作发展。②
日本在推动首都圈建设过程中， 日本政府注重建立具有权威性的协调机
构， 完善跨区域协调机制。 例如成立都市圈整备局， 作为政府的协调组织，
① 国务院发展研究中心课题组: 《 典型首都城市建设和治理的经验启示》， 《 中国经济时报》
2016 年 8 月 16 日。
② 苏黎馨、 冯长春: 《京津冀区域协同治理与国外大都市区比较研究》， 《 地理科学进展》 2019
年第 1 期。
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北京文化前沿·2022
主要职责是协调东京都市圈与调整局和土地局等其他政府机构的关系。 东京
都市圈还专门成立了包括地方政府领导人、 企业家、 大学教授等具有社会影
响力的人士组成都市圈整备委员会。 促进了地方政府、 企业、 学者之间进行
密切的分工协作。 同时， 行政协同机制还有 “九都县市首脑会议”， 主要由首
都圈的各个重要县市参加， 在行政层面进行顶层设计。①
世界上不少首都都在进行治理模式的创新。 在全球城市治理层级结构调
整中， 出现了新型层级制发展趋势。 以伦敦大都市圈为例， 尽管 1998 年又恢
复了两级政府管理模式， 但其对上下一致的传统治理模式进行了创新， 即两
级政府之间不存在隶属关系和管辖关系， 而是一种合作和伙伴关系。 其中，
大伦敦政府是作为战略型政府而运作的， 其作为政策整合和协调多中心治理
机制的一个平台， 着眼于城市长远和可持续发展及提升。 伦敦自治市政府是
作为日常运作型政府， 重点是提供具体日常公共服务， 这种两极政府管理模
式在确保伦敦大都市圈发展的统一性的基础上， 尽可能多地给予地方自治权
力， 最大限度地 激 发 区 级 政 区 的 活 力， 实 现 城 市 一 体 化 管 理 与 地 方 自 治
并存。②
比较项目
战略型政府
日常运作型政府
对城市居民所需的公共产品和服务
目标
长远眼光和可持续发展
的有效供给
职责
决策和规划， 提升城市综合竞争力 提供具体的公共产品和公共服务
内部组织
决策、 执行与监督部门分立
执行与监督部门
面向
变化着的环境
公共事务
权威
影响力
执行力
概括起来， 国外首都治理具有参与主体类型多元， 且关系稳定、 权责明
晰的特点。 以立法为根本、 行政为保障、 发挥市场机制。③ 有效地杜绝了机构
重叠、 交叉扯皮的现象。
① 田庆立: 《日本首都圈建设及对京津冀协同发展的启示》， 《社科纵横》 2017 年第 3 期。
② 姜乾之、 张靓: 《东京大都市圈演化的治理结构研究》， 《现代日本经济》 2020 年第 3 期。
③ 苏黎馨、 冯长春: 《京津冀区域协同治理与国外大都市区比较研究》， 《 地理科学进展》 2019
年第 1 期。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
（四） 制定首都治理的法律法规
首都城市发展不仅关乎自身的发展和治理， 也是保障中央政府高效运转、
展示国家竞争力、 实现区域协同发展的重要政策工具， 必须进行高位统筹。
跨区协同、 高位统筹、 立法保障、 动态调整是首都发展区别于一般大城市和
区域城市的主要特点。 世界上一些发达国家出台有类似首都法的法律法规规
范首都发展。 例如， 日本中央政府为支持东京都可持续发展， 有机疏散非中
心城市的功能， 政府有计划地规划和发展东京都市圈内其他城市， 1965 年制
定了 《首都圈整备法》， 确立了 “首都圈整备计划”， 并赋予其绝对的权威地
位。 调整首都圈功能， 提出 “ 地域复合体构想” 整体构想。 1968 年和 1976
年， 日本政府又分别出台首都圈规划， 将首都圈扩展至 “一都七县”， 首都圈
的范围得以扩大， 而且首都功能被进一步分散， 在此基础上， 提出构建 “ 区
