作为战略物资的马匹一直是汉政府的心病。在古代，一个国家的马匹数量在十万到几十万匹之间，而一场战役的马匹消耗就接近这个数字。为弥补马匹的消耗，汉武帝耗费了大量的人力去养马。他将数十万中原百姓迁往关西，但这些人一时间还不能养活自己，只能由政府给予补贴。
就在大司农还在战战兢兢地考虑如何应对如此之多的财政问题时，汉朝在漠北取得了更大的胜利。
元狩四年（公元前119年），大将军卫青、骠骑将军霍去病率领联军直捣漠北，完成了对匈奴的重大一击。霍去病更是深入位于现蒙古国境内的匈奴腹地，在狼居胥山举行祭天封礼。两位将军斩杀的匈奴合计达八九万人。
在这一大捷背后，财政却是另一幅景象：此役战死的马匹达十几万匹，不管采取什么政策鼓励养马，无论花多少钱，政府财政都经不起战争的消耗了。而为了奖赏出生入死的战士，皇帝的赏赐高达黄金五十万斤（折合五十亿钱），超过政府一年的常规财政收入。面对空空如也的国库，皇帝又如何满足将士们对于金钱的渴望呢？
从冷冰冰的数字和空荡荡的国库可以看出，巨大的王朝一旦统一，就要承担高昂的统一成本，几次边境战争就足以拖垮汉代曾经健康的财政。
那么，汉武帝又将如何应对？
疯狂地卖爵，乱套的货币
当战争这枚多米诺骨牌倒下时，汉武帝就已经没了退路。为应付巨额的开支，汉武帝启动了他的特别筹款之法。
土地税税率出自《汉书》，详见本书第一章。与土地税有明确记载不同，汉代的人口税记载相对零散。《汉书·惠帝纪》注：“应劭曰：‘汉律人出一算，算百二十钱’。”可参考李剑农《中国古代经济史稿》（上册）。税收总额的讨论，见本书第一章。 对于依靠农业税和人口税的大一统王朝而言，这两项的常规税收是有限的。在汉初，国家主要依靠的就是土地税和人头税。土地税的税率是1/30， 土地的规模是固定的，所以土地税的总额也可以计算出来。人头税（成年人称为算赋，一年120钱；未成年人称为口赋，一年20钱 ）针对人口征收，也可以相应计算。两项收入相加，折算成钱，一年大约在40亿钱。
一旦战争出现，土地和人口的数量不能迅速增加，税率也不能大幅提高，而人力被从农业抽调进入军队，生产力还会受到影响。综合起来，税收不仅不会增加，反而会减少。
汉武帝之前的汉代政府是一个消极型政府，除了收税和最基本的养官、司法、行政和一定的公共工程之外，不负责与具体经济有关的职责。由于过于简洁，政府在税收上更显无力。所以，一旦开支膨胀，常规渠道根本没有办法满足资金的需要。
《汉书·武帝纪》：“（元光）六年冬，初算商车。” 在汉匈关系还没有完全恶化时，汉武帝就已经考虑过征收商业税来满足战争需求。 但由于商业税的征收需要建立一套严密的财政班子，在这套班子没建立起来之前，征收商业税并不容易，而当前税收的额度也满足不了政府的战争需求。
汉武帝也卖过爵位甚至官位，但汉代卖爵的鼻祖并不是汉武帝。汉文帝时期虽然与匈奴维持着和平，但在与匈奴接壤的边界上建立了防御阵地。为保住阵地，就需要向边关输送粮食，汉文帝采纳晁错的建议，沿用了秦代制定的爵位制度：如果有人向边关输送600石粮食（合六户人家一年的产量），就给上造的爵位；如果送4000石，就拜爵五大夫；送1.2万石，爵位为大庶长。
不过，汉初的功爵位与当官并不是一回事。爵位制度来自秦国的商鞅变法。为了鼓励百姓征战，秦国法令规定，对享有战功的人封爵，相当于荣誉称号，一共设有二十个等级。在汉初，拥有高等爵位的人具有免赋免役的特权，不需要再出人头税和服役了，但是仍然需要缴纳土地税。
汉景帝时期，上郡以西遭遇灾荒，也曾有短暂的卖爵措施，罪行较轻的犯人还可以交粮食抵罪。
汉武帝时，为了大规模卖爵，政府模仿秦代的爵级制度，另起炉灶，共设十一级武功爵，每一级的售价是十七万钱。元朔六年（公元前123年）的一次战役之后，政府的一次卖爵收入就高达三十余万斤黄金。
