强调工业生产特性， 强调经济功能。 新中国的开创者们， 鉴于旧中国的工业
落后情况， 痛感缺乏现代工业的城市弊端， 特别强调城市发展必须具有生产
性。 对于北京而言， 从 50 年代开始， 有两个方针一直被反复提及， 那就是
“把消费城市变成生产城市”， 与 “服务于人民大众、 服务于生产、 服务于中
央人民政府”。 这两个方针与 50 年代北京的城市定位息息相关， 又跟新中国
成立初期大力发展工业化的氛围相关。 在中华人民共和国成立的前三十年，
这是非常重要的功能定位。 但随着国家经济的发展， 党和政府对北京的定位
发生了调整。 今天， 北京作为 “经济中心” 的战略定位已经明确剔除， 当然，
剔除 “经济中心” 不意味着放弃经济发展， 而是要放弃原先包罗万象、 大而
全的经济发展模式， 使经济发展走向高端化、 服务化、 集聚化、 融合化、 低
碳化。
由此， 北京的经济发展， 经历了如下几个发展阶段: 第一个阶段在中华
人民共和国成立初期， 强调北京须由消费型城市向生产型城市转变， 发展重
工业成为城市的重要功能。 1949 年 1 月 31 日， 北平和平解放， 中共北平市委
各部门开始进入北平城内办公。 3 月 17 日， 《 人民日报》 发表社论 《 把消费
城市变成生产城市》 指出: “怎样才能把城市工作做好? 怎样才能使城市起领
导乡村的作用? 中心环节是迅速恢复和发展城市生产， 把消费的城市变成生
产的城市。” 1950 年 2 月， 北京市市长彭真在北京市第一次工人代表大会上进
一步强调， 我们的中心任务 “ 第一是生产， 第二是生产， 第三还是生产!”①
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第一辑)， 人民出版社
1994 年版， 第 210 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
1953 年 《草案要点》 明确将经济中心和大工业城市作为城市性质之一； 并在
关于城市改建与扩建的重要指导原则第六条指出: 在改建与扩建首都时， 应
采取各种措施， 有步骤地改变这种自然条件， 并为工业的发展创造有利条
件。① 1954 年， 国家计委关于 《草案要点》 向中央提出的审议报告中， 虽赞
成首都应成为 “经济中心” 的提法， 但对于工业发展则主张 “ 在照顾到国防
要求， 不使工业过分集中的情况下， 在北京适当地、 逐步地发展一些冶金工
业、 轻型的精密的机械制造工业、 纺织工业和轻工业”。 不赞成北京市提出的
“强大的工业基地” 的设想。② 尽管如此， 北京仍然把工业化视为重要目标，
1958 年 5 月 3 日， 《中共北京市委关于北京市工业发展问题向中央的报告》 提
出: “ 争取在十年内根本改变首都工业的落后面貌， 赶上天津。” 1973 年，
《北京市建设总体规划方案》 提出要 “多快好省地把北京建成一个具有现代工
业、 现代农业、 现代科学文化和现代城市设施的清洁的社会主义首都”。
这一时期的北京经济发展， 跟全国各地一样， 是把革命与生产相结合的。
1967 年 2 月 11 日， 《人民日报》 发表题为 “抓革命， 促生产， 打响春耕生产
第一炮” 的社论。 2 月 20 日， 中共中央发出 《给全国农村人民公社贫下中农
和各级干部的信》， 号召广大贫下中农认真抓革命、 促生产， 动员一切力量，
立即为做好春耕生产而积极工作。 2 月末， 北京市 “抓革命、 促生产第一线指
挥部” 建立， 各县 (区) 也相继建立起 “抓革命、 促生产第一线指挥部”。③
第二个阶段是从改革开放到党的十八大以前， 党和国家反省过度强调工
业化导致的环境问题， 不再强调北京的 “经济中心” 地位， 对北京发展的工
业门类有了限定， 逐渐强调轻工业和高科技。 1980 年， 胡耀邦建议将北京从
“经济中心” 改为 “经济中枢”。 中央书记处对首都建设方针的批示中则指
