众、 服务于生产、 服务于党中央和中央人民政府， 这三个任务是统一而不可
分的”①。 随后， 1953 年出台的 《草案要点》 将此确立为首都建设的总方针:
“为生产服务， 为中央服务， 归根到底是为劳动人民服务。” 其中提出的城市
改建与扩建的六条重要指导原则中， 前三条分别是: (一) 北京是我们伟大祖
国的首都， 必以全市的中心区作为中央首脑机关的所在地， 使它不但是全市
的中心， 而且成为全国人民向往的中心。 (二) 我们的首都， 应该成为我国政
治、 经济和文化的中心。 (三) 在改建与扩建首都时， 应当从历史形成的城市
基础出发， 既要保留和发展合乎人民需要的风格和优点， 又要打破旧的格局
① 田酉如: 《彭真传略》， 人民出版社 2007 年版， 第 201 页。
·12·
深化 “首都” 性质与功能的研究报告
所给予我们的限制和束缚， 改造和拆除那些妨碍城市发展的和不适于人民需
要的部分， 使它成为适应集体主义生活方式的社会主义城市。① 1958 年 6 月
形成的 《北京城市规划初步方案》， 再次确认了北京作为我国的政治中心的
定位。
这样一种阶级性意识在 “文化大革命” 时期达到顶峰， 1968 年 12 月 1 日
和 12 月 26 日， 毛泽东在中央发出的文件中两次对清理阶级队伍工作作了批
示。 北京市对此加以积极贯彻落实。② 直至 “ 文化大革命” 后期， 即使在生
产劳动中， 北京建设也要求贯彻阶级性意识， 比如 1975 年 6 月 4 日， 北京市
传达贯彻钢铁工业座谈会精神时强调， “深入开展无产阶级专政理论的学习运
动， 纠正工作上和工作作风上的缺点错误”。③
以阶级性作为重心的情况， 党的十一届三中全会后发生了改变， 开始转
向强调首都服务功能。 中共北京市委于 1979 年 1 月 16—25 日召开工作会议，
传达贯彻党的十一届三中全会精神。 会议明确把全市工作的着重点转移到社
会主义现代化建设上来。④ 1986 年， 首都发展战略第一次讨论会强调， 要更
好地服务中央、 服务全国、 服务首都人民。⑤ 1992 年发布的中共北京市第七
次代表大会报告提出， 要 “ 形成为中央、 为全国、 为国际交往和首都人民提
供优质服务的现代化城乡建设设施”。 1996 年， 党中央、 国务院再次强调， 北
京是全国的政治中心和文化中心， 北京市要为党、 政、 军首脑机关正常开展
工作服务， 为日益扩大的国际交往服务， 为教育、 科技和文化服务， 为市民
的工作和生活服务。 2004 年市委市政府组织编写了第七版 《 北京城市总体规
划 (2004 年—2020 年)》， 提出: 北京首先是全国的政治中心。 2005 年经国
务院批复， 北京由 1953 年的 “三为” 发展到 “ 四个服务”: 为中央党政军领
导机关的工作服务、 为国家的国际交往服务、 为科技教育发展服务、 为改善
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第二辑)， 人民出版社
1995 年版， 第 35 页。
② 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第七辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 195 页。
③ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第八辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 195 页。
④ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第八辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 195、 269 页。
⑤ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 108 页。