武功爵除了可以免赋免役之外，还能免罪。轻罪减免，重罪减轻惩罚。另外，武功爵的拥有者还可以担任吏。在古代，官和吏是分开的，吏的地位比官低，不让武功爵当官而只让当吏，也算是对官僚体系的一种保护。但是，到最需要钱的时候，皇帝将这个隔离层也去掉了，许多人通过购买爵位进入仕途，大的封侯，小的当郎官。
武功爵出台后，西汉政府虽然暂时增加了财政收入，但从长期来看则丧失了中央王朝的常规税收。而当吏的人太多，又导致中央王朝的财政支出大大增加。到最后，随着这些人进入官场，中央王朝的官僚系统也败坏了。这是杀鸡取卵的办法。
当卖爵还是不能带来足够的财政收入时，汉武帝将目光瞄准了另一端：货币。
在汉武帝之前，汉代的货币主要是文帝时期推出的四铢钱，钱币六枚重一两，它的面值和所含铜的价值相近。汉政府甚至允许民间铸造货币，只要铸币达到政府规定的规格，就可以进入市场流通。
汉武帝采纳了酷吏张汤的意见，依靠政权的力量创造了两种新型的货币：皮币和白金。这两种货币的面值与其真实价值严重不符，帮助皇帝从民间抽取了大量的“铸币税”。
所谓皮币，基本材料就是一块白鹿皮，一方尺的白鹿皮饰上紫色的花纹，可以充当四十万钱，也就是四十斤黄金。
由于兑换率不合理，这近乎明目张胆的抢劫，市场拒绝接纳。要推行皮币，必须依靠政权的强制性力量。依照汉代的礼仪，诸侯朝觐、祭祀祖先，需要使用玉璧，汉武帝就看上了这块市场，他规定诸侯在贡奉玉璧的场合，都必须用皮币做垫子，衬在玉璧下面。一个玉璧有时只值几千钱，而它的垫子却要四十万钱，等于让诸侯花大价钱购买一块不值钱的皮子。
如果说皮币是为了搜刮诸侯的钱，那么白金则是为了直接从民间敛财。所谓白金是银锡合金。汉代的法定货币是黄金和铜币，银并不属于法定货币。皇帝决定把它利用起来。
汉武帝制作的白金币有三种：一种重八两，圆形，上面有龙形图案，叫作白选，一枚价值3000钱；另一种小一些，方形，上面有马的图案，价值500钱；第三种更小，椭圆形，龟形图案，价值300钱。
一斤（十六两）黄金价值万钱，而一斤白选的价格已经是六千钱。 由于民间本来不使用银和锡做货币，加上白金的价格被严重高估，官方估值已接近金的2/3， 出现了巨大的暴利空间。
民间社会在交易中抵制这类货币，同时大量偷铸假币，希望以此牟利。短短几年，越来越多的人加入偷铸钱币、使用假币的行列。
为了应对上述问题，一方面，政府投入大量的人力、物力去监管市场，官僚阶层也因此变得更加庞大。这件事导致日后政府深度介入金融业，将整个金融业收归国有。另一方面，政府的法律机器也开动了。按照法律规定，那些偷铸货币的人应被判处死刑。但由于这个行业可以牟取暴利，人们在严刑峻法之下仍然趋之若鹜。当所有的人都参与犯罪，法律就好像概率决定的射击游戏，谁被打中了谁就自认倒霉，没有被打中的则继续犯罪。但是，没有被打中的总是大多数。
对于皮币持有异议的官员也遭到排挤甚至杀害。历史上有名的“腹诽之罪”就出现在这个时候。
这位倒霉的官员是掌管财政的大司农，名叫颜异。汉武帝听从张汤的意见创造皮币时，派人征求颜异的看法，颜异表示不赞同，诸侯朝天子使用的玉璧才值几千钱，而现在规定玉璧必须垫上皮币，这个皮币的价值却值四十万钱，这不是本末倒置吗？
汉武帝听了不高兴。张汤乘机找人告发颜异，说他心怀不满，有意见不好好提，肚子里瞎嘀咕，犯了腹诽之罪，应当将其处死。
颜异之死向百官指明了方向，他们再也不敢表示哪怕一点点的不赞成。汉武帝开始变本加厉地用张汤的标准惩罚那些不听话的人。