出， 要使北京经济上不断繁荣， 人民生活方便安定。 要着重发展旅游事业、
服务行业、 食品工业、 高精尖的轻型工业和电子业。④ 1983 年， 中共中央、
国务院批准了该方案， 并明确批复指出: 北京的经济发展要服从和服务于北
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第二辑)， 人民出版社
1995 年版， 第 36 页。
② 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第二辑)， 人民出版社
1995 年版， 第 36 页。
③ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第七辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 110 页。
④ 胡德平: 《中国为什么要改革———思忆父亲胡耀邦》， 人民出版社 2011 年版， 第 181 页。
·25·
北京文化前沿·2022
京作为全国的政治中心和文化中心的要求， 今后不再发展重工业， 着重发展
高精尖的技术密集型工业， 迅速发展食品、 电子、 轻工等工业。 这期间， 社
会经济发展与生态环境变化的特征是: 第一， 对市区有严重污染的工厂和位
于城市规划绿地或道路红线内的工厂、 侵占文物古迹和占有学校的工厂， 采
取了向市中心区以外搬迁疏散等生态环境治理措施。 第二， 农业经济结构调
整步伐加快， 乡镇企业异军突起。 第三， 工业快速增长， 但工业增加值占
GDP 的比重下降， 重工业仍是工业主角。 第四， 高新技术产业和第三产业迅
速崛起。① 1986 年的首都发展战略讨论会指出， 要从只有发展工业才能解决
资金问题的圈子里跳出来， 向发展第三产业要出路， 大力发展智力密集型产
业和科学与高新技术相结合的产业群， 发展信息产业、 咨询业， 等等。② 1992
年， 中共北京市第七次代表大会报告提出， 到本世纪末， 初步建立起适应社
会主义市场经济的体制和运行机制； 拥有面向全国、 走向世界、 符合首都特
点的经济。③ 1994 年， 北京被国家有关部门确定为贯彻实施 《中国 2l 世纪议
程》 的试点城市。 1996 年， 北京市委、 市政府组织各方面力量开展了北京经
济发展战略研究， 正式提出了发展 “首都经济” 的战略思想。
第三个阶段是进入 21 世纪以来， 北京市紧紧抓住迎接知识经济和信息技
术浪潮的新机遇， 以高新技术产业、 知识型服务业和现代制造业为龙头， 有
力地推动了产业结构的转换与升级。 2006 年， 北京市市长王岐山就加快中关
村科技园区建设发表讲话， 强调: “提高自主创新能力， 是保持首都经济长期
较快发展、 调整结构、 转变增长方式和统筹城乡发展的重要支撑。 多年来，
我们将中关村科技园区作为实现首都经济可持续发展的战略重点， 努力探索
和实践以自主创新为核心、 具有中国特色的高科技产业发展道路， 使园区成
为首都高新技术产业的龙头和建设创新型城市的重要载体。”④ 2011 年的 《北
京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 强调， 要 “集中力量打造
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 55—57 页。
② 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 109 页。
③ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 423 页。
④ 王岐山: 《加快中关村科技园区建设》， 载 《 增强自主创新能力 建设创新型国家》， 人民出
版社 2006 年版， 第 151—152 页。
·26·
深化 “首都” 性质与功能的研究报告
中关村科学城和未来科技城， 着力加快建设北部研发服务和高技术产业带、