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北京文化前沿·2022
人民群众生活服务。 2011 年发布的 《国家及各地区国民经济和社会发展 “十
二五” 规划纲要》 继续强调: “未来五年首都发展仍然处于可以大有作为的重
要战略机遇期……首都服务功能拓展提升和潜力释放， 全国政治中心、 文化
中心、 国际交往中心和正在形成的国家创新中心的功能显著增强， 为我们在
更高层次上参与全球分工、 实现更高水平发展提供了新的契机。”①
这样一种对首都服务功能的强调， 在党的十八大以后得到进一步深化，
习近平总书记多次视察北京、 对北京发表重要讲话， 始终关心 “ 建设一个什
么样的首都， 怎样建设首都” 这一重大问题， 中共中央国务院先后审议通过
了北京城市总体规划、 北京城市副中心控制性详细规划。 要求北京进一步明
确城市战略定位， 坚持和强化首都全国政治中心、 文化中心、 国际交往中心、
科技创新中心的核心功能， 深入实施人文北京、 科技北京、 绿色北京战略，
努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都， 同时要调整疏解非首都核心
功能。 2020 年， 《首都功能核心区控制性详细规划 (街区层面) (2018—2035
年)》 明确了首都功能核心区的战略定位， 提出建设政务环境优良、 文化魅力
彰显和人居环境一流的首都功能核心区的发展目标； 提出优化中央政务功能
布局， 保障中央政务功能高效运行。
（二） 文化中心： 从服务满足大众需要到强调辐射引领全国
北京自金建都以来， 其传统文化有着八百多年的深厚根基， 积淀了元、
明、 清、 民国时期和新中国成立以来的文化精粹， 融合了汉、 满、 蒙、 维等
各个中华民族的勤劳智慧， 因其各方面横向纵向的关联性织成了一张经纬联
络、 气象万千的历史画卷， 具有时间空间的复杂性。 深厚的文化底蕴， 创新
的文化精神和蓬勃的文化力量是北京作为首都不可或缺、 极其厚重的因素之
一。 尽管如此， 在民国时期， 由于国民政府的南迁以及日本外敌的逼近，
北平的文化资源和文化人才不断流失， 它的文化中心地位逐渐被上海—南
京地域所取代， 它的文化影响主要体现在作为 “ 大学城” 的存在， 随后日
寇入侵， 占领北平以后， 大批北平高校内迁， 北平地区的文化影响几乎不
复存在。 这样一种衰退的局面， 直至新中国成立并定都北京以后才得以改
① 国家发改委规划司编: 《国家及各地区国民经济和社会发展 “十二五” 规划纲要》， 人民出版
社 2011 年版， 第 72 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
观。 中华人民共和国成立以后， 北京成为全国文化中心， 是党和国家的共
识， 至今未有任何变化， 并且随着 “ 文化强国” 口号的提出， 更趋强化。
可以说， 文化中心是继政治中心后， 中央政府对北京定位的第二个属性。
当然， 作为文化中心的北京的定位也有一个从服务满足大众需要到强调辐
射引领全国的前后变化。
新中国成立后， 文化的发展强调服务于大众， 服务于社会。 这时候， 由
于百废待兴， 亟待发展现代工业， 国家对于文化的理解， 主要是强调 “ 服务
大众， 服务社会” 层面， 并未强调文化本身的特性。 1953 年 11 月， 北京城市
规划领导小组提出了 《 草案要点》 强调: 首都是我国的 “ 文化中心”， 强调
要用最大努力 “逐步满足首都劳动人民不断增长的物质和文化需要”， 同时也
特别强调文化的阶级性， “在改建、 扩建首都时， 应从历史形成的城市基础出
发， 既要保留人民需要的风格和优点， 又要打破旧格局的限制和束缚”①。
1957 年的 《北京城市建设总体规划初步方案》 再度确认了北京作为 “文化教
育中心” 的提法， 文化和教育并称， 也表明这一时期的党和政府把文化和教
育不做太大区别， 跟强调文化要 “ 服务于大众” 的理念是一致的。 1973 年，
《北京市建设总体规划方案》 提出， 要 “多快好省地把北京建成一个具有现代