《汉书·地理志》载，元始二年（公元2年），全国总人口为5959万4978人，达到鼎盛。在汉武帝时期人数应当低于此数。根据《汉书·食货志》，“盗铸诸金钱罪皆死”，而偷铸犯中赦免、自首、法外的三项相加，已为200多万人。故偷铸犯已占全国总人口的3.3%。 在官员的推波助澜下，汉武帝的政策被执行到荒谬的程度。在高峰时期，西汉每一百个人中，就有三个人因偷铸货币而犯死罪。 在这些犯罪的人中，有大约1/5的偷铸犯被抓，剩下的继续逍遥法外。
几年后，汉武帝意识到了问题的严重性：政府不能靠灭绝人民来推行政策。他推行挽救措施，签署命令，赦免了几十万偷铸犯的死刑。由于政府保证犯人自首就可以获得赦免，因此，又有一百多万人投案自首，而没有自首的人至少还有一半。
到最后，皮币终于支撑不下去，被废止了。
这次货币改革不仅没有满足皇帝的胃口，反而造成了市场的混乱。要解决财政危机，还必须从其他方面想主意。
到这时，官营垄断制度已经呼之欲出。汉武帝最终找到的出路是：要获得无限制的收入，就必须把政府变成一家庞大的“企业”，这家“企业”唯一的任务就是为政府创造利润，政府想要多少，就供应多少。这就是官营垄断之源。这个办法最终影响了古代中国经济和财政的走势。
解决财政危机，求助盐铁官营
在叙述汉代的官营垄断如何建立起来之前，需要先谈一谈汉代政府的“理财专家”。
在任何一个朝代，只要政府出现了财政困难，就会出现一大堆吹鼓手，帮助政府鼓吹增加财政收入的好处；而财政收入的增加，则意味着社会承受更重的负担，反过来又会造成经济的衰败。
除了这些吹鼓手之外，还会出现许多“理财专家”，帮助政府设计规则，征收更多的税，或者通过其他渠道来获得财政收入。这些人往往受到整个社会的顶礼膜拜，认为他们是最贤明的大臣，有点石成金的妙手。
汉代的几个“理财专家”也受到大部分人的推崇，甚至到现在，人们还把他们当作能臣的样板；而另一些人则意识到，这些“理财专家”所做的实际上是从民间抽血来供给政府，他们敛走的每一笔钱，最终都会通过另一种方式转嫁到人民的头上，形成更高的税收，并最终让百姓无法承受。于是人们给这些人起了一个名字，叫“聚敛之臣”。
虽然中国古代的政治传统一直排斥商人，但汉代的几个聚敛之臣都是大商人出身。
汉武帝为了增加财政收入，挤压商人阶层，令民间商业受损。也正是在这时，几个在商业中发过大财的人摸准了风向，弃商从政，适时地进入官僚系统，成为皇帝的左膀右臂，利用他们熟练的商业技巧，帮助皇帝敛财。
在任何一个政治侵蚀民间经济的时代，都会有一批原本成长于民间的商人把准了脉，跳出来要求被政府收编，希望用财产换取政府的保护，并在保护伞下谋取更大的发展。
《史记》《汉书》均未给这几位聚敛之臣单独列传，他们的事迹主要见于《史记·平准书》《汉书·食货志》《盐铁论》等。 汉代著名的几个聚敛之臣是：主管制盐的大农丞东郭咸阳、主管冶铁的大农丞孔仅，以及掌管财政的侍中桑弘羊（商人子弟出身）。 其中，桑弘羊主持政策的时间最长，知名度也远高于前两位，被认为是古代第一能臣。
这些能臣又做了些什么来帮助皇帝获得军费呢？
建立官营产业，垄断自然资源，进而垄断最能影响国计民生的工业部门来获得收入。
在汉代，人们把自然资源的盈利统称为山海收入。
山泽资源的归属问题，可参考钱穆《中国历代政治得失》中的《汉代经济制度》一节。 在实行分封制的周朝，天下所有的土地都被看成天子的。但到了战国时期，分封制和井田制逐渐解体，所有开垦的土地渐渐归私人所有。除了耕地之外，国土资源中还包括山泽和海岸等非农地资源。在周朝，非农地资源也曾经是天子的财产。随着土地私有化的发展，农地归了个人，可是山海资源理论上的所有权 仍然在统治者手中。
