这位一代明君。
贞观二十二年（公元648年），唐太宗在经历两次失败后，还是毅然决定再设置公廨本钱。这一次设置的原因，还是政府的财政收支无法平衡。唐高祖已经设立了自我经营式财政制度，要想摆脱对公廨钱的依赖，需要花费很大的力气重新设计制度。唐太宗在财政上的智慧并不出众，只能一次次地尝试老方法，试图通过改进来获得成功。
但是，这个制度设计的缺陷实在太明显。社会本不需要这么多的贷款，而且总有一时间贷不出去的情况。如果贷不出去，捉钱令史的办法只有两种，一种是拿本金充作利息，期待下一次提高贷款利息补回本金；另一种则是强迫商人贷款，并强迫他们付出利息。不管哪一种方法，到最后都是不可持续的。
唐太宗死后，他的儿子唐高宗随即废除了公廨钱。这已经是唐代第三次废除公廨钱。
令人惊讶的是，唐高宗随后第四次重建了公廨钱制度。不过这一次有一些区别。唐高宗通过多收一定的特别税来获得本金。政府把这笔本金直接交给外面的高等户（富裕人家）。至于高等户怎么使用这些钱——是去放贷，还是扔在柜子里，皇帝不管，但是高等户每个月必须按时把利息交给皇帝。
这就将政府的经营变成了明目张胆的讹诈。高等户只能自认倒霉，把它当作每年必须缴纳的特别税处理。
公廨钱制度在屡次的兴废中伴随了唐代的始终。随着唐代经济的发展，公廨钱的利率也逐渐降低，从唐太宗时期的100%，降到了开元初的70%、开元末的50%，到了晚唐时期，只有40%。
它之所以出现，是因为唐代的财政制度始终问题重重，效率低下，财政收入不足以养活日益庞大的官僚系统。
虽然中央政府的财政不健康，但由于政府对民间缺乏控制力，民间经济出现了极大的繁荣。只是，不健康的财政最终还是会迫使政府用各种歪门邪道来获得收入。在唐代初年，问题看上去还不大，但越往后推，财政紊乱引起的问题就越明显。随着官僚系统的膨胀和军事开支的增加，政府的财用不足。税收制度不能满足所需，政府就更有动力去绕开正规的税收制度，采取其他方法来满足自己的需求。
到了唐玄宗一朝早期，皇帝和大臣们已经在想方设法开拓其他的渠道来筹措资金。而这又进一步造成了制度性的失衡。
比如，当政府需要更多士兵时，不是通盘考虑财政状况，而是出于惯性直接设立若干节度使，让他们自己筹措军队，并自己解决粮草的问题。节度使包揽军政大权，造成制度失衡，从而开启了安史之乱的闸门。
到了后期，各种各样的方便之门大开，唐代的财政官僚制度也进入崩坏阶段。户部逐渐被边缘化，新设的转运使、租庸使、盐铁使、度支盐铁转运使、常平铸钱盐铁使、租庸青苗使、水陆运盐铁租庸使、两税使等，取代了户部的职能，在正规财政机构之外敛财。
正规财政是政府的一道紧箍咒，因为从民间要钱总是困难的。政府采取正规财政之外的其他做法都是为了方便，带着偷偷摸摸的成分。有的政府给货币减重造成通货膨胀，有的政府搞经营垄断资源，等等。唐代的财政制度既促进了初期的经济发展，又造成了最后的失衡。
财政逼迫下的皇室搬家
《旧唐书·则天皇后纪》记载，大足元年（公元701年）冬天，天册金轮圣神皇帝武曌回到了阔别已久的京师长安。作为纪念，她将年号改成“长安”。她这次在长安只待了两年，就回到了神都洛阳。此时，已经到了她政治生涯的晚期。回洛阳两年后，她被迫退位，离开了政治舞台。大足元年（公元701年）回到长安，对于年老的女皇帝，更像是一次对一生的回顾，让她找回记忆中的那个旧舞台。
女皇一生的故事可以说是一部在京师长安和东都洛阳之间的双城记。永徽六年（公元655年），武昭仪在京师长安被唐高宗立为皇后。
见《旧唐书·地理志》。下文对洛阳的描述亦出于此。 唐代的京师 东西长十八里一百五十步，南北长十五里一百七十五步。南北十四条街，东西十一条街，这些街道纵横，将城区分成了一百零八坊。城市共有两个大市场。皇城在城市的西北角，称为西内。其东北方向则是著名的大明宫，称为东内，唐高宗在位时把大明宫当作主要的居住场所。后来，唐玄宗在位时又在大明宫的南面设立兴庆宫，称为南内。京师城外的北面是禁苑。苑城东西二十七里，南北三十里，东至灞水，西连汉代的长安城，南靠京师，北枕渭水。
武昭仪被册立为皇后两年后，她陪伴皇帝第一次前往东都洛阳。唐高宗在有生之年里，七次从京师到东都居住，每一次都由皇后陪伴。到了后来，由于身体不佳，皇后开始帮他处理政事，上朝时坐在帘子后面听政，与皇帝并称“二圣”。