域多中心城市复合体” 的蓝图。 1986 年， 东京 “ 一极集中” 的结构转变为
“多心多核” 结构的 “区域多中心城市复合体”， 1999 年又第五次制定 《首都
圈建设规划》， 重新将城市功能在都市圈内进行合理布局， 打造 “分散型网络
结构” 的空间模式。 目标是将首都圈建设成为更具经济活力、 充满个性与环
境共生、 具备安全舒适高品质生活环境的可持续发展区域。①
1978 年， 英国伦敦颁布 《 新城法》， 遏制伦敦主城区发展萎缩的趋势，
提升伦敦主城地位。 2000 年后， 大伦敦政府重新成立， 分别于 2004 年、 2008
年、 2011 年、 2016 年先后颁布了四部伦敦城市发展战略规划， 旨在将伦敦建
设成为欧洲主导型城市和世界级城市的发展目标。 着重强调可持续发展、 高
效率增长、 城市功能完善与便捷、 设施更新。 由市场驱动， 通过各种资源要
素配置与流动、 人口自发迁徙与集聚、 环境与服务功能逐步优化等措施推动
城市发展， 不再片面地限制伦敦城市规模扩张。 认为只有实现将大伦敦区着
力发展成为世界级城市的发展战略， 才能有效带动英国的发展， 提升其在世
界级城市的领先地位、 占据全球价值链高端。 同时明确未来伦敦城市发展应
坚持增长、 公平及可持续三个基本原则。② 法国也于 2000 年后制定了 《 巴黎
① 田庆立: 《日本首都圈建设及对京津冀协同发展的启示》， 《社科纵横》 2017 年第 3 期。
② 刘佳骏: 《国外典型大都市区新城规划建设对雄安新区的借鉴与思考》， 《 经济纵横》 2018 年
第 1 期。
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北京文化前沿·2022
大区 2030 指导纲要》， 确立了巴黎 21 世纪发展目标， 重点打造巴黎世界级都
市区。①
（五） 转型升级首都核心产业
近年来， 世界级城市在全球和区域经济中的功能不断扩展， 地位迅速提
升， 对国家及世界经济发展的作用越来越显著。 世界级城市之间的竞争格局
直接决定了全球经济、 文化的发展走向。 世界上大部分国家的首都是本国政
治、 经济、 文化的中心， 有些在世界上都有重要影响。 在全球化背景下， 首
都城市代表国家和地区参与全球城市竞争和全球治理， 通过构建合理的城市
产业结构体系， 形成全球竞争力， 在全球经济分工体系中发挥协调、 控制和
指挥作用。 首都城市对全球经济的控制力和影响力集中体现在金融业、 商务
服务业、 科技服务业、 信息服务业、 文体娱乐业、 教育培训业等现代服务业，
一般性制造业和低端服务业则在首都城市发展过程中逐步向外围转移。
推动产业结构和就业结构转型升级、 迈向高端， 是打造首都城市竞争力、
治理 “大城市病” 的重要支撑。 推动产业结构和就业结构转型升级、 迈向高
端， 有助于带动城市人口合理布局， 提升资源能源使用效率， 大大缓解首都
城市在人口集聚、 环境、 交通等方面的治理压力， 同时， 也是提升首都城市
核心竞争力的重要支撑。 世界上许多首都城市都把产业转型升级作为城市发
展的重大战略。
随着新知识经济的发展， 首都传统工业产业必须转型。 比如伦敦城市的
转型是从工业和金融之都向创意之都的转变， 文化创意产业已成为伦敦支柱
产业之一， 是推动当地经济发展的重要动力。 根据伦敦政府报告， 伦敦文化
创意产业每年创造约 470 亿英镑产值， 超过 15% 的伦敦市民从事与文化创意
产业相关的工作。 2017 年， 伦敦文化创意产业增加值为 522. 3 亿英镑， 占英
国文化创意产业增加值的比重达到 51. 4% 。② 通过发展数字技术， 为艺术家
和创意工作者提供实习机会或就业帮助， 培养市民文化素养等政策扶持和推
动， 伦敦文化创意产业不断发展， 在增强文化软实力、 提高城市国际吸引力