南部高技术制造业和战略性新兴产业发展带， 基本形成国家创新中心的新格
局”。 2014 年 2 月， 习近平总书记考察北京， 明确定位为 “ 全国政治中心、
文化中心、 国际交往中心、 科技创新中心”， 不再要求原来 “经济中心” 的战
略定位。 调研提出调整疏解非首都核心功能， 优化三次产业结构， 优化产业
特别是工业项目选择， 突出高端化、 服务化、 集聚化、 融合化、 低碳化， 有
效控制人口规模， 增强区域人口均衡分布， 促进区域均衡发展。
（七） 文明示范： 从道德最好城市到打造全国精神文明建设示范区
在封建时代， 北京就有近千年时间作为中国的首都， 见证了封建中央集
权的顶峰， 特别是甲午战争之后的十余年间， 维新运动的发生和民族主义的
兴起使北京成为政治变革的焦点。 中华民国的成立， 使民主共和观念深入人
心。 然而这时候中国共产党人便意识到， 一方面， 北京是公认的政治中心；
另一方面， 在北京这个政治中心， 老百姓由于传统观念和政治高压的影响，
一贯将政治视作帝王的事情或者军人和政客的事情， 甚至在学生主导的五四
爱国运动后也没有多少人关心政治， “知识分子阶层的爱国主义精神还没有在
无产阶级中扎下根来”。① 因此， 中华人民共和国成立以后， 党和国家始终着
力于发扬并重塑北京的人文精神， 坚持以人为本， 力图通过首都视野， 寻找
大众可接受的方式， 重塑符合时代发展的人文精神， 促进人的改革及其现代
化， 发挥首善之区的引领作用。
其中发展可以分为两个阶段: 第一个阶段是从中华人民共和国成立以后
到 1986 年的第一次首都发展战略讨论会前， 主要特色是强调把北京建设成为
中国道德风尚良好的城市， 成为首善之区。 1980 年， 中央书记处对首都建设
方针的批示中强调， 要把北京建设成为中国、 全世界社会秩序、 社会治安、
社会风气和道德风尚最好的城市。② 1983 年， 万里在首都规划建设委员会第
一次会议上的讲话， 呼吁把首都建设成 “ 第一流的、 具有高度物质文明和精
神文明的、 最好的城市”③。
① 中央档案馆编: 《北京共产主义组织的报告》， 载 《中国共产党第一次代表大会档案资料 ( 增
订本)》， 人民出版社 1984 年版， 第 16 页。
② 胡德平: 《中国为什么要改革———思忆父亲胡耀邦》， 人民出版社 2011 年版， 第 180 页。
③ 万里: 《城市管理要治乱治散治软》， 载 《万里文选》， 人民出版社 1995 年版， 第 270 页。
·27·
北京文化前沿·2022
第二个阶段是从 1986 年举办的第一次首都发展战略讨论会至今， 在强调
把北京建设成人文城市的同时， 越来越凸显北京文化底蕴， 先后提出 “ 北京
精神” “人文北京” 等口号。 1986 年， 第一次首都发展战略讨论会认为， 作
为全国的政治文化中心， 大力加强社会主义精神文明建设应是首都发展战略
的主要特征之一。 应以抓好服务态度和服务质量为突破口， 建设具有现代性、
科学性和创新性的 “北京精神”， 使首都真正成为全国精神文明建设的首善之
区。① 1992 年， 中共北京市第七次代表大会报告提出， 建设具有全国一流的
科技、 教育、 文化、 道德风尚和清洁优美、 生态健全的环境。② 2008 年 10 月
6 日， 北京市召开奥运会、 残奥会总结表彰大会。 中共北京市委书记刘淇同志
在会上强调: “根据首都实际， 深入学习贯彻科学发展观， 使绿色、 科技、 人
文成为奥运后北京市经济社会发展的响亮口号与鲜明特色， 努力推动 ‘ 人文
北京、 科技北京、 绿色北京’ 建设。” 经过一年多的提炼和 290 多万群众投票
评选， 2011 年 11 月， 北京市公布了 “北京精神” ——— “爱国 创新 包容
厚德”。 作为城市精神， 它是首都人民长期发展建设实践过程中所形成的精神
财富的概括和总结， 体现了社会主义核心价值体系的要求， 体现了首都历史
文化的特征， 体现了首都群众的精神文化追求。