但实际上，山海资源也已经被私人利用。为了矿石、木材、野兽、鱼类和海盐等资源，人们纷纷到山中、海边去谋生。统治者默许人民去开发自然资源，但也在山海地带设立了关卡，让私人按照比例缴纳一定的税收，这笔税被称为山泽税。
《汉书·百官公卿表》：“治粟内史，秦官，掌谷货，有两丞。景帝后元年更名大农令，武帝太初元年更名大司农。……少府，秦官，掌山海池泽之税，以给供养，有六丞。” 汉代的财政分为国家财政和皇室财政两部分。国家财政由大司农掌握，主要收入来源是全国的土地税，用于国家治理方面的花费，如军费、官员俸禄等。而皇室财政主要由少府掌握，主要来源就是山泽税，用于皇家的生活开支。由于山海在理论上是皇家的，山泽税收入自然归皇室所有。
虽然山海资源事实上已经归私人使用，但通过税收制度的安排，皇室借助税收也可以获得收入，这就出现了一种两全其美的局面。不过，这种趋势到汉武帝时期出现了逆转，山海资源并没有进入私有化的最后阶段，反而又被垄断了。
汉武帝时期，由于战争消耗太大，皇帝首先做出了牺牲，主动将山泽税中的盐铁税收从少府划归给大司农管理，也就是皇帝把体己钱拿出来补贴国家财政。但随着战争规模的扩大，政府财政进一步枯竭，皇帝发现还需要对盐铁制度做一系列的“改革”。
由于盐铁是当时最主要的两个工业部门（支柱产业），民间参与盐铁业的人，有的已经成了巨富。司马迁曾经给大商人立传，在《史记·货殖列传》中，至少一半的大商人都是盐铁业出身。
当国家财政接近崩溃的边缘，民间却还有巨富存在时，这些人自然成为国家的目标。汉武帝先是提高商业税，希望富人们出钱帮助政府渡过难关。但随着战争规模的扩大，商业税已经无法满足皇帝的胃口。要实现财富从私人向政府的转移，必须有一个全盘性的安排。
这时，东郭咸阳和孔仅扮演了“理财专家”的角色。他们都是盐铁商人出身，成了官吏后，更加清楚商业的法门在哪里，又该如何替皇帝赚快钱。经过研究，他们提议将盐铁工业，也就是汉代最先进的两个工业部门，立即全部收归官营，不准私人经营。
为了这次改革，他们铺垫了一系列的理论。他们并不承认这么做是为皇帝打仗筹集资金，而是以民生的名义来进行改革。他们的主张是，盐铁工业在以前是私营的，许多大商人因此而暴富，这些富人有了钱，也就更有能力奴役普通民众了。为了公平起见，必须将盐铁收归官营，再由政府来保护普通人的利益。
理论工作完成后，这项政策立即付诸实施。后世之所以关注这场改革，除了盐铁收归官营这个事实之外，更是因为汉武帝为此建立了一整套财政机构，而这套机构是日后历朝历代的重要蓝本。
《史记·平准书》：“敢私铸铁器煮盐者，釱左趾，没入其器物。” 在这几位聚敛之臣的帮助下，政府首先用上了严厉的手段，惩罚私自铸铁采盐者。 之后，招募工人，由政府供应采盐采铁的工具，组织他们工作，再把采出的盐和铁矿石专卖给政府。在产盐铁的地方，官营机构垄断，低价采购，再运到外地高价出售——其中的差价就是政府的利润。
为防止盐铁工人偷出盐铁，私自贩卖，政府制定了严格的法律，并在各地设置管理盐铁的官吏。在产地，这些官吏负责收购；在其他地方，则负责销售盐铁产品。
汉代的盐铁官吏遍布全国，据《汉书·地理志》统计，全国至少有44个地方设有铁官，至少有32个地方设置了盐官。这些设置盐铁官的地方基本上包括了当时已知产盐、产铁的所有地区。这些官吏的设置，让原本功能简单的政府机构复杂化了。原来政府只管收税和花钱，在经济方面，只扮演仲裁者的角色；而自此以后，政府成为市场的积极参与者，并且是拥有压倒性权力的参与者。这一做法在某种程度上抑制了民间经济的繁荣。
关于盐铁工业官营化的弊端，可以从一些史料里获得证实，其中之一是汉代桓宽的《盐铁论》。这部书写道，由于铁器只能由公家铸造，老百姓如果要用铁，必须向专营的经销商购买，经销商从政府控制的制造企业批发。但制造企业并不关心民间的需求，只是为了满足政府的指令，生产的铁器往往是劣质的，也不会根据市场做出调整。结果，老百姓要么买不到合用的工具，要么高价买到劣质的工具。
