发展服务、 为改善人民群众生活服务的基本职责。 北京的发展核心内涵是首
都发展， 首都发展统领北京发展。 以 “四个中心” 为灵魂， 优化提升首都功
能， 履行 “四个服务” 的基本职责， 是北京一切工作的落脚点。
北京的城市功能， 是说北京作为一座城市必然具有城市的一般功能， 是
任何一座城市发展必然产生的作用和效能。 城市是人类社会生产方式和消费
方式发展到一定阶段的产物。 城市的基本功能是人口和要素的集聚， 人类劳
① [英] 斯蒂芬·曼斯菲尔德: 《 东京传》， 张旻译， 中国出版集团中译出版社 2019 年版， 第
177 页。
② [意] 科拉多·奥吉阿斯: 《罗马传》， 吴菡译， 新星出版社 2020 年版， 第 351 页。
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北京文化前沿·2022
动分工合作及其产品和服务的集中交易。 “人口聚集推动经济聚集， 反过来刺
激人口聚集， 这就是城市化的动态过程。”① “ 正是人口分布与空间的密度提
升， 才反映了人口聚集； 也因为人口聚集， 才汇集了需求而容纳得下更高水
准的分工， 从而推进生产力提升、 推高收入， 并对人口更高程度的聚集， 产
生难以抗拒的引力， 这样看， 以密度定义的城市， 才是城市化之核。”② 北京
作为首都并不是平地起高楼， 它是在原有城市的基础上被定都的， 它本身又
是拥有两千多万常住人口的超大型城市， 城市发展又必须面对这一现实。 脱
离 “城” 的功能， “都” 的功能就会被孤立； 而离开 “都” 的功能， “城” 的
功能也发挥不出来。 如何明确界定 “ 都” 与 “ 城” 的内涵和外延， 是北京绕
不开又必须解决的现实问题。
（一） 在疏解非首都功能中， 如何促进北京经济发展和社会繁荣
北京作为首都， 必须具有首都意识， 处处把国家挺在前面， 坚定不移地
执行中央疏解非首都功能的政策， 守住人口天花板、 生态红线、 城市开发边
界三条红线， 尤其要坚持人口与建设规模双控， 严格执行城乡建设用地实现
负增长、 中心城区规划建设规模实现动态零增长。 经过几年来的工作， 疏解
非首都功能已经取得明显成效， 环境污染和交通拥挤的状况得到了很大程度
的缓解。
北京连续三年出现了人口负增长， “2019 年末北京全市常住人口 2153. 6
万人， 比上年末减少 0. 6 万人。 这是自 1978 年以来， 北京首次出现连续三年
常住人口下滑的情况。 即 2017 年减少 2. 2 万人， 2018 年减少 16. 5 万人，
2019 年减少 0. 6 万人”③。 第七次全国人口普查数据显示， “2020 年 11 月 1 日
零时， 全市常住人口为 2189. 3 万人， 与 2010 年的 1961. 2 万人相比， 十年增
加 228. 1 万人， 平均每年增加 22. 8 万人， 年平均增长 1. 1% 。 比 2000 年到
2010 年的年平均增长率 3. 8% 下降 2. 7 个百分点”④。 虽然最近两年北京常住
① 周其仁: 《城乡中国》， 中信出版集团 2017 年版， 第 11 页。
② 周其仁: 《城乡中国》， 中信出版集团 2017 年版， 第 99 页。
③ 《2019 年北京常住人口 2153. 6 万人， 比上年末减少 0. 6 万人》， 《北京晚报》 客户端， https: /
baijiahao. baidu. com/ s? id = 1656231611114410045&wfr = spide&for = pc。
④ 《北京第七次全国人口普查数据公布: 常住人口 2189. 3 万人》， 《北京日报》 客户端， https: /
baijiahao. baidu. com/ s? id = 1700152186513738700&wfr = spider&for = pc。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