工业、 现代农业、 现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。 需
要指出的是， 文化具有阶级性的观念一直贯穿于这一时期， 在 “文化大革命”
时期达到高峰。 1968 年， 北京市文化艺术系统开展所谓 “ 清理坏人” 运动，
便是这样一种观点走向极 “左” 的表现。
党的十一届三中全会以后， 北京作为全国文化中心的观点依然得到巩固，
但纠偏了过于强调文化阶级性的极左论述。 1980 年， 中央书记处对首都建设
方针的批示中指出， 要把北京建成全国科学、 文化、 技术最发达、 教育程度
最高的一流城市， 并且在世界上也是文化最发达的城市之一。② 而不再强调文
化的阶级色彩。 1994 年 11 月， 江泽民同志来北京市调研指出， 北京是全国的
政治、 文化中心， 在很大程度上代表和反映着改革开放的社会主义中国的形
象， 做好北京市的工作， 对全国的改革、 发展、 稳定具有举足轻重的作用。
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第二辑)， 人民出版社
1995 年版， 第 35 页。
② 胡德平: 《中国为什么要改革———思忆父亲胡耀邦》， 人民出版社 2011 年版， 第 181 页。
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北京文化前沿·2022
北京作为全国文化中心的辐射作用得到强调， 是在北京申办奥运期间。
这一时期， 随着国家政治、 社会、 经济形势的进展， 再加上 2001 年北京申办
奥运提出 “绿色奥运” “科技奥运” “人文奥运” 理念， 党和政府对于文化的
认识和强调达到了一个新的发展阶段。 2008 年奥运会后， 北京市委、 市政府
把奥运三大理念转化为建设 “ 人文北京、 科技北京、 绿色北京” 的目标。
2011 年， 党的十七届六中全会提出 “文化强国” 口号， 提倡发挥首都全国文
化中心示范作用。 刘云山在北京调研中强调， 要坚持高起点、 高标准， 立足
全局、 面向全国， 把首都建设成文化精品创作中心、 文化创意培育中心、 文
化人才集聚中心、 文化信息传播中心、 文化要素配置中心、 文化交流展示中
心。① 2011 年 9 月 8 日， 李长春同志来北京市调研， 强调: “努力把首都建设
成为在国内发挥示范带动作用、 在国际上具有重大影响力的著名文化中心城
市。”② 可以说， 随着 “文化强国” 口号的提出， 北京作为全国文化中心所蕴
含的辐射作用和地位也得到了前所未有的强调。
党的十八大以来， 党和国家领导人之于北京的文化中心作用又有了进一
步的认知， 集中在进一步强调文化与城市的密切关联， 强调它之于城市的灵
魂作用。 2014 年 2 月， 习近平总书记来北京市考察指出: 历史文化是城市的
灵魂， 要像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产。 北京是世界著名
古都， 丰富的历史文化遗产是一张金名片， 传承保护好这份宝贵的历史文化
遗产是首都的职责， 要本着对历史负责、 对人民负责的精神， 传承历史文脉，
处理好城市改造开发和历史文化遗产保护利用的关系， 切实做到在保护中发
展、 在发展中保护。 2019 年 2 月， 习近平总书记在北京看望慰问基层干部群
众时强调， 一个城市的历史遗迹、 文化古迹、 人文底蕴， 是城市生命的一部
分。 文化底蕴毁掉了， 城市建得再新再好， 也是缺乏生命力的。 要把老城区
改造提升同保护历史遗迹、 保存历史文脉统一起来， 既要改善人居环境， 又
要保护历史文化底蕴， 让历史文化和现代生活融为一体。 2017 年 2 月， 习近
平总书记视察北京时强调， 要强化 “首都风范、 古都风韵、 时代风貌” 的城
市特色， “首都风范” 是首要的要求。
① 《 刘云山调研强调发挥好首都全国文化中心示范作用》 ， 中央政府门户网站， 2011 年 10 月
29 日。