唐高宗时期洛阳的地位已经与长安不相上下，它北据邙山，南对伊阙，洛水穿城而过。整个城市规模比长安稍小，南北长十五里二百八十步，东西长十五里七十步。城中各纵横十条大街，将城市分成一百零三坊，也有两个大市场。
与长安一样，洛阳的宫城也在城市的西北角。宫城的西南有上阳宫，上阳宫西面又有西上阳宫。禁苑在都城的西面，呈不规则形状，东面十七里，南面三十九里，西面五十里，北面二十里。
从长安到洛阳的大道先是沿着渭水一路前行，当渭水并入黄河之后，又沿着黄河伸展，最后一段则翻山进入洛水谷地。路程在十至十六天，但是，由于大道上布满了皇帝的行宫，皇室走这条路时游山玩水，旅程最短也需要二十天，有时甚至长达一个多月。
唐高宗第七次离开长安后，再也没有活着回到京师。他的遗体装在棺材里被运往长安，葬在了乾陵。
在他的灵柩被送往墓地时，武皇后却没有陪伴左右。皇太后决定留在东都洛阳执政，巩固自己的地位。她也厌恶频繁地在两京之间来回迁徙，想找一个不需要折腾的地方。于是，新改名为神都的洛阳取代了京师长安，在这位太后兼女皇执政期间，成为唐代的政治中心。
唐高宗与皇后执政时，他们的迁徙并非完全出于自愿，很多时候都是被迫的：长安所处的关中平原已经无法养活整个庞大的中央官僚体系了。
在西汉，由于官制相对简单，养官成本小，政府在关中地区仍然可以获得足够的资源。但到了唐代，事情发生了变化。
唐太宗时期，内外官员的定额是730人，唐太宗曾经说，按照这些名额来招纳天下的贤才已经足够了。但随后，由于公事大量增多，太宗不得不增加了许多编外的官员，称为“员外”“特置”，以及许多加上“检校”“兼”“守”“判”“知”之类的官员，之后又有各种使职，官制更加混乱，《新唐书·百官志一》记载的官僚人数已经远超730人。
《新唐书·食货志三》：“高祖、太宗之时，用物有节而易赡，水陆漕运，岁不过二十万石，故漕事简。” 在太宗一代，养官成本仍然可以控制。贞观二十二年（公元648年），《新唐书·食货志五》记载的中央政府官员俸禄是152730缗钱。即便加上办公费用，也不会过于庞大。由于关中地区自产粮食，每年只需要从中原地区调运20万石粮食，就足以供应整个京师的消耗。
《旧唐书·刘祥道传》：“今之选司取士，伤多且滥；每年入流数过一千四百，伤多也……今内外文武官一品以下，九品以上，一万三千四百六十五员。” 然而从唐高宗和武后，直到唐玄宗上台之前的时期，是唐代官僚系统膨胀最厉害的时期。显庆二年（公元657年），唐代的官僚人数已经从最初的数百人扩张到了13465人，比起唐太宗初年已经增加了近20倍，而且每年还新增1400人进入官僚队伍。
根据《旧唐书·宦官传》，唐制有内侍省，官员六十名。另外设有五个局，各有宦官人数不详。 这还不算夸张，唐代初年的宦官人数并不庞大， 到了唐中宗神龙年间（公元705—707年），宦官人数已经达到3000人。到唐玄宗时期，仅宫女就有40000人，带品的宦官已达3000人，更高级别穿紫衣的也有1000人。
见《资治通鉴》开元二十一年（公元733年）相关记载。 开元二十一年（公元733年），官员数量达到了17686人，其他公务员（吏）更是多达57416人，还有许多有了官员资格，但还没有授官的人。 这些人加上皇族、官员子弟，以及各式各样的仆人、供养人，等等，形成了一个庞大的脱离农业且需要供养的集团。
随着官僚人数以及都市规模的膨胀，长安的粮食日渐供应不上了。
唐代之前，隋炀帝已经发现了中国经济的变化趋势，长安和关中平原这个西汉时期最富裕的地区已经变得贫穷，曾经被视为荒僻之地的江南地区已经汇聚了大量财富。隋炀帝建立运河系统的初衷，就是要将江南富庶地区与首都连接起来。一旦首都资源紧张，可以便利地从江南调运物资。
见《新唐书·食货志三》裴耀卿的奏章。 然而，在唐代初期，人们发现隋炀帝当初的设计有一个瓶颈：南方的粮食经过运河北上到达黄河不难，经黄河运输到长安却困难重重。
当时的运输路线是这样的：每年二月份开船从扬州出发，四月之后才能通过淮河进入汴河（属于大运河河道），由于这时候运河水浅，通行不便，要到六七月份才能到达运河与黄河交接的河口。可这时恰逢黄河的丰水期，无法通航，只能等到八九月份黄河水落下去之后，再航行进入洛河（洛水）。把粮食从扬州运往洛阳，需要耗费多半年的时间。从运河转黄河时，江南的水手由于不熟悉黄河的水性，必须雇佣当地人，这也加大了运输成本。