人口数据有所回升， 但增势明显式微， 外来人口持续减少的趋势十分明显。
总体来看， 北京已进入收缩型城市行列。 人口波动， 特别是外来常住人口持
续减少， 会导致市场需要下降， 加速北京人口老龄化速度， 进而影响北京城
市发展活力。 从城市发展史来看， 人口大规模向大型城市迁移是经济社会发
展的客观规律， 大型城市人口激增更是当代社会的普遍现象， 城市人口下降
而经济社会同时持续繁荣的现象并不多见。
伴随着人口流出的， 还有制造、 零售、 批发、 运输、 仓储等业态的外迁，
经济要素的外流也意味着 GDP、 地方税收的流失， 造成局部地区经济波动。
由于新冠疫情的叠加影响， 北京制造业比重下降， 产业链绷紧， 城市经济出
现萎缩， 财政吃紧。 2015 年北京市 GDP 增长 6. 9% ， 2016 年 增 长 6. 7% ，
2017 年增长 6. 7% ， 2018 年增长 6. 6% ， 2019 年增长 6. 1% 。 2020 年增长
1. 2% ， 北京市 GDP 增幅呈现逐年下降的趋势。 而据北京市财政局公布的数
据， 2020 年， 全市一般公共预算收入 5483. 9 亿元， 比上年下降 5. 7% ； 一般
公共预算支出 6776. 0 亿元， 下降 3. 6% 。 市级一般公共预算收入 3024. 7 亿
元， 下降 9. 2% 。 北京财政收支平衡趋于紧张。 中央要求北京把握好 “ 舍”
与 “得” 的关系， 抓住疏解非首都功能这个 “ 牛鼻子” 来提升首都功能， 腾
笼换鸟， 调整结构， 提升发展水平， 这的确是北京创新发展的战略举措。 从
现实运作来看， 北京市的产业转型升级需要一个过程， 低端产业的退出并
未带来高端产业的快速增长， 产业调整的阵痛， 可能需要经历相当长的时
间才能完成。 国家 “ 十四五” 规划提出要 “ 加强超大特大城市治理中的风
险防控， 促进高质量、 可持续发展” ①。 首都要保持持续繁荣， 必须防止城市
经济下滑的 “黑天鹅事件”。 首都发展既要突出政治站位， 也要尊重城市发展
的客观规律。
（二） 在服务中央国家机关和国际交往中， 如何提升市民的幸福感
和主体性
城市的发展不仅要改善市民生活质量， 而且应不断满足生产方式的更
迭和美好生活的期待， 唤醒城市经济的潜在动力， 要激发城市创新活力，
① 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》， 人民出版
社 2021 年 3 月版， 第 84 页。
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北京文化前沿·2022
不断促进消费升级， 扩大需求市场， 归根结底是为人民服务。 北京要增强
首都意识， 坚持首都城市战略定位， 做到首都的规划建设始终围绕 “ 四个
中心” 城市战略定位来开展， 首都的发展要自觉围绕 “ 四个中心” 城市战
略定位来推进。 其中最重要的是处理好服务中央与服务市民的关系问题。
首都要坚定不移地为中央党政军领导机关服务， 为国家国际交往服务， 做
好中央政务功能服务和首都政治安全保障工作， 保证国家政治中心功能的
实现。 同时又需要体现以人民为中心的发展思想， 提升人民的获得感、 安
全感和幸福感。 要让市民成为首都发展的主体， 通过激发市民的主体性、
参与性和创造性， 为首都发展提供持久动力， 让市民是否满意成为首都发
展的根本性指标。
服务中央与服务市民在根本上是统一的， 但在现实中， 无论是空间布局
还是在城市服务功能方面， 又存在先后次序的矛盾， 这会影响到市民的幸福
感受。 “推动城市化本质是改善人类生活质量， 增强经济发展动力， 归根结底
是为人类服务的， 是社会合理分配的一种机制。”① 由新华社 《 瞭望东方周
刊》、 瞭望智库根据市民对所在城市的认同感、 归属感、 安定感、 满足感， 以
及外界人群的向往度、 赞誉所进行的 “ 中国最具幸福感城市”② 排名， 北京