② 李长春: 《 发挥首都全国文化中心示范带动作用 (2011 年 9 月 8 日)》， 载 《 文化强国之路:
文化体制改革的探索与实践》， 人民出版社 2014 年版， 第 317 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
（三） 国际交往中心： 从国内外交往 “橱窗” 到国际交往中心
从中华人民共和国成立起， 北京就被视为新中国交往中枢， 只不过在新
中国成立初期， 国家刚刚统一， 党和国家领导人更多考虑的是国内方面， 随
着国家形势逐渐稳定， 北京作为国际交往中心的作用也逐渐引起高度重视，
并在 2008 年北京奥运会的举办前后得到强化， 从那以后开始， 它的国际交往
中心作用得到了不断提升。 大体而言， 北京作为国际交往中心的定位始终没
有变化， 区别只是随着国家形势和国际形势的变化， 所辐射和交往的层次越
来越多、 越来越为世界瞩目。
中华人民共和国成立初期， 国家刚刚平静， 北京的交往中枢作用主要
考虑的是全国以及苏东国家。 1949 年 9 月， 新政协在国都问题提案建议中
写道: “ 地理上， 北平位于一个大平原之中， 将来有足够的扩充的余地， 在
交通上是四 通 八 达， 有 平 沈、 平 绥、 平 沪 等 铁 路 干 线， 连 络 全 国 各 地。”
1958 年万里在北京市国庆工程动员大会上的讲话中提出， 要借十年大庆之
机， “ 邀请数千外宾和华侨来参加， 不但社会主义国家要来人， 许多资本主
义国家也会来人， 需要建设万人大会堂、 五千人的宴会厅、 迎宾馆以及工
业展览馆、 农业展览馆、 军事博物馆、 科学技术馆、 民族文化宫、 美术馆、
革命博物馆、 历史博物馆等重点工程， 还有配套的供电、 供水、 道路等市
政公用设施” ①。 尽管主要目的是展示新中国建设的成就， 但这些设施大多是
用于交流的。
改革开放后， 随着我国的大门向世界各国同时开放， 北京的国际交往对
象越来越多层次、 全方位， 不再局限于国内和部分国家。 1980 年， 胡耀邦同
志认为， 首都的性质决定了它应成为中国和世界各国交往的 “橱窗”， 它的国
际地位是客观存在的。② 1992 年， 中共北京市第七次代表大会报告提出， 将
北京建设成为多层次、 全方位对外开放的现代化国际化城市。③
这样一种多层次全方位对外开放的格局， 因为 2008 年举办奥运会而得
① 万里: 《在北京市国庆工程动员大会上的讲话》， 载 《万里文选》， 人民出版社 1995 年版， 第
48 页。
② 胡德平: 《中国为什么要改革———思忆父亲胡耀邦》， 人民出版社 2011 年版， 第 219 页。
③ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 423 页。
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北京文化前沿·2022
到了进一步强化。 吴邦国在指导北京奥运会主办工作时指出， “ 北京是祖国
的首都， 是全国政治、 文化和国际交往中心， 做好稳定工作， 事关全局、
意义重大” ①。 自奥运会后， 随着国家国际地位的提升， 北京的国际交往中心
功能发展越来越快， 一日千里。 2011 年的 《 北京市国民经济和社会发展第十
二个五年规划纲要》 特别强调 “提升城市国际影响力”， “致力于营造国际一
流的服务环境和条件， 进一步强化首都国际交往中心功能， 不断扩大国际交
流与合作， 大力开展公共外交， 在服务中提升城市的国际地位和国际影响”。
北京提出提升首都职能， 增强面向世界的服务能力， 以更高标准履行好 “ 四
个服务”， 加快建设国际活动聚集之都、 世界高端企业总部聚集之都、 世界高
端人才聚集之都、 中国特色社会主义先进文化之都、 和谐宜居之都。 2020 年
8 月 21 日， 党中央、 国务院正式批复的 《 首都功能核心区控制性详细规划
(街区层面) (2018 年—2035 年)》 指出， “首都功能核心区是全国政治中心、
文化中心和国际交往中心的核心承载区， 是历史文化名城保护的重点地区，