把粮食运到洛阳，整个运输工程只完成了一半。从洛阳转运到长安还有更大的麻烦。首先，要从洛阳用车辆或者牲口把粮食驮运到陕州（现三门峡市陕州区），通过陆路绕过三门峡，再重新入黄河，入渭河，将粮食运往长安。
关于三门峡和漕运对唐代长安城的影响，可参考赵冈的著作《中国城市发展史论集》第三章。根据其测算，唐玄宗时期解决了漕运问题之后，每年最高运量可养活51万人，而唐代长安城人口达到了60万。 为什么粮食从运河进入黄河之后，不直接沿着黄河一直西进直达渭河和长安，而非要经过如此麻烦的陆路转运呢？因为黄河有天堑——三门峡。
在古代，位于河南、陕西交界的三门峡是造成黄河运输困难的最主要原因。这个峡口位于崤山的怀抱之中，河中立有砥柱，水流湍急。当时坐船过三门峡，十艘有七八艘会出事故。走水路必须做好折损八成资产的准备。而走陆路的成本又很贵，从洛阳到陕州的三百里，每运送两石粮食就要花费一千钱，运输成本远超粮食的价值。
由于运输成本太高，唐代的中央政府根本无法大规模运输漕粮到长安。皇帝只能采取另一个做法：不定期地将政府从长安迁移到洛阳。政府迁移到洛阳时，所有相关人员也都跟过去，长安的粮食需求迅猛下跌。
隋文帝也采取过类似的方法，开皇四年（公元584年），关中地区大旱，隋文帝就只好跑到洛阳。
唐高宗和武后也屡屡采用这个策略。《旧唐书·高宗纪》记载，咸亨元年（公元670年），四十多个州出现灾情，其中关中最严重，第二年正月受灾最重之时，新的收成没有下来，老的收成已经吃完。皇帝立即决定打包走人，迁徙到东都，避免与民争粮。武后曾经跟着唐高宗七次迁徙，唐高宗一死，她立即决定永久性地解决这个问题：在洛阳建立神都，不再回长安了。
武后的选择也显示出长安的窘迫地位：从西周时期，长安所在的关中平原就是最繁华的所在，但到了唐代，随着经济的进一步发展，长安已经变成西北一隅，在经济上丧失了重要性。但是，由于它在政治上仍然是首都，政府必须利用行政手段大量向长安输血，这就造成了巨大的财政负担。
武后时代，也是唐代财政问题逐渐积累的时代。她依靠迁都避免了漕运问题，但其他财政问题都在恶化。
在官僚系统上，唐高祖制定的一系列可笑的自我经营式财政政策已经失效，而官僚的膨胀速度超过了预期，政府需要更多的财政经费来维持运转。
均田制也执行不下去了。随着人口的增加，政府能回收的土地有限，土地兼并问题表现得愈加明显。
而令唐代政府更加头疼的是逃税户问题，一旦税收加重，超过百姓承受的极限点，百姓立即逃走不再缴税，而他们的土地也被更强势的人兼并。
见刘仁轨《陈破百济军事表》，《全唐文》卷一百五十八。 唐高宗时期的名将刘仁轨曾经在白江击败日本和百济的联军，他在上奏时却说，自从开战以来，政府大肆征兵，稍微有一点钱的人都靠贿赂逃避兵役，没钱的人，哪怕是老弱之人也被充军。
见陈子昂《上蜀川安危事三条》，《全唐文》卷二百十一。见狄仁杰《请曲赦河北诸州疏》，《全唐文》卷一百六十九。 武后时期的陈子昂更是屡次谈及民间的困苦，如四川的官吏横征暴敛，导致大量人口抛弃土地，逃入山林。 狄仁杰谈道，由于军事征召，河北地区出现大量人口逃离的现象。“近缘军机，调发伤重，家道悉破，或至逃亡，拆屋卖田，人不为售，内顾生计，四壁皆空。”
武后时期也是府兵制逐渐衰落的时期。这种农战结合的兵役模式在建立之初极有效果，但是，随着机构的老化，军士的惰性增加，府兵制必然如同官营企业一样低效，整个系统变得臃肿，士兵既不能耕地，又不会打仗，军事体系出现了巨大的问题。
武后看到了问题所在。她一上台，就准备整理财政。她试图查清税基，避免偷税漏税。
普查工作取得了一定的效果。《资治通鉴》卷二〇八记载，神龙元年（公元705年），武后将帝位传给儿子唐中宗的那一年，唐代的户籍已经达到了610万户以上，比唐高宗初年增加了230万户。
人口的增加使得政府税收也相应增长，但仍然比不上官僚队伍膨胀的速度。
为防止忠于唐皇室的官员起兵反对她，也为整治贪污成风的现象，武后进行了又一轮的集权。她撇开正规的官僚体系，借助亲手提拔的酷吏，加大监察力度，并采用举报加酷刑的方式，让官员俯首帖耳，减少贪污，从而解决更加恶化的财政状况。