市自 2017 年以来已经连续五年跌出幸福城市前十名； 由国家统计局与中央电
视台等机构联合主办的 《中国经济生活大调查》 所评出 “ 中国最具幸福感城
市” 是以市民的幸福感指数为评选标准的活动， 这一活动自 2009 年举办以
来， 北京从未入围前十。 这些排名虽然并不能全面反映城市发展的全貌， 难
免存在这样那样的偏颇， 却在一定程度上反映了人民群众的主观感受。 从最
根本的意义上讲， 以人民为中心， 就是要提升人民的幸福感。 人们的幸福感
不足， 既会影响到首都的社会风气和精神面貌， 也会影响到首都的安定与繁
荣。 在北京城市发展中， 一定要动员市民坚决服从服务中央机关需要和外事
交往的需要， 同时要动态平衡方方面面的利益， 不断满足市民不断增长的物
质文化生活需要， 不断提升首都市民的荣誉感和幸福感。
① 郑荣华: 《城市的兴衰: 基于经济、 社会、 制度的逻辑》， 广西师范大学出版社 2021 年版， 第
258 页。
② “中国最具幸福感城市” 调查推选活动由新华社 《瞭望东方周刊》、 瞭望智库共同主办， 是中
国具影响力和公信力的城市调查推选活动。 该活动自 2007 年开始， 已经连续举办十五届。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
（三） 在城市创新发展中， 如何利用首都的影响力， 实现以都带
城、 以都兴城
北京作为首都， 是国家机关的集中驻地， 是国家权力的集中之地， 自然
也集中了城市发展的大量资源， 为北京的发展提供了潜在的动力与可能。 由
于这些资源分属于不同的层级和部门， 北京市在调动这些资源、 挖掘这些潜
能方面， 还存在着巨大的空间。 北京是全国高等院校和科研机构的集聚之地，
集中了大量的人才和技术， 理应作为北京发展的条件。 但条件不等于现实，
这些条件并没能为北京充分利用。
人口是一切经济社会活动的基础， 人才更是第一资源。 据 2020 年 8 月恒
大研究院发布 《2020 中国城市人才吸引力报告》， 广州、 深圳等少数核心城
市成为新的人口集聚地， 年均净流入超 20 万； 北京人口持续净流出， 年均人
口净流出超 10 万。 从人才吸引力指数上看， 上海、 深圳、 北京位居 2019 年
最具人才吸引力城市前三名， 但三个城市的吸引力指数却在拉大。 上海为
100% ， 深圳为 85. 3% ， 北京则为 78. 7% 。 上海已经连续三年成为最具人才吸
引力城市第一名。 由于上海、 北京控制人口及产业转移， 人才净流入占比不
断下降， 北京人才保持净流出且降幅扩大。 从城市群来看， 长三角、 珠三角
成为新的人才聚集地， 2019 年人才净流入占比分别为 5. 0% 、 2. 8% ， 高于京
津冀、 成渝、 长江中游等主要城市群。 2021 年， 同一家机构的报告显示， 北
京人才吸引力指数虽有所上升， 但杭州异军突起， 人才吸引力指数逼近北京，
只差 1 个百分点。 由于房价、 交通等生活成本的增加， 生存压力的增大， 再
加上政策和城市发展活力等方面的因素， 北京面临上、 广、 深、 杭等城市的
人才竞争， 且不断有新兴城市加入这个竞争行列， 北京人才流出现象有所抬
升。 许多城市通过设立分校、 研究生院和博士后流动站等方式， 吸引北京高
校和科研机构到当地发展。 这种现象在北京却十分鲜见。
北京作为首都， 虽然在金融机构设置上保持天然优势， 但其金融中心地
位依然受到上海、 深圳的激烈竞争。 根据国际通行的分类方法， 全国性金融
中心是指拥有全国性的金融交易市场， 本地的法人金融机构业务活动覆盖全
国， 具备调配全国金融资源的功能， 金融影响力和辐射力实现覆盖全国范围
的金融中心， 目前在我国大陆地区能达到上述条件的为上海、 北京和深圳三
个城市。 据权威机构的数据分析， 2019 年， 上海综合竞争力得分 271. 8 分，