是展示国家首都形象的重要窗口地区， 地位特殊、 责任重大， 是全市工作的
重心所在”。
（四） 科技创新中心： 从 “科学艺术中心” 到 “科技创新中心”
落后就要挨打的历史教训， 使得新中国从成立一开始就积极发展科技创
新， 把北京定位为中国的 “科学中心”， 从而开启了新中国紧追世界科技发展
的征程。 随着中国科技从落后到先进并赶超世界先进水平的历程， 党和国家
之于发展科技有了新的认识和领悟， 在实践中不断加以调整和部署， 因而对
于北京的定位又从科学中心发展成为科学创新中心。 当前， 党中央立足新发
展阶段、 贯彻新发展理念、 构建新发展格局做出的重要战略部署， 支持北京
建设国际科技创新中心， 这意味着更多的责任、 更高的使命。
1949 年 4 月， 在解放战争即将取得胜利的时候， 中共中央做出了 “在新
中国成立后建立统一的科学院作为全国最高科学机构” 的战略决策。 11 月 1
日， 中科院在北京正式开始办公。 中华人民共和国成立初期， 党和国家对于
北京的一个定位是 “科学艺术中心”。 1953 年出台的 《 草案要点》 首次提出
① 吴邦国: 《把北京奥运会办成有特色、 高水平、 世界一流的奥运会》 ( 二○○八年四月二日)，
载 《吴邦国论经济社会发展》 (下)， 人民出版社 2017 年版， 第 160 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
将 “科学艺术中心” 作为北京城市性质之一。① 截至 1966 年， 中科院直属研
究机构有 118 个， 分布在北京的有 28 个， 其中有 22 个集中在中关村地区。 日
后的中关村科学城的基本格局已经在 “文化大革命” 前形成。 1973 年， 《 北
京市建设总体规划方案》 提出要把北京建成一个具有 “ 现代科学文化” 的社
会主义首都。
1978 年 3 月 18 日， 新中国成立以来的首届全国科学大会在北京举行。 大
会开幕式上， 邓小平同志提出 “科学技术是生产力” “科学技术现代化是实现
四个现代化的关键” “知识分子是工人阶级的一部分” 等重要论述。 作为拥有
全国高校最多的城市， 北京很自然而然地成为中国科学发展的几大中心之一。
1983 年 11 月下旬和 1984 年 3 月下旬， 国务院在北京先后召开了两次 “世界
新的产业革命与我国对策” 讨论会。 中关村地区由于智力密集区的优势， 得
到不少与会学者的关注。 在 1988 年 5 月 10 日， 经国务院批准， 我国第一个国
家级高新技术产业开发区———北京新技术产业开发试验区在 “ 中关村电子一
条街” 的基础上诞生。
进入 21 世纪以后， 党和国家意识到了发展科技的紧迫性， 经摸索和实
践， 逐渐提出了把北京建设成 “科技创新中心” 的共识。 这成为北京近 20 年
来科技迅猛发展的一个理论基础。
2001 年， 北京申办奥运提出了 “科技奥运” 的理念， 奥运会后， 北京市
委、 市政府发展成为建设 “科技北京” 的目标。 《北京市国民经济和社会发展
第十二个五年规划纲要》 着眼建设科技北京战略， 在新的起点上开创科学发
展新局面。 2006 年底， 北京市发布 《北京市 “十一五” 时期科技发展与自主
创新能力建设规划》， 提出了 “一二三” 科技发展思路， 以深化科技体制改革
为主线， 实现了从以院所、 高校为中心的技术主导型创新体制向以企业为中
心的市场主导型创新体制转变； 加强科技创新资源向郊区县的辐射、 扩散，
加强科技对城市建设、 城市管理和社会发展的支撑； 集中力量重点实施； 力
促企业成为创新主体的 “引擎行动”， 实现市区与郊区县协同发展的 “涌泉行
动”， 推进首都全面、 协调、 可持续发展的 “科技奥运行动”。 此外， 北京市
还出台了 《中共北京市委市政府关于增强自主创新能力， 建设创新型城市的
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第二辑)， 人民出版社
1995 年版， 第 37 页。