盐业垄断的弊端，在西汉没有具体的数字可供参考，但我们可以从后世的效仿中找到一些痕迹。一个最典型的例子发生在唐代。由于唐代前期没有实行食盐专卖，到了后期才建立了专卖制度，所以，比较两个时期的盐价，就可以知道政府从中获利多少。
《新唐书·食货志四》载，从唐玄宗天宝年间到唐肃宗至德年间（公元742—756年），由于没有实行食盐专卖，所以每斗盐只值10钱。到了唐肃宗乾元元年（公元758年），实行盐业专卖，每斗盐立刻涨到110钱，上涨了10倍。到唐德宗贞元四年（公元788年），淮南盐已经涨到310钱，后来又涨到370钱。而江淮那些经过政府认证的大盐商为了追求利润，还要再将盐价提高一倍出售。由于盐价高昂，许多百姓甚至不吃盐了。
西汉、唐中晚期、宋、明、清前期，盐税都曾经占总税收的1/3~1/2。 从10钱涨到370钱，其中的差价就是政府实行官营之后，从民间抽取的垄断税。正因为这样，许多朝代的盐税曾经占政府总收入的一半。
干预经济，必用酷吏
盐铁官营制度建立之后，汉代财政制度为之一变，从以土地税为主，变成了土地税、盐铁收入并重，政府从民间经济抽血养战的体系从此建成，但这还不能完全满足汉武帝对于财政的需求。
于是，他将目光再次投向了商业税重组的问题。
在马邑之战后不久的元光六年（公元前129年），汉武帝已经引入了商业税。这种税的征收方式是：由于商人在运输过程中需要使用载货车辆，政府就设立关卡对车辆征税，叫作算轺车。
此前，税收大部分依照土地和户籍而征收，土地和户籍都是固定的，容易征收，而商人和货物却是流动的。所以，虽然规定了商业税，但征收难度很大。直到皇帝更加缺钱的时候，才想起要采取更为严厉的征收办法。
首先，政府逐渐细化有关商业税的规定。政府要求，商人每拥有价值2000钱的资产，就要缴税一算（120钱），税率是6%。手工业税率为3%。对于不好计价的货物就按车算，平民有一辆轺车要缴纳一算的税，有五丈以上的船也要缴纳一算的税。商人的税收还要加倍。
《汉书·酷吏传》记载了十三个酷吏，其中武帝时代的有八人；而最为酷烈的杜周、张汤、江充等人都分别立传，没有记入《酷吏传》。 虽然税制很详细，但由于规定过于苛刻，没有人主动缴纳。因而，皇帝必须采取更有效的措施：雇佣大批的帮手——酷吏去征税。于是，汉武帝时期成为西汉王朝酷吏最多的时代。
即便在汉武帝时代，大部分有尊严的士大夫对于政府的横征暴敛也是有看法的。皇帝要征税，只能依靠那些雁过拔毛的酷吏。一时间著名的“刀斧手”云集：御史大夫张汤，御史中丞减宣、杜周，以及推崇严刑峻法官至三公九卿的义纵、尹齐、王温舒等人相继而出。
《汉书·食货志》：“杨可告缗遍天下，中家以上大氐皆遇告。” 其次，为配合商业税的强制征收，汉武帝颁布了《告缗令》，这是一项鼓励互相揭发别人财产的法令。民间社会很快就掀起了一股告密热潮。许多人热衷于打探邻居的财产，告发他们，获得分成。在这股吃大户的风气下，全国拥有中等以上资产的家庭大部分都被告发过。
《告缗令》由一个叫杨可的人推行，而主持审判工作的则是著名的酷吏杜周。
在《汉书·杜周传》中，班固为杜周刻画了一个入木三分的形象。杜周当廷尉时，掀起了轰轰烈烈的反腐行动，他逮捕的郡守及九卿以上的官吏，其年俸在两千石以上的不下百余人，每年由地方上交审讯的案件不下千份。一个大案所牵连的人动辄数百人，而小案牵连的也有几十人。据《汉书·杜周传》记载，为了查证案件，办案人员来来回回折腾数百里甚至千里。遇有不服审判者，狱吏则采取严刑逼供的办法来定案。到最后，人们一听说惹上官司，就立即逃亡，免得落在杜周手里。有的案件拖延十几年还未结案，监狱里关押着六七万人。