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北京文化前沿·2022
排名全国第一。 北京综合竞争力得分 233. 17 分， 排名全国第二。 深圳综合竞
争力得分 138. 18 分， 排名全国第三。 北京的特点是集聚了全国性大型金融机
构总部， 特别是在银行类机构及保险类机构方面保有巨大优势。 上海的优势
主要体现在证券类金融机构实力方面， 是全国性证券交易市场所在地， 在期
货公司数量、 私募基金数量等方面也均高于北京。 深圳以本地法人金融机构
发展质量见长， 地方性金融机构发展成效相对突出， 地方性金融机构如小额
贷款公司、 融资担保公司、 融资租赁公司等在数量方面整体超过北京。 虽然
北京在金融机构上占据优势， 但在金融创新和金融活力上却受到上海与深圳
的强力挑战。①
北京需要以改革的精神、 创新的思维， 想方设法撬动首都资源， 促进北
京的发展。 “都” 与 “城” 的关系是双向形塑的， 北京体制创新能力既应体
现在对城市活力的增强上， 也体现在对首都资源的深度挖掘和充分利用上。
（四） 在城市总体格局中， 如何实现以 “一核” 统 “两翼”
《北京城市总体规划 (2016 年—2035 年)》 提出 “一核两翼” 的空间结
构， 充分体现了都与城、 源与流的关系， 首都功能核心区主要服务政治中心、
文化中心和国际交往中心， 是大国首都的集中呈现； 北京城市副中心更多强
调北京城市行政功能和经济功能， 是实现京津冀联系的重要纽带； 河北雄安
新区是京津冀优质高端资源的重要承载地， 是京津冀协同发展的重要支点。
通州城市副中心与雄安新区都是疏解非首都功能的重要环节， 构成北京城市
发展的整体格局。 国家 “十四五” 规划特别提出， “高质量建设北京城市副中
心， 促进与河北省三河、 香河、 大厂三县市一体化发展”②。 高质量建设城市
副中心， 带动中心城区功能与人口疏解， 并发挥对周边区域的带动作用， 同
时又要以实际行动支持雄安新区建设。
从现实层面来看， 通州副中心由于地处北京东部边缘， 原有产业基础薄
弱， 空间发展受到约束， 与其他各区之间的协同关系亦受到限制。 现在， 北
京市级机关向通州区城市副中心疏解， 目前各单位间的主要沟通方式为公函，
① 综合开发研究院 (深圳): 《北京、 上海、 深圳三大金融中心的发展现状》， 澎湃网， 2019 年
12 月 26 日。
② 《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》， 人民出版
社 2021 年 3 月版， 第 93 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
但公函的使用频率与效率较低， 导致各单位缺乏长效的沟通机制与对接途径，
进而产生信息不对称， 影响工作效率。 运用物联网、 云计算、 大数据、 空间
地理信息集成等新一代信息技术， 促进城市规划、 建设、 管理和服务智慧化
的新理念和新模式还有待进一步落实。
同时， 随着通州人口增加以及河北省北三县人口向通州周边的聚集， 城
市核心区与副中心之间的交通、 通信以及其他基础设施配套， 都会变得日益
紧张。 通州与河北省三河、 香河、 大厂三县市一体化发展， 受到诸多因素的
影响。 从经济实力、 产业规模和发展效益看， 通州的产业发展水平仍偏低，
与北三县相比尚不具备明显优势。 从重点产业发展看， 通州与北三县在高技
术产业、 现代制造业的细分领域， 如汽车、 电子信息、 生物医药等， 同质化
现象明显。 通州与北三县在文化旅游、 影视产业等服务业领域也存在一定的
同质化竞争。 从基础设施看， 北三县在道路、 交通、 市政及生态基础设施等
方面与城市副中心差距较大。 从教育、 医疗等公共服务设施看， 北三县无论
配置标准还是服务水平都不及城市副中心。 由于通州和北三县隶属不同行政
区， 行政级别不对等， 规划编制、 机制设计、 重大项目建设等很多跨区域协