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北京文化前沿·2022
意见》， 制订实施了 《十一五时期自主创新和科技发展规划》， 启动了 “ 三大
任务” “十大工程” 和 “十八个重点专项”。 2010 年， 为了推进 “科技北京”
建设， 市委市政府制定了 《 “科技北京” 行动计划 (2009—2012 年)》。 总的
设想就是， 加快推进以中关村国家自主创新示范区为龙头的科技创新体系建
设， 积极对接国家重大科技专项和国家重大科技基础设施建设， 通过实施 8
大科技振兴产业工程和 12 项科技支撑工程， 全面提高首都的自主创新能力，
发挥科技对首都经济社会发展的支撑引领作用。 该行动计划明确提出， 建设
“科技北京” 的总体目标是: 努力把北京建设成为我国创新发展的核心引领区
和具有全球影响力的科技创新中心。① 2011 年， 李长春同志到北京市调研，
表示: “北京科技实力很强， 拥有一批创新成果， 在推动文化与科技融合方面
具备有利条件。 希望北京积极实施文化创新、 科技创新 ‘ 双轮驱动’ 战略，
加快推动文化与科技深度融合， 把科技创新优势转化为文化发展的强大动力
和现实竞争力。”② 2011 年的 《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划
纲要》 强调要 “集中力量打造中关村科学城和未来科技城， 着力加快建设北
部研发服务和高技术产业带、 南部高技术制造业和战略性新兴产业发展带，
基本形成国家创新中心的新格局”。
党的十八大以来， 随着我国科技的进一步发展， 党和国家领导人对于北
京的科技发展定位做出了更高的要求， 那就是成为 “ 国际科技创新中心”。
2016 年， 习近平总书记强调: “着力实施创新驱动发展战略。 把创新摆在第一
位， 是因为创新是引领发展的第一动力。 ……当今世界， 经济社会发展越来
越依赖于理论、 制度、 科技、 文化等领域的创新， 国际竞争新优势也越来越
体现在创新能力上。 谁在创新上先行一步， 谁就能拥有引领发展的主动权。”③
同年的 《 “十三五” 国家科技创新规划》 提出， “支持北京上海建设具有全球
影响力的科技创新中心”， 其中强调， “支持北京发挥高水平大学和科研机构、
高端科研成果、 高层次人才密集的优势， 建设具有强大引领作用的全国科技
创新中心。 鼓励开展重大基础和前沿科学研究， 聚集世界级研究机构和创新
① 刘淇: 《加快建设 “科技北京” 推动首都科学发展》， 《科技日报》 2010 年 1 月 11 日。
② 李长春: 《 发挥首都全国文化中心示范带动作用 (2011 年 9 月 8 日)》， 载 《 文化强国之路:
文化体制改革的探索与实践》， 人民出版社 2014 年版， 第 317 页。
③ 习近平: 《深入理解新发展理念》 (2016 年 1 月 18 日)， 载 《习近平谈治国理政》 ( 第二卷)，
人民出版社 2017 年版， 第 201—203 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
团队， 打造原始创新策源地。 强化央地共建共享， 建立跨区域科技资源服务
平台， 全面提升重点产业技术创新能力， 积极培育新兴业态， 形成全国 ‘ 高
精尖’ 产业集聚区。 建设国家科技金融创新中心， 推动科技人才、 科研条件、
金融资本、 科技成果开放服务， 在京津冀及全国创新驱动发展中发挥核心支
撑和先发引领作用。 构筑全球开放创新高地， 打造全球科技创新的引领者和
创新网络的关键枢纽”①。 2018 年 9 月， 《 国务院关于推动创新创业高质量发
展 打造 “双创” 升级版的意见》 进一步强调打造具有全球影响力的科技创
新策源地。 进一步夯实北京、 上海科技创新中心的创新基础， 加快建设一批
重大科技基础设施集群、 世界一流学科集群。
（五） 协同枢纽： 从京津唐秦经济联合到京津冀一体化
自古以来， 华北平原号称燕赵之地， 最初是中华文化的北部边疆， 后来
随着中国文化及疆域的逐渐拓展， 渐渐成为中国的中枢地带， 出现了大规模