就是这个杜周，当官前只有一匹马的财产，之后却成为巨富，并安然善终。
在杜周的主持下，官府没收的民间财物以亿计算，奴婢以千、万计算，田地大县有几百顷，小县也有上百顷，中等商人大都破产，政府收入大大增加。
告缗钱上缴后，大都交到了上林苑，于是汉武帝专门派遣一个新增加的官职——水衡都尉来管理上林事务。由于钱多了，上林苑需要扩建，汉武帝就在这里大修亭台楼阁，还以征讨南越为名修建巨大的战船。这些钱如果留在民间，本可以作为发展经济之用；而收归政府后，却成为战争和高档馆所的浪费之源。
汉武帝最后两项对后世产生重大影响的政策叫作均输、平准。这两项政策所引起的争论也是最大的。特别是平准政策，从初衷来看，人们认为它是一项好政策；但从执行来看，不仅没有得到预想的好处，反而带来了无数的恶果。后世的书生往往根据初衷来相信平准的好处，而不去检查一下实际的执行效果。
这两项法令由著名的敛财能手桑弘羊提出，其目的仍然是增强政府的财力和对经济的控制。
所谓均输，是一种让政府插手商品运输和销售的做法。汉代的土地税主要以粮食的形式上缴，但把粮食从地方运到京城需要花费大量的人力、物力。均输政策规定，地方政府可以灵活处理这些粮食，在当地卖掉，换成钱，或者购买当地的土特产品，把土特产品运到外地高价出售。粮食价格低又笨重，换成土特产品价高量轻，而且土特产品往往在产地很便宜，在外地很贵。这样，政府就可以在减少运输成本的同时，吃买卖的差价。
从理论上看，均输是一种市场调节机制，如果实行得当，各地的产品分配会更加均衡。但执行的实际效果是：政府参与市场之后，不仅没有平抑物价，反而会利用权力压低采购价，抬高出售价，形成剪刀差，赚取额外的利润。因为政府拥有权力资源，能够通过公权力形成垄断，将其他商家踢出去；而它奇高无比的管理成本又会抬高商品的价格。
所谓平准，是指在地方上兴建平准仓，当本地丰收，政府就收购粮食放入平准仓库；到了本地出现灾害缺粮时，政府再把仓里的粮食拿出来接济社会。但接济不是免费的，而是采取一个低于市价、高于收购价的中间价，这个价格既可以保证政府赢利，又能保证民间获得较为平价的粮食。就像水库对水位的调节一样，丰水期蓄水，枯水期放水。
由于历代政府都强调民以食为天，平准的原理吸引了大部分的执政者，历史上的大部分时期都设有平准仓来平抑粮价，有时也的确取得了一定的效果。但是，在历朝历代的实际运作中，平准仓暴露出来的问题也很多。
首先，政府一旦缺少收入，就会打平准仓里粮食的主意，盘算着怎么卖掉，把钱拿去充当养官成本。灾难真的来了，人们往往发现平准仓空空如也，不知道粮食什么时候已经不见了。
其次，仓库里的粮食也有保质期的问题。政府的仓库往往管理不善，许多粮食发霉、变质，被平白浪费了。
再次，政府一旦逐利，会变得比私人更加凶狠。敛财成性的官员很快就学会了如何坐庄哄抬价格，不仅起不到平抑的作用，反而成为粮食市场上最大的玩家，把其他的商人都挤出局。加上还有一些关系户和官员相勾结，依靠政府资源大发横财，平准仓成了少数人的牟利工具。
在历史上，人们往往根据理论和教条得出某些结论，却没有实在地去考察，致使某些政策看上去很美好，可一旦实施，必然变味。至于统治者推出上述政策的实际目的，也往往不是所谓的拯救民生，而是看上了这些措施的赢利能力。
消失的小政府
比较汉武帝统治前后，就会发现汉代的宫廷已经出现了截然不同的气象。
在汉武帝统治初期，汉代几乎是小政府的典范：土地实行私有制，人们只需缴纳很少的土地税。政府开支不大，人头税时常减免。其他自然资源也由私人开采，皇室抽取一定的税。整个官僚阶层规模不大，养官成本很低。同时，官员的职责主要在于收税和维持地方治安，不参与具体的经济运行。