同发展问题， 都需要北京城市副中心与廊坊市对接， 有些重大项目还需要北
京市、 河北省层面统筹协调， 使一些问题的决策效率偏低。 通州与北三县的
产业政策差异较大， 特别是高技术产业面临高新技术企业资质互认、 行业跨
区域监管等方面的政策约束。 2020 年底至 2021 年初， 由于受到跨区防疫等因
素的影响， 北三县房地产价格和成交量急剧下跌， 引起了严重的市场恐慌，
便是通州与北三县脆弱关系的客观显现。
雄安新区作为 “副都” 的建设， 北京理应发挥主导作用， 但其行政隶属
又归属于河北省管辖， 协调难度很大。 雄安是国家的 “副都”， 是首都功能的
疏解之地， 与北京相关， 却不属北京管辖。 央企总部的外迁， 必然影响到北
京的财政税收， 使北京的实际利益受损。 有专家建议， 雄安新区由北京市托
管， 以解决协调上的问题。 但这种呼吁并未得到回应。① “一核两翼” 发展的
现实问题， 既需要解决横向行政区隔的问题， 更需要明确中央与地方事权的
递解。 必须加强在中央层面的协调， 发挥首都规划建设委员会的实体机构作
用， 突破省市间协调发展的瓶颈。
① 陈剑: 《北京进入收缩型城市面临的风险及应对》， 《京师文化评论》 2020 年秋季号， 第 151 页。
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北京文化前沿·2022
（五） 在京津冀协同发展中， 如何发挥北京带动与辐射作用
2021 年是习近平总书记提出京津冀协同发展战略七周年， 也是我国国民
经济和社会发展 “十四五” 规划的开局之年。 京津冀协同发展战略是党的十
八大以来我国第一个区域发展国家战略， 京津冀协同发展战略实施七年来成
效显著， 实现了 《京津冀协同发展规划纲要》 中 2020 年预定目标， 初步形成
了京津冀协同发展、 互利共赢新局面。 据国家发改委 2021 年 5 月公布的数
据， 京津冀、 长三角和粤港澳大湾区 GDP 总量分别达到 8. 5 万亿元、 23. 7 万
亿元和 11. 4 万亿元。① 在国家区域重大发展战略 “ 第一梯队” 的发展态势，
特别是相对于长三角一体化和粤港澳大湾区建设， 无论是经济体量还是发展
速度， 京津冀都明显滞后。 近年来， 长三角一体化和大湾区建设频频发力，
京津冀一体化与它们之间的差距有进一步拉大的趋势。 这一方面是由于三省
市协同各自考虑自己的利益， 没有形成统一的格局， 更重要的是北京作为经
济协同发展的核心引领作用没有充分发挥出来。
由于历史原因， 北京作为一个消费主导型城市， 对周边的经济辐射引领
作用有限， 甚至形成一定的吸附效应， 以至形成了学术界所说的 “ 环京津贫
困带”。 近年来， 由于滨海新区发展缓慢、 天津人口总量下降的因素， 尤其是
河北的市场化指数仍低于全国平均水平， 北京在京津冀协同中压力增大。 “决
定区域集聚能力的不是交通， 而是产业和制度环境等生产要素。” “ 随着发达
城市劳动力的不断吸入和经济快速增长， ‘ 虹吸效应’ 将会演变成 ‘ 马太效
应’， 让相对落后的城市形成恶性循环， 最终导致区域发展的严重失衡。”②
“目前， 北京推动京津冀协同过程中， 缺少市场主体的参与， 市场化程度较
低。”③ 北京推动京津冀协同治理的主体应是政府和市场双重作用的结合。 要
根本改变这种状况， 就必须发挥市场的作用， 调动三地资源优势， 形成京津
冀之间的合理的产业结构、 市场链条和空间布局。 国家 “十四五” 规划提出，
要建设现代化都市圈， 优化提升特大城市中心城区功能， 转变城市发展方式，
① 《答卷 2020: 京津冀、 长三角和粤港澳大湾区三大城市群 GDP 占比全国近一半， 谁更有实力
成为世界级城市群?》， 《中国经济周刊》 2020 年 12 月 31 日。
② 郑荣华 《城市的兴衰: 基于经济、 社会、 制度的逻辑》， 广西师范大学出版社 2021 年版， 第
8—9 页。