党的十八大以来， 以习近平同志为核心的党中央进一步强调和升华我国
的人文精神， 把 “ 培育和践行社会主义核心价值观” 作为核心目标。 2017
年， 习近平总书记强调: “社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现，
凝结着全体人民共同的价值追求。 要以培养担当民族复兴大任的时代新人为着
眼点， 强化教育引导、 实践养成、 制度保障， 发挥社会主义核心价值观对国民
教育、 精神文明创建、 精神文化产品创作生产传播的引领作用， 把社会主义核
心价值观融入社会发展各方面， 转化为人们的情感认同和行为习惯。 ……深入
挖掘中华优秀传统文化蕴含的思想观念、 人文精神、 道德规范， 结合时代要
求继承创新， 让中华文化展现出永久魅力和时代风采。”③ 随后， 《 北京市推
① 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 109 页。
② 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 423 页。
③ 习近平: 《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党
第十九次全国代表大会上的报告》， 人民出版社 2017 年版， 第 42 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
进全国文化中心建设中长期规划 (2019 年—2035 年)》， 强调 “ 注重立德树
人， 构建思想道德建设引领区”， “强化实践养成， 打造全国精神文明建设示
范区”。 全国文化中心建设十四五规划也明确指出， 要把北京建成社会风气和
道德风尚最好的城市。 北京作为中国的首都， 在建设人文精神上有了更高更
强的责任和使命。
（八） 民生典型： 从 “维护与发展人民的福利” 到宜居城市
民国时期， 由于长期战乱， 社会失序， 经济凋敝， 北京城郊下游区河湖
淤塞、 肮脏污秽、 流水不畅、 遇雨积潦盈街、 城市环境很差、 满目疮痍， 即
城市贫困、 环境污染与郊区生态破坏同时凸显。 北京城市民生程度远远落后
于国内许多大城市。 新中国成立以后， 北京成为国家首都。 1949 年 4 月， 彭
真在北京市第二届各级人民代表会议上的开幕词中要求 “ 解决北京市的失业
问题”， “逐渐改善北京市人民的生活”， “发展市政建设和文化教育事业， 一
定要把北京发展成为经济繁荣的人民的首都”。 1950 年 1 月 31 日， 北京市市
长聂荣臻发表了 “ 纪念北京解放一周年” 的演讲。 他指出: “ 我们的工作，
是……实现人民的文化教育事业与市政建设的计划， 维护与发展人民的福
利。”① 在党中央、 国务院的直接关怀下， 1953 年出台的 《草案要点》 将此确
立为首都建设的总方针: “为生产服务， 为中央服务， 归根到底是为劳动人民
服务。” 在这样一种政策和精神的指导下， 北京市委市政府为了改善北京的民
生， 做了大量工作， 在短短的时间内， 就让北京城的面貌为之一新， 发生了
翻天覆地的变化。 原先凋敝的旧北平很快成为新北京， 人口越来越密集， 发
展越来越快， 虽然期间也遭受了一定的挫折， 特别是 “ 文化大革命” 的十
年动乱， 但总体而言， 民生问题得到了一定程度的解决。 经过工业化和社
会主义三大改造， 中国共产党开始探索社会主义经济建设道路， 对社会主
义经济体制进行适应性调整。 经过艰苦卓绝的奋斗， 国家基本形成了完整
工业体系的雏形， 为后来中国经济的持续快速发展和人民生活水平的提高
奠定了基础。
改革开放以来， 北京市许多重大民生问题得到了较好解决， 比如教育
问题。 1983 年 9 月 10 日， 邓小平同志为北京市景山学校题词 “ 教育要面向
① 《纪念北京解放一周年———聂荣臻市长广播演讲词》， 《人民日报》 1950 年 1 月 31 日。