到了汉武帝统治末期，中央政府机构已经变得臃肿不堪：首先，政府的官员构成发生了变化，掌权的人里塞进大量“有商业头脑”的“能臣”，这些能臣将中央政府变成了一家混业经营的庞大公司，这家公司既负责生产盐、铁等当时最急需和最先进的工业产品，还控制了很大一块的流通行业，特别是长途运输业。同时，这家公司还介入了最有利可图的粮食和土特产买卖。
对于这些能臣的所作所为，其他大臣怨声载道。比如，太子太傅卜式就抱怨说当官的职责本来是收税，可桑弘羊却下令叫官员们坐在街上的店里做买卖赚钱，太不像话了。
从官职来看，最初负责财政的是大农，当时财政的主要来源是农业税。后来汉武帝将盐铁和货币管理权也交给了大农。大农管理不过来这么多事情，又设置了水衡都尉负责管理盐铁事务。《告缗令》颁布之后，从民间来的罚款源源不断地输送进上林苑，于是汉武帝就叫水衡都尉管理上林事务。汉武帝大修亭台楼阁，钱都出自上林苑，水衡都尉的权力愈加扩张，但还是管不过来。
汉武帝只好把权力分散到少府、大农、太仆等官员手中，又让他们安排了一系列的官员，负责管理没收来的土地。至于没收来的奴婢，也由政府出钱养着，让他们照看宫殿、马匹、飞禽走兽。
到后来，各种官吏、奴婢的数量大增，都要靠政府供养。在汉武帝统治初期，每年只需要几十万石粮食就可以养活整个官僚系统。经过无休止的改革后，政府每年通过黄河运入的四百万石粮食仍然不够官僚系统挥霍。单单养官一项的财政负担已经翻了好几倍。这些钱都转化为民间的经济负担。政府控制全国经济的结果是物价飞涨，各种官吏霸占市场，成为经济的大玩家。
汉武帝时期的财政也发生了显著的改变，之前是以农业等常规税收为主，之后则越来越依靠官营垄断产生的利润；同时，政府垄断铸币权，抽取铸币税；另外，政府还利用流通领域的买卖差价获得了大量收入。
《汉书·何武王嘉师丹传》：“孝元皇帝奉承大业，温恭少欲，都内钱四十万万，水衡钱二十五万万，少府钱十八万万。” 到了汉元帝年间，民间的经济负担虽比汉武帝时期轻了很多，然而，正规税收之外的项目仍然占财政总收入的一半以上。
对于农民来说，农业税和人头税虽然没有明显增加，但他们所受到的盘剥却十分严重。首先，他们购买的工业产品价格更高，多出来的钱款用以支付政府的垄断税。其次，实行盐铁官营政策后，商人成为一个特权阶层，这个阶层积累了大量的财富，社会的贫富差距大幅度增加。随着时间的推移，这个阶层到农村收购了大量的土地，成为大地主。西汉的豪强大族、东汉的世家大族，以至魏晋的士族问题就是在这时候萌发的。
由于汉武帝时期充斥着各种各样享有特权的阶层，这些阶层不缴纳农业税，又拥有庞大的土地资源。所以，农业税被不平等地强加在弱势的农民头上，他们拥有更少的土地，却承担更高的税负。到这时，中国历代社会中的弊病都一一显现。
在从汉武帝至晚清这几千年的时间里，只有东汉和唐前期的政府没有采取官营垄断的做法，其余历代统治者大都没有摆脱汉武帝的统治模式。官家垄断成为中央王朝的财政秘诀，逐渐成为唐以后各个王朝的标配。
汉武帝对于财政收入的渴求还带来一个意想不到的“副产品”：在制度上，中央政府的行政机构受到了永久性的损害。为拥有足够的权力去改革，汉武帝破坏了汉初形成的官僚体制的平衡，建立了一套围绕皇帝的内廷系统，从此以后，制度失衡问题一直困扰着汉代的统治者们。
制度问题的材料来自《汉书·百官公卿表》。 在西汉初年建立的三公九卿官僚制度中，三公之首（也是百官之首）是丞相。皇帝负责定调子和把握方向，丞相则负责整个国家的吏治和日常行政工作。