③ 宋维珍、 安树伟: 《北京推动京津冀协同治理的进展与趋势》， 《城市》 2020 年第 4 期。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
全面提升城市发展品质。 同时加强区域经济、 地区经济发展协调， 优化国土
空间发展规划， 深入和实施区域重大战略， 加快推动京津冀协同发展。 而这
些工作要在国家层面进行综合协调， 北京应该昂起京津冀协同的龙头， 自觉
担当核心城市作用， 同时要认真发育市场主体， 发挥市场机制的作用， 特别
是加快北京自贸区建设， 提高北京科技创新中心基础研究和原始创新能力，
发挥中关村国家自主创新示范区先行先试作用， 推动京津冀产业链与创新链
深度融合。
（六） 在北京形象塑造中， 如何在国内代表首都， 在世界代表中国
要实现首都在国内的示范引领作用， 发挥首都的国际影响力和交往中心
功能。 北京作为经济中心的引领作用式微之后， 对其他省市的示范引领作用
和影响力如何保持乃至提升， 就成为突出问题。
北京作为全国文化中心， 应该发挥示范引领作用。 现在， 广州、 成都都
提出了建设全国文化中心的目标， 上海市更提出建设世界文化中心城市的目
标， 这客观上形成了与北京的竞争。 如何将首都现有的文化优势转化为发展
优势， 加快构建高精尖文化创意产业体系， 把北京建设成为弘扬中华文明与
引领时代潮流的文化名城， 亟待提出具体的落实举措。 首都如何引领思想建
设， 如何构建起一套既符合市场经济规律， 又与社会主义核心价值观相通、
为全体中国人高度认同、 能够走向世界中国思想与中国价值， 需要付出艰苦
的努力。 北京要真正形成思想创新力和文化引领力， 发挥社会主义先进文化
之都的作用， 在国内发挥示范引领作用， 建成巩固国家思想高地、 价值高地
和道德高地， 需要有明确的路线图和时间表。
在国际范围来看， 长期以来， 北京的国际交流作用， 主要还是在政治交
往方面。 2008 年之后， 随着北京奥运会的召开和中国经济实力的快速提升，
北京在国际交往中的作用日益拓展， 影响力日益提升。 但无论是国际组织在
北京设立， 还是大型国际活动在北京的举行， 数量和影响力还明显不足。 相
对于伦敦之于 16 世纪的世界， 巴黎之于 17、 18 世纪的世界， 纽约之于 20 世
纪的世界， 北京作为世界历史文化名城和世界文脉城市的影响力， 还有大幅
提升的空间， 在人类命运共同体建设中的作用还有待进一步发挥。 “首都发展
只有放在全球空间尺度之下， 才能够实现首都功能定位， 才能够展示大国首
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北京文化前沿·2022
都形象， 才能够率先实现高水平发展。”① 近年来， 由于逆全球化趋势和单边
主义盛行， 西方世界正在形成对中国发展的约束合力。 可以预见， 在未来相
当长的时间里， 首都北京在国际政治舞台上的作用将会受到一定负面影响。
北京要发挥国际交往中心的作用， 在国际上发挥文化与思想的影响力， 尽一
切可能突破西方对华 “统一战线”。
总之， “都” 与 “城” 的关系是北京发展中面临的核心问题， 首都功能
的提升与非首都功能的疏解、 核心功能区与非核心功能区的划分、 中心与副
中心的关系、 首都与副都的关系、 辐射带动与自身发展之间的问题， 都是由
这一问题显现与派生的。 强化 “四个中心” 的首都功能， 伴随着城市的去中
心化、 多中心化、 转移城市人口， 疏散非首都功能。 首都不仅意味着机构的
强化和向中心的聚集， 更标志着城市功能的提升和影响力的扩大。 对首都内
涵与功能的理解， 直接影响到首都北京的发展。 中央提出， 要紧紧围绕实现
“都” 的功能来谋划 “城” 的发展， 努力以 “城” 的更高水平发展服务保障
“都” 的功能， 这个课题还亟待突破。
四 其他国家凸显首都功能的主要做法
作为一个国家的行 政 中 心， 首都的发展需要服务于政治中心的要求。