的华北地区城市群， 后来随着北京成为中国的都城长达千年， 华北地区的城
市群便逐渐形成了拱卫北京首都的历史格局。 各个城市群彼此呼应， 在政治
社会经济等领域都互相融为一体， 已经形成了一个华北城市群系统。 随着社
会政治经济形势的发展， 京津冀协同发展不仅仅是解决北京发展面临的矛盾
和问题的需要， 也不仅仅是解决天津、 河北发展面临的矛盾和问题的需要，
而且是优化国家发展区域布局、 优化社会生产力空间结构、 打造新的经济增
长极、 形成新的经济发展方式的需要， 是一个重大国家战略。 随着我国现代
化事业的逐渐发展， 如何进一步推进一体化的发展趋势， 就成为党和国家加
以推进的重要课题。 京津冀一体化的推进工作， 正式起始于 1980 年代， 迄今
已经四十年， 大致可以分为三个阶段:
第一个阶段是 80—90 年代， 可以视为一体化的初创期。 这一时期的主要
工作有如下: 198l—1984 年， 有关部门联合进行京津唐国土规划纲要研究，
将京津唐地区的地域范围确定为北京市、 天津市、 河北省的唐山市、 唐山地
区 (内含秦皇岛) 和廊坊地区。 1986 年 3 月， 国务院正式发布了 《关于进一
步推动横向经济联合若干问题的规定》， 推进以大城市为中心的不同层次、 规
① 国家发展改革委员会编: 《 “十三五” 国家级专项规划汇编》 ( 上)， 人民出版社 2017 年版，
第 46 页。
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北京文化前沿·2022
模不等、 各有特色的经济区域网络的建立。 1986 年， 首都战略发展讨论会提
出， 北京应以实行全方位开放和广泛联合作为自己发展的出路， 加强与其他
地区， 特别是， 天津、 唐山、 秦皇岛等城市的横向经济联合， 从条条块块的
封闭模式中解放出来， 发挥首都的辐射力和聚合力， 这对于北京城乡经济和
较大范围区域经济的发展都是有利的。① 1987 年， 成立了环渤海经济研究会，
完成了涵盖辽东半岛、 山东半岛和京津冀地区的环渤海经济区经济发展规划
纲要。 1988 年， 北京与河北环京地区的保定、 廊坊、 唐山、 秦皇岛、 张家口、
承德 6 地市组建了环京经济协作区， 建立了市长、 专员联席会议制度。 1992
年， 江泽 民 同 志 提 出 “ 加 速 广 东、 福 建、 海 南、 环 渤 海 地 区 的 开 放 和 开
发”②。 1996 年 3 月 17 日发布的 《中华人民共和国国民经济和社会发展 “ 九
五” 计划和 2010 年远景目标规划纲要》 提出， 我国要 “按照市场经济规律和
内在联系以及地理自然特点， 突破行政区划界限， 在以后经济布局的基础上，
以中心城市和交通要道为依托， 逐步形成 7 个跨省区市的经济区域”。 第一个
是长江三角洲， 第二个就是环渤海地区。
第二个阶段是进入 21 世纪以来至党的十八大以前的深化期。 这一时期随
着世界全球化的发展， 以及我国加入世贸组织， 掀起了新一轮的区域化合作
浪潮， 京津冀区域的合作趋势也越发明显和加速。 这一时期的主要工作有:
北京市、 天津市、 河北省三地官员达成了 “廊坊共识”， 建立京津冀发展和改
革部门的定期协商制度， 并将石家庄市划入京津冀大都市圈， 启动京、 津、
冀区域发展总体规划并重点转向规划的编制工作， 共同构建区域统一市场体
系； 国家发展和改革委员会正式启动京津冀都市圈区域规划的编制工作；
2005 年 7 月开工建设京津城际轨道； 同年， 国务院常务会议审议并原则通过
《环渤海京津冀地区、 长江三角洲地区、 珠江三角洲地区城际轨道交通网规
划》， 将建设以京津为主轴， 以石家庄、 秦皇岛为两翼的城际轨道交通网络，
覆盖京津冀地区的主要城市， 基本形成以北京、 天津为中心的 “ 两小时交通
圈”； 2006 年， 北京市、 天津市、 河北省的规划部门开始启动编制京津冀城镇
群规划， 以统筹安排区域城镇空间布局， 规划内容重点涉及区域交通、 环境、