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北京文化前沿·2022
现代化、 面向世界、 面向未来” 。 作为 “ 三个面向” 题词的发源地， 北京的
教育事业始终坚定不移地把 “ 三个面向” 作为教育改革与发展的重大战略
指导方针， 使教育走上健康快速的发展轨道。 在改革开放中， 北京的教育
实现了全国 “ 六个率先” 的重大历史成就: 普及九年义务教育、 废除青壮
年文盲、 普及高中阶段教育、 进入区域高等教育大众化阶段、 进入区域高
等教育普及化阶段、 实现新增劳动力平均受教育 14 年。 以此为标志， 北京
基本完成了教育普及的任务， 成为中国内地人均受教育年限最高、 教育国
际化程度最高、 教育信息化程度最高的地区之一。 高等教育的毛入学率是
衡量一个国家或地区高等教育发展水平的重要指标。 按照国际通行惯例，
毛入学率达到 15% ， 即达到了高等教育的大众化； 毛入学率达到 50% ， 即
达到了高等教育的普及化。 2004 年， 北京的毛入学率就达到了 52% ， 迈入
普及化的门槛。
进入 21 世纪以来， 随着申办奥运会的成功， 北京民生问题得到了更进一步
的关注。 2005 年 1 月 12 日， 国务院通过了 《北京城市总体规划 (2004 年—
2020 年)》， 确定了北京未来发展的四个主要目标定位: 国家首都、 世界城市、
文化名城和宜居城市。 关于宜居城市， 至今没有普遍通用的标准。 国家建设
部 2006 年 4 月立项的 “宜居城市科学评价指标体系研究” 课题从 6 个方面对
宜居城市进行评价: 社会文明度、 经济富裕度、 环境优美度、 资源承载度、
生活便宜度、 公共安全度。 根据得分情况， 宜居城市可分为三类: 宜居城市、
较宜居城市、 宜居预警城市。① 2007 年 5 月召开的中共北京市第十次党代会
提出， 今后 5 年， 北京将实现 4 个 “更加”: 经济更加繁荣、 城市更加文明、
社会更加和谐、 环境更加宜居。 并确立了 “ 建设繁荣、 文明、 和谐、 宜居首
善之区” 的奋斗目标， 这是中国特色社会主义事业赋予首都的光荣历史使命。
2008 年奥运会的举办， 给北京市提升市民素质和加强城市精神文明建设提出
了更高要求， 也带来了千载难逢的机遇。 几年来， 由迎接奥运会所带动的全
民健身运动和人文奥运进社区活动， 给社区文化建设和市民素质提高注入了
强劲活力。
党的十八大以来， 关于北京民生最为重要的是以疏解北京非首都功能为
契机而展开的居民生活空间重塑。 2015 年， 习近平总书记强调， 通过疏解北
① 程静主编: 《建设人文北京 科技北京 绿色北京》， 北京出版社 2009 年版， 第 25 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
京非首都功能， 调整经济结构和空间结构， 走出一条内涵集约发展的新路子，
探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式， 促进区域协调发展， 形成新
增长极。① 2015 年 4 月， 中央政治局会议审议通过 《京津冀协同发展规划纲
要》， 明确了三地各自的功能定位。 北京的定位是 “ 全国政治中心、 文化中
心、 国际交往中心、 科技创新中心”， 着重疏解非首都核心功能。 为此， 动物
园、 大红门服装批发市场数万商户外迁， 中心城区优质教育、 医疗资源向远
郊区县迁移， 更为艰巨的是在通州建设行政副中心。 2016 年， 《北京市政府工
作报告》 中明确指出， “将加快市行政副中心建设”， 确保到 2017 年市属行政
事业单位部分迁入， 带动其他行政事业单位及公共服务功能转移。 2020 年，
《首都功能核心区控制性详细规划 (街区层面) (2018 年—2035 年)》 在居住
环境方面更加强调更新改善的可持续性。 该规划提出要重点研究平房区与老