每个国家发展历史不同， 传统文化有较大差异， 国家发展体制迥异， 现实
国情的悬殊使得每个国家相应的首都功能和定位亦有差别。 他山之石可以
攻玉， 了解全球主要发达国家首都的功能定位， 对北京首都发展具有借鉴
意义。
（一） 突出首都的功能定位
国家首都功能定位 的 确 定 并 非 一 蹴 而 就， 而是一个历史发展的过程，
是在各自国家的历史发展当中不断探索， 进而形成了首都核心功能。 首都
是一种特殊的城市类型， 世界绝大多数首都基本都拥有对内政治功能和对
外国际交往功能等核心功能定位， 基于每个国家的历史文化传统与现实需
要， 在核心功能之外有的也承担着国家文化、 科技、 经济等中心的叠加功
① 靳诺: 《多维度理解首都发展的内涵及外延》， 《北京日报》 2020 年 12 月 7 日。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
能定位。 如果说政治功能定位是所有首都城市皆应具备的共同特征， 那么
叠加功能则是反映首都城市差别或特色的功能定位。 明确了首都的功能定
位， 首都的发展才能更加聚焦， 更能发挥自己的核心功能， 从而实现国家
赋予首都的功能。
世界著名城市巴黎， 作为法国的首都， 在 19 世纪末工业化的大发展时
期， 即面临城市快速扩张的难题， 为了约束巴黎城市的无序发展， 巴黎在此
后一个世纪的时间里， 城市实际的人口规模和建成区面积屡次突破规划限制，
不得不频繁制订规划， 调整城市的发展建设。 目前形成多极化的区域中心来
优化、 调控城市功能。 建成了巴黎市和大巴黎区相辅相成的具有复合城市功
能的首都， 成为法国的政治、 经济、 文化和商业中心。①
日本的首都包括以东京为中心的都会区， 也称 “ 东京圈” 或 “ 东京都市
圈”。 占日本国土面积的 9. 6% 。 首都圈内人口相当于日本总人口的 34. 2% ，
GDP 占全国总量的 38% ， 是日本政治、 经济、 文化的核心区域。② 东京圈在
发展过程中， 注重构建圈域内不同区位的错位发展， 注重优势互补， 打造合
理的产业分工体系， 有效配置资源， 从而突出强化了首都圈的功能， 使东京
成为政治、 经济、 文化、 科教、 生产、 贸易、 航运等的中心。
除了首都多功能定位之外， 世界上还有部分国家的首都功能定位比较单
一。 较有代表性的是美国首都华盛顿， 其主要承担政治功能， 其他功能由别
的城市承担。 这是由美国的政治制度和经济制度决定的。 美国强调小政府大
社会， 而且是联邦制， 中央政府承担的职能相对单一， 掌握的资源也有限，
社会的经济运行很大程度上由大型企业负责， 所以美国的首都华盛顿的功能
相对单一。
（二） 合理规划首都的空间布局
良好的城市空间形态和功能布局是首都城市提升竞争力、 实现首都功能
健康发展的必然要求。 城市的空间形态对于城市运转效率和宜居程度具有基
础性的影响。 在国家城镇化和工业化发展过程中， 集中大量优质资源的首都
城市， 常常面临人口规模和建成区面积不断扩张的巨大压力。 于是出现了
① 袁蕾: 《巴黎城市副中心建设的经验与借鉴》， 《农家参谋》 2018 年第 18 期。
② 田庆立: 《日本首都圈建设及对京津冀协同发展的启示》， 《社科纵横》 2017 年第 3 期。
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北京文化前沿·2022
“都” 与 “城”、 “城” 与 “人” 之间的矛盾。 任由首都 “摊大饼” 式无序蔓
延， 会在很大程度上影响首都城市健康发展和竞争力的提升。 许多国家都意
识到了这一点， 通过国家顶层规划推动首都功能的空间结构由单中心、 “摊大
饼” 式的形态向多圈层、 多中心的都市圈形态转变， 引导首都城市空间形态
的优化和有序拓展。
工业革命以来， 世界上不少首都的 “爆炸式” 发展带来了各种环境与社
会问题， 例如伦敦由于工业分布密集， 污染严重， “雾伦敦” 成了首都的代