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 109 页。
② 江泽民: 《加快改革开放和现代化建设步伐， 夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利》， 载
《江泽民文选》 (第一卷)， 人民出版社 2006 年版， 第 230 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
资源等问题； 2007 年， 京津冀都市圈区域规划基本完成； 同年， 京津冀旅游
合作会议在天津召开， 三地旅游部门共同于 2007 年签署 《京、 津、 冀旅游合
作协议》， 建立京津冀区域旅游协作会议制度； 2008 年， 京津冀发改委共同签
署 《北京市、 天津市、 河北省发改委建立 “促进京津冀都市圈发展协调沟通
机制” 的 2008 年意见》； 同年， 京津冀城际轨道全线通车。
第三个阶段是党的十八大以来的快速发展期。 党的十八大以来， 党和政
府高度重视京津冀一体化， 视为重要国家战略， 京津冀一体化工作迅速升级。
2014 年 2 月 26 日， 习近平总书记指出: “京津冀城市群是我国三大城市群之
一。 城市群是京津冀实现区域合作、 优势互补、 互联互通、 协同发展的重要
载体。 从国内外区域经济圈发展看， 超大城市周边都有一批布局合理、 层次
鲜明、 功能互补、 规模适度的重要节点城市， 对区域经济社会发展起着强有
力的支撑作用。 要加强规划和建设， 提高城市综合承载能力和内涵发展水平，
突出城市地域特点和人文特色， 围绕首都形成核心区功能优化、 辐射区协同
发展、 梯度层次合理的大首都城市群体系。” “中央有关部门要会同三地进行
深入调查研究， 抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划， 明确三地功能
定位、 产业分工、 城市布局、 设施配套、 综合交通体系等重大问题， 并从财
政政策、 投资政策、 项目安排等方面形成具体措施。 作规划还要统筹首都经
济圈、 京津冀协同发展、 环渤海经济区涉及的重大问题。 这个指导意见一定
要有前瞻性， 一旦确定就要至少管十年、 二十年， 大家都朝着这个目标一步
一步往前走。”① 2015 年 2 月 10 日， 中央财经领导小组第九次会议审议研究
了 《京津冀协同发展规划纲要》。 2015 年 4 月 30 日， 中共中央政治局召开会
议， 审议通过的 《京津冀协同发展规划纲要》 指出， 推动京津冀协同发展是
一个重大国家战略， 核心是有序疏解北京非首都功能， 要在京津冀交通一体
化、 生态环境保护、 产业升级转移等重点领域率先取得突破。 这意味着， 经
过一年多的准备， 京津冀协同发展的顶层设计基本完成， 推动实施这一战略
的总体方针已经明确。 2016 年 5 月 27 日， 习近平总书记主持召开中共中央
政治局会议， 研究部署规划建设北京城市副中心和进一步推动京津冀协同
发展有关工作。 2018 年， 《 国务院关于印发进一步深化中国 ( 天津) 自由
① 习近平: 《在北京市视察工作结束时的讲话》， 载 《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，
人民出版社 2017 年版， 第 249—252 页。
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北京文化前沿·2022
贸易试验区改革开放方案的通知》 设计 “ 深化协作发展， 建设京津冀协同
发展示范区。 ……支持京津冀地区能源、 钢铁、 对外承包工程等企业通过
自贸试验区与一带一路沿线国家和地区开展合作” 。 2021 年， 《 北京政府工
作报告》 回顾十三五时期的疏解非首都功能， 表示继续扎实推进京津冀协
同发展工作。
（六） 经济优化： 从发展工业到优化产业结构
自古以来， 北京城就是一个消费型城市， 但是在新中国成立以后， 它发
生了一个巨大的转型， 那就是一度从一个消费型城市转变为一个生产型城市，