旧小区综合整治实施机制与路径， 持续改善人居环境， 提升老街坊、 老居民
的获得感、 幸福感、 安全感， 建设环境优美、 整洁有序、 设施完备、 邻里和
谐的美丽家园。 对于平房区， 鼓励居民采用自愿登记方式改善居住条件， 并
不断完善 “共生院” 模式， 引导功能有机更替、 居民和谐共处， 让老胡同的
居民过上现代生活。 对于老旧小区， 提出以菜单式整治分类推进老旧小区综
合整治， 推进服务设施补短板与适老化改造， 提升住宅品质与环境质量。 同
年， 《北京市 “十四五” 规划和 2035 年远景目标建议》 强调民生福祉明显提
升。 实现更加充分更高质量就业， 居民收入增长和经济增长基本同步， 分配
结构明显改善， 中等收入群体持续扩大。 健康北京建设全面推进， 公共卫生
应急管理体系建设取得重大进展。 教育、 社保、 住房、 养老、 文化、 体育等
公共服务体系更加健全， 基本公共服务均等化水平走在全国前列。
（九） 生态模范： 从卫生城市到绿色北京
新中国成立初期， 为了尽快发展工业的需要， 北京市把发展工业特别是
重工业视为重要目标， 并未意识到工业和污染之间存在联系， 对于生态问题
关注不够， 随着工业生产的长足发展， 才意识到这一问题， 在 1970 年代起反
思并逐渐修正原有的决策问题， 开始重视生态发展理念， 2008 年提出 “ 绿色
北京” 是这样一种反省和修正的节点， 从此以后， 生态文明观念在北京发展
① 习近平: 《在中央财经领导小组第九次会议上的讲话》， 《人民日报》 2015 年 2 月 11 日。
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北京文化前沿·2022
中日益深入人心， 延续到今天。 总体而言， 北京七十余年来的生态发展情况
可以分为两个阶段:
第一个阶段是从中华人民共和国成立以后到改革开放之前， 这一时期国
家侧重于发展生产型城市， 倡导发展工业， 增加城市人口， 对于生态问题并
没有理论上的高度认识。 1953 年， 在制订城市建设总体规划方案时， 提出了
城区实行雨污分流的原则， 并按此规划开始了下水道干管和城市污水处理厂
的建设。 在此期间， 北京市地域及行政区进行了调整， 1958 年 3 月， 国家将
原河北省的通县、 顺义、 大兴、 良乡、 房山划归北京市； 1958 年 8 月， 又将
原河北省的怀柔、 密云、 平谷和延庆县划归北京市， 使北京市地域范围和人
口规模得以扩大。 1958 年的 《北京城市建设总体规划初步方案》 中， 北京市
政府进一步提出 “北京不只是我国的政治中心和文化教育中心， 而且还应该
迅速地把它建设成一个现代化工业基地和科学技术中心” 的要求。 在 “一五”
和 “二五” 期间 (1953—1962 年)， 新建了一大批骨干企业， 重点建设了煤
炭、 电力、 冶金、 机械、 化工、 建材等基础工业， 同时建设了一批棉纺、 毛
纺、 食品、 造纸、 特种工艺和日用小商品等轻工业项目， 建成了东北郊酒仙
桥电子工业区、 东郊纺织工业中心等专业化工业区。 从 “ 三五” 到 “ 五五”
前期 (1965—1977 年)， 经济建设的重心是 “以钢为纲”， 重点发展冶金、 石
化、 电力等工业， 实现了由 “消费型城市” 向 “ 生产型城市” 的转型。 这期
间， 社会经济发展与生态环境变化的特征是: 第一， 工业化水平大大提高，
工业增加值占 GDP 的比重由 1952 年的 34. 1% ， 提高到 1962 年的 50. 1% ，
1970 年的 70. 0% 。 第二， 重工业比重显著上升， 到 20 世纪 70 年代中后期，
北京重工业比重一度跃居全国第二位。 第三， 过度依靠投入， 产业粗放发
展， 耗能耗水多， 环境污染严重。 直至这时， 北京城市污染问题才开始引
起重视， 1973 年， 《 北京市建设总体规划方案》 提出， 要 “ 多快好省地把
北京建成一个具有现代工业、 现代农业、 现代科学文化和现代城市设施的