号。 在霍华德、 盖迪斯、 芒福德等学者 “ 尺度重构” 的理论背景下，① 城市
空间规划由 “就城市论城市” 逐步走向 “ 区域整体观”。 首都特大城市的区
域空间规划就照顾到空间布局、 功能配置、 形态塑造等方面。 从区域的视角
疏解首都功能， 重塑首都功能。 通过顶层设计， 大多数国家单一的首都城市
逐渐发展成以首都城市为核心的城市群， 城市群拓展多为层级式圈层结构，
每个圈层均有明确的功能定位。 英国伦敦由伦敦城发展至大伦敦， 包含伦敦
城及周边的几十个行政区， 具体分为内伦敦与外伦敦两个圈层； 法国巴黎发
展而成的巴黎首都经济圈由巴黎市与其他七个省组成， 具体分为巴黎市区、
内环和外环三个圈层； 日本东京最终发展成以东京为中心、 半径 100 公里范
围内的一都七县城市群， 具体分为内层、 中间层和外层三个圈层； 韩国首尔
首都圈则包括中心城市首尔特别市、 仁川直辖市、 京瓷道行政区及其下属的
64 个次级地方行政区等三个圈层。②
一些国家通过在首都地区不同圈层建设功能分工互补的城市副中心、 新
城、 卫星城。 事实上， 构建多中心城市空间结构， 分担首都中心城区的部分
功能， 是许多首都城市发展到一定阶段之后的共同规律。 伦敦为疏解中心城
区的人口与就业， 通过建设 “ 反磁力中心” 城市， 推动大伦敦中心的人口、
就业问题在更大的范围内实现平衡布局。 伦敦经过多年的新城建设， 形成围
绕中心城区的 “环状路网 + 绿带 + 卫星城” 典型模式， 对疏解城市功能和中
心城区人口起到了重要的作用。 巴黎依托已有城市化区域， 提升土地利用效
率、 提高人口密度， 形成各种资源要素的城市集聚， 同时通过发展多中心空
① 吴骞: 《 尺度重构下的国外首都特大城市地区空间规划分析》 ， 《 国际城市规划》 2019 年第
1 期。
② 国务院发展研究中心课题组: 《 典型首都城市建设和治理的经验启示》， 《 中国经济时报》
2016 年 8 月 16 日。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
间结构， 促进区域内职住平衡和大都市区整体均衡发展， 实现城区内各要素
资源的有效配置和城市功能的高效利用。 在一定程度上分流了涌入巴黎主城
区的新增人口， 并有效引导原单中心放射发散型格局的巴黎都市区向多副中
心和多卫星城同步协同发展格局转变。 最终形成 “1 中 9 副 5 新城” 的多中心
空间模式， 使巴黎中心地区有更多的空间来发挥服务中心的作用。 东京都分
成三大圈层， 规划建设了 19 个微型中央商务区， 新建的副中心有效分担了部
分市区功能。① 东京则在首都圈发展过程中， 在城市外围的广域地区内建设了
专业化职能明确、 发展模式各异的自立性新城， 以促成多极分散型网状构造
的均衡发展格局。 世界上大多数首都在建设过程中大都依据承载能力、 地理
区位、 发展规模和功能定位的差异性， 形成不同层级的城市极核， 同时注重
各极核在整个区域层面的联系与协作。
（三） 完善首都城市管理制度
首都作为国家治理与地方治理交织重叠的特殊区域， 公共事务复杂多元。
要实现首都良好治理， 必须明确中央政府和首都城市地方政府的公共治理权
责关系。 无论是纵向的上下级政府之间， 还是横向的同级职能部门之间， 都
需要明确分工。 对于涉及首都地区具有国家战略意义的重大事项， 或者需要
跨部门协调的公共事务， 则设立相应具有协调和执行权能的机构或上级政府
专门负责。 为保障首都城市的健康发展， 大多数如巴黎、 东京等首都城市都
建立了健全的城市管理体系， 大到政府治理、 经济发展、 社会活动， 小到露
天市场、 停车规则、 公共卫生等， 都有相应的管理制度加以保障。 例如法国
巴黎的首都治理， 推出了 “中央主导—地方自治” 的双层治理结构， 法国中
央政府负责立法、 审批、 规划等举措促进巴黎大都市区的整体发展框架， 同
时下放部分权力给社会其他主体包括市镇， 促使各种社会力量之间合理地协