然而，在汉武帝进行了一系列的复杂改革之后，由于政府承担了太多的职责，从开办官营产业到征收商业税，再加上官吏队伍变得庞大、难以管理，皇帝感觉丞相已经无法领会他的意图，做这么多的事情了。因此，皇帝从幕后跳到了台前，建立了一个类似于委员会的机构，这个委员会依托于少府下面的一个小机构：尚书台。
所谓少府，本来是服侍皇帝起居的。丞相的衙门对外治理国家事务，而少府则属于伺候皇帝的内廷机构。少府下属的尚书台在秦代就已经存在。到了汉武帝时，为了应付庞大的官僚体系，需要一个随时都能领会皇帝意图的部门，所以皇帝削弱丞相的权力，加强尚书台，形成了一个围绕皇帝的决策机构。这个设在宫内的小机构（内廷）让皇帝可以不用公开办公，在私人场合找几个人一商量，就把政策定下了。
不过，虽然尚书台的地位得以提高，但尚书台的官员，比如尚书令、尚书仆射、尚书丞的级别都很低。所以，这些官员一旦离开尚书台，权力立刻丧失殆尽。为了保住权势，他们势必将自己的命运与皇帝绑在一起。
另外，汉武帝喜欢征战，对于武将也更加倚重，分封了许多将军，其中最著名的是大将军卫青。卫青之后，大将军成为一种封号，汉武帝死后，接受托孤重任的霍光（霍去病的异母兄弟）以大司马大将军领尚书事进行统治。大司马是三公之一的太尉的改称，也就是掌管武装部队的最高官员。通过制度变更，丞相的权力就转移到了掌管尚书台的大司马大将军手中。
到了东汉时期，尚书台成为最核心的权力机构。
在之后的历史中，我们还会看到无数次权力的内廷化。当皇帝觉得现有的机构不能领会他的意图，对他形成羁绊时，就会弄出一些稀奇古怪的新机构来掌管权力。这种对原来官僚架构的破坏，令政权变得越来越不稳定，也引入了大量的冗官。政权的不稳定，以及官僚机构的烦冗，甚至成为整个王朝的绝症。
统一的代价？
关于汉武帝的改革，人们的争论仍在继续。
本书只是利用现代财政工具，描述并分析了汉武帝建立新财政体系的经过，并将官营垄断型财政体系对民间经济的破坏摆在了读者面前。
然而，许多人却把焦点放在另一个问题上：官营垄断和政府干预到底是不是必不可少的？
许多人认为：官营垄断确实拖累了民间经济，但这是古代中国建立大一统社会不得不付出的代价，根本没有办法避免。
当汉高祖在如此广大的疆域内建立起统一的中央集权王朝时，这个国家的命运就已经注定了。为了维持它的统一，政府必须拿出相当一部分资源来发展军备，防范外部的敌人，又要加强政府官僚体系的控制力，来镇压内部的反抗；而军备资源和养官成本最终肯定会超出政府的财政负担能力，逼迫政府想尽一切办法去敛财。汉武帝采取的办法，是统治者能够想到的最有效的办法。
在大一统的中央王朝下，百姓享有无数的好处：迁徙的便利、市场的庞大、和平带来的飞速发展……为了获得这一切，就必须承担一部分集权之恶，养活一个日益庞大的官僚体系。为了养活这个体系，又必须忍受垄断资源的官营产业存在。
这就是“必要的恶”理论。
但是，这种理论无法解释人们巨大的困惑：即便保留官营产业垄断资源和政府对经济的干预能力，保留所有的“必要的恶”，一个王朝也仍然无法永存。
虽然每个王朝面临的问题不尽相同，但它们都是被财政制度本身拖垮的。或者说，最终不管如何努力，不断扩张的政府财政还是要拖垮经济，将整个社会变得脆弱不堪，这时候，一个小错就会导致全盘的解体。这就好像癌症一样，到后期，当肌体被癌细胞侵蚀，任何小毛病都将导致健康的崩溃。
本书的目的不在于否定或者肯定这种“必要的恶”，只是想将它从纷繁复杂的历史线条中剥离出来，展现给读者，请读者自己分析、判断。
于是，我们必须回到统一的源头，去看一看这个制度如何建立，又如何在千年轨道中一次次挣扎和循环往复……
第一部
探索中的集权王朝（公元前221—公元589年）