清洁的社会主义首都” 。
第二个阶段是改革开放以后至今。 这一时期， 生态观念逐渐深入人心，
越来越引起重视， 进入 21 世纪以后陆续提出的 “ 绿色奥运” 和 “ 绿色北京”
口号， 代表了党和国家对于北京城市生态问题的认识达到了一个新的理论高
度。 1980 年， 中央书记处对首都建设方针的批示中首次提出， 要把首都变成
·32·
深化 “首都” 性质与功能的研究报告
全国环境最清洁、 最卫生、 最优美的第一流城市。① 1982 年， 万里在全民义
务植树绿化首都动员大会上号召: “尽快把我们的首都建设成为绿树成荫， 百
花盛开， 绿草铺地的优美、 清洁、 具有第一流水平的现代文明城市。”② 1982
年 12 月， 北京市正式向中央上报 《北京城市建设总体规划方案 (草案)》， 将
北京的城市性质确定为 “全国的政治中心和文化中心”， 不再是 “经济中心”
和 “现代工业基地”， 明确指出首都的经济发展要适合首都特点。 1983 年 11
月， 万里在首都规划建设委员会第一次会议上反省了工业化导致的城市污染
问题: “ 由于当时对城市污染问题没有引起注意， 所以现在污染问题压在那
里， 还没有根本解决。 这只能作为没知识来检讨。 五十年代， 整个世界对环
境污染、 生态问题还没有注意， 是六十年代、 七十年代才引起注意的。 对北
京的污染问题我们也没有高度重视。”③ 1983 年， 中共中央、 国务院批准了该
方案， 并明确批复指出: 北京的经济发展要服从和服务于北京作为全国的政
治中心和文化中心的要求， 今后不再发展重工业。 而对市区有严重污染的工
厂和位于城市规划绿地或道路红线内的工厂、 侵占文物古迹和占有学校的工
厂， 采取了向市中心区以外搬迁疏散等生态环境治理措施。④ 1992 年， 中共
北京市第七次代表大会报告提出， 建设具有全国一流的科技、 教育、 文化、
道德风尚和清洁优美、 生态健全的环境。⑤ 1995 年， 朱镕基强调， 要进一步
抓好首都的环境治理市政建设， 把首都建设得更加美好。⑥ 2001 年 7 月 13 日，
北京获得奥运会举办权； 2002 年， 中共北京市第九次党代会将 “ 绿色奥运”
作为北京奥运会的三大理念之一。 2008 年 9 月 27 日， 在总结奥运会筹办经验
的基础上， 中共北京市委召开常委会又提出了 “绿色北京” 的口号。
党的十八大以来， 党和政府高度关注生态问题， 最终提出了 “生态文明”
的口号。 2014 年 2 月 26 日， 习近平总书记在考察北京时指出， 要加大大气污
① 胡德平: 《中国为什么要改革———思忆父亲胡耀邦》， 人民出版社 2011 年版， 第 180 页。
② 万里: 《 全民义务植树， 绿化祖国， 造福子孙后代》， 载 《 万里文选》， 人民出版社 1995 年
版， 第 207 页。
③ 万里: 《城市管理要治乱治散治软》， 载 《万里文选》， 人民出版社 1995 年版， 第 270 页。
④ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 55—57 页。
⑤ 中共北京市委党史研究室编: 《社会主义时期中共北京党史纪事》 ( 第九辑)， 人民出版社
2012 年版， 第 423 页。
⑥ 朱镕基: 《关于北京市的经济工作 (1995 年 7 月 1 日)》， 载 《 朱镕基讲话实录》 ( 第二卷)，
人民出版社 2011 年版， 第 165 页。
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北京文化前沿·2022
染治理力度， 应对雾霾污染、 改善空气质量的首要任务是控制 PM2. 5， 要从
压减燃煤、 严格控车、 调整产业、 强化管理、 联防联控、 依法治理等方面采
取重大举措， 聚焦重点领域， 严格指标考核， 加强环境执法监管， 认真进行
责任追究。 2016 年， 习近平针对冬奥会指出， 绿色、 共享、 开放、 廉洁的办