① 刘佳骏: 《国外典型大都市区新城规划建设对雄安新区的借鉴与思考》， 《 经济纵横》 2018 年
第 1 期。
② 贺菁伟: 《国际首都城市特色功能建设经验及启示》， 《中国统计》 2021 年第 3 期。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
和影响力等方面发挥着重要作用。
在推动首都产业升级中， 增强新型产业的创新能力， 是提升首都产业
发展的重要举措。 根据创新型城市指数报告， 东京城市创新能力进步显著，
从 2010 年全球第 20 位上升至 2018 年全球第 1 位； 伦敦和巴黎城市创新能
力稳居全球前列， 2018 年分别排在全球第 2 位和第 9 位； 首尔城市创新能
力发展平稳， 从 2010 年全球第 27 位稳升至 2018 年全球第 12 位。① 根据世
界知识产权组织统计， 2013—2017 年， 东京—横滨地区以创新产出总量 ( 国
际科学出版物和国际专利申请量) 占全球总量的 12. 6% ， 继续领跑全球创新
产出集群第 1 位； 首尔以 5. 6% 的全球产出占比位列全球第 3 位； 巴黎和伦敦
分别位列全球第 9 位和第 15 位， 创新产出总量占全球比重分别为 2. 5% 和
1. 7% 。 同时， 由于首都产业的大发展， 不少首都经济发展在各自国家的比重
较高， 例如， 巴黎、 首尔、 伦敦、 东京地区生产总值占该国地区生产总值的
比重分别为 33. 9% (2017 年)、 29. 8% (2016 年)、 21. 5% (2015 年) 和
20. 6% (2015 年)。②
世界各国的首都依据自身的资源禀赋， 根据国家发展的需要， 调整、 强
化、 弱化某些功能， 其宗旨都是为了突出首都的核心功能， 增强首都在本国
或者国际上的竞争力。
五 深化首都性质功能认识的建议
基于对首都性质功能的历史变迁、 现实问题、 国际借鉴的分析， 我们进
一步认识到深化首都性质功能的认识对于北京和全国发展而言的极端重要性，
但同时也深刻感受到这种深化认识的极度复杂性， 不能简单地非此即彼地看
问题， 而必须坚持系统观念。 坚持系统观念是党的十九届五中全会通过 《 中
共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目
标的建议》 中强调 “十四五” 时期经济社会发展必须遵循的 “五个坚持” 原
则之一。 习近平总书记深刻指出: “ 系统观念是具有基础性的思想和工作方
法。 全面建成小康社会后， 我们又开启了全面建设社会主义现代化国家新征
① 贺菁伟: 《国际首都城市特色功能建设经验及启示》， 《中国统计》 2021 年第 3 期。
② 贺菁伟: 《国际首都城市特色功能建设经验及启示》， 《中国统计》 2021 年第 3 期。
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北京文化前沿·2022
程， 我们发展环境面临深刻复杂变化， 发展不平衡不充分问题仍然突出， 经
济社会发展中矛盾错综复杂， 必须从系统观念出发加以谋划和解决， 全面协
调推动各领域工作和社会主义现代化建设。” 坚持系统观念的核心要义在于
“加强前瞻性思考、 全局性谋划、 战略性布局、 整体性推进”①。 这对于首都
建设而言具有指导思想和遵循原则的意义。 自觉坚持和贯彻系统观念， 我们
对首都性质功能的认识就将有一些新的收获与启示。
第一， 更加自觉地在 “ 中央—北京—京津冀—全国—世界” 的同心圆中
定位首都。
1. 需要厘清、 构建中央和北京市责权明晰的工作体系。 毋庸讳言， 北京
发展中 “都” 与 “城” 的矛盾， 事实上就是中央对北京市四个中心、 四个服
务的首都功能定位与北京市自身发展及其能力建设之间的矛盾——— “ 四个服
务” 中首先是 “为中央党政军领导机关服务”。 中央的定位和要求是不容商榷
的绝对命令， 但北京作为特大城市也只有自身发展好了， 才能更好地扮演好
这样的角色。 党的十九届四中全会把 “健全充分发挥中央和地方两个积极性
体制机制” 作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容， 并作出了
部署。 这是习近平新时代中国特色社会主义思想治国理政论述的重要体现，
是完善国家行政体制、 提升政府治理效能的重要举措。 中央与北京是一种特
殊的央地关系， 也可以说是中央和地方关系中最直接、 最重要的关系， 需要
特殊的、 专门的规定。 只有构建责权明晰的工作体系， 北京市才能明确自己
的权力、 责任的边界， 才能在利益增进的条件下不断增强活力， 体现积极性，
发挥创造性， 从而也能更有效地提高服务中央的能力。
2. 在世界格局中构建京津冀利益共同体。 京津冀协调发展战略是重大的
国家发展战略， 也是北京发展的难得机遇。 京津冀协调发展战略的提出确实
有其明显的针对性， 那就是要疏解北京的非首都功能。 但是， 对于北京市来
说， 既要深刻领会中央的精神， 又要摆正自己的位置， 以更宽广的视野、 更
谦逊的胸怀去理解和实现这一战略， 从而使首都真正获得可持续发展的理想
效果。 实事求是地说， 七年多来京津冀协调发展取得了阶段性成效， 但远不
尽如人意。 根本的原因就是未能照顾好各方利益， 真正把各方积极性激发出
① 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，
人民出版社 2020 年版， 第 56、 57 页。
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深化 “首都” 性质与功能的研究报告
来。 京津冀各自的利益诉求不同， 这是客观事实， 能否协调好利益问题是决
定京津冀协调发展战略成败的关键所在。 京津冀利益协调的焦点和节点在北
京， 如果北京也只考虑自己的利益， 而不是最大限度追寻三地公约数并扩大
共同的利益， 那么这一战略就会大打折扣。 例如， 多年来北京市大多 “ 政治
正确” 地把京津冀协同发展当作解决自己 “大城市病”、 疏解非首都功能的手
段， 即便是 《关于制定北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○
三五年远景目标的建议》 相关部分的标题也表述为 “牢牢抓住疏解非首都功
能这个 ‘牛鼻子’， 深入推进京津冀协同发展”。 境界不高、 行之也必不远!
真正长远的定位应该是具有超越性的、 理念性的 “范导”。 换言之， 不应该是
以 “治病” 的非常态出现的， 而应该是以顺应规律发展的常态出现的。 要从
世界城市发展已经进行城市群发展的高度以及国内面临长三角、 珠三角 ( 大
湾区) 等城市群严酷竞争的事实出发， 充分认识到打造京津冀利益共同体乃
至生命共同体的极端重要性， 长远来看是北京更需要京津冀， 而非相反! 因
此北京在对待其他两个主体时要尽量淡化 “ 工具性” 话语及其策略， 要有
“以大事小在于仁” 的胸襟与魄力， 避免关于首都功能的 “ 非 ( 首都功能)
此即彼” 的说法与做法。 一方面， 简单剥离首都功能与非首都功能是不合理
的， 两者水乳交融， “ 皮之不存毛将焉附”， 没有非首都功能的涵养、 支撑，
首都功能就不可能实现。 另一方面， 厚此薄彼的也不合情， 还是要充分照顾
津冀两个主体的感受， 尊重其利益、 增进其利益， 真正在结构优化中壮大城
市群整体力量， 从而使北京获得可持续发展的后劲， 增强服务中央的能力。
“知其雄， 守其雌， 为天下溪……知其白， 守其黑， 为天下式……知其荣， 守