奥理念， 是新发展理念在北京冬奥会筹办工作中的体现， 要贯穿筹办工作全
过程。 绿色办奥， 就要坚持生态优先、 资源节约、 环境友好， 为冬奥会打下
美丽中国底色。 2017 年， 《 北京城市总体规划 (2016 年—2030 年)》 提出:
“按照以水定人的要求， 根据可供水资源量和人均水资源量， 确定北京市常住
人口规模到 2020 年控制在 2300 万人以内， 2020 年以后长期稳定在这一水
平。” 并划分出了 “生态涵养区”， “ 包括门头沟区、 平谷区、 怀柔区、 密云
区、 延庆区， 以及昌平区和房山区的山区， 是京津冀协同发展格局中西北部
生态涵养区的重要组成部分， 是北京的大氧吧， 是保障首都可持续发展的关
键区域”。 2021 年 《北京政府工作报告》 要求在 “十四五” 期间: “生态文明
明显提升。 绿色发展理念深入人心， 绿色生产生活方式普遍推广， 垃圾分类
成为全市人民自觉行动。 ……主要污染物排放总量持续削减， 基本消除重污
染天气， 消除劣Ⅴ类水体， 森林覆盖率达到 45% ， 平原地区森林覆盖率达到
32% ， 绿色北京建设取得重大进展。”
三 当前首都性质功能定位中存在的突出问题
城市发展是一个有规律的历史过程， 首都作为城市的特殊类型， 同样有
其自身规律。 首都的发展必须认识、 尊重、 顺应城市发展规律。 “ 首都北京”
是统一的概念， 却又由首都和北京两个部分构成， 两者又分属于不同的范畴。
首都属于国家的范畴， 承载着其他任何城市所不具备的首都功能； 北京是我
国的一个省级地方性城市的范畴， 必然承载着任何城市都有的一般城市功能。
首都与北京虽然融为一体难以厘清， 却有着各自不同的内涵， 客观上潜藏着
并不完全一致的矛盾。 两个功能协调一致， 能够产生城市发展的最大动能。
两种功能失衡错位就会相互掣肘， 影响发展。 因此， 正确处理好 “ 都” 与
“城” 的关系， 成为北京城市发展的关键。①
① 文魁: 《把握好北京 “都” 与 “城” 的关系》， 《前线》 2018 年第 4 期。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
首都的想象与城市发展现实之间矛盾， 是 “ 都” 与 “ 城” 关系的真实表
征。 中华人民共和国成立七十多年来， 首都一直作为国家的象征， 无论表现
在城市规划还是在社会想象之中， 首都都是一种神圣性的存在。 正如 《 北京
颂歌》 中所唱的， 北京是 “祖国的心脏， 团结的象征， 人民的骄傲， 胜利的
保证”， 首都的发展被看作国家发展的代表与缩影。 然而， 城市的发展往往都
超出了人类的预期。 “凡试图预测现代都市之未来者， 最后都容易变成无人听
信的过气预言家。”① 无论是乐观的预测还是悲观的估计， 往往都是与事实相
距甚远。 看看城市高楼不断穿破城市的天穹和公路不断突破城市规划， 就会
发现城市的规划往往并不是用来遵守的， 而是用来突破的。 绝大多数城市都
遇到了这样的问题。 “城市呈现漩涡般的扩展， 仿佛一滴油渍以同心圆的方式
漫展开来。”② 北京作为首都与一座超大型城市的叠加， 人口膨胀、 资源紧张、
环境污染、 交通拥挤等 “ 大城市病” 如影随形， 它所遇到的问题是空前的，
甚至是独一无二的。 城市的发展往往是在试错中前进的， 接受这样的观点，
并非意味着我们可以坦然接受城市发展中的问题， 更重要的是以理性的态度
来逐步改变现实。 理想与现实之间的矛盾， 在北京表现为首都的战略定位与
北京城市功能的合理平衡上。
北京的首都功能， 就是首都所在城市的战略定位。 与其他城市相比， 北
京的战略定位是从国家站位出发的。 北京是全国的政治中心、 文化中心、 国
际交往中心、 科技创新中心。 这 “四个中心” 的城市战略定位就是首都功能。
首都功能的实现， 是通过首都职责的履行来完成的。 落实北京城市战略定位，
就要履行为中央党政军领导机关服务、 为国家国际交往服务、 为科技和教育
