“一个没有视野的会议室。”
委内瑞拉外交家迭戈·阿里亚是前驻联合国大使兼安全理事会主席，他形容安全理事会的秘密会议室为：一个永远拉着窗帘的会议室。
我们能够单边地做这件事当然好啦，但是我们做不到。
国务卿鲍威尔对总统乔治·W·布什如是说 2002年8月5日
美国和联合国
一个真正的帝国需不需要同盟，或者说，它是否可以独立地获得世界上任何它想要的东西？在许多评论家的眼睛里，萨达姆·侯赛因的伊拉克对世界带来的威胁塑造了 “单边主义”和“多边主义”之间的一个分水岭。整个20世纪90年代中，美国通过“国际社会”的机制途径与萨达姆打交道。这是一个模糊的概念，通常是指联合国。但是在现实生活中，有时是为了讨好那几个反对美国的国家而说的。老乔治·布什总统的批评者们认为当他没能按照联合国授权的那样将伊拉克赶出科威特、入侵伊拉克、既而改变巴格达的政权，是因为他对国际社会的反应表现得非常敏感。12年后的小乔治·布什总统的批评者们却恰恰相反，他们认为在没有联合国明确授权的情况下，小布什下令入侵伊拉克，并推翻了萨达姆·侯赛因的统治，因此他对国际社会的反应太过漫不经心了。这些评论家认为，法国政府要求以多边途径和手段来解决伊拉克问题的一贯立场是正确的。
然而，这在许多方面来说是一个错误的两分法。2003年对伊拉克的入侵并非缺乏国际法的合法基础，这个行动以不同的方式得到了大约40个其他国家的支持。没有一个国家如此强烈地反对伊拉克的政权变更，以至于愿意与美国发生争战。它们最多不过使用雄辩的词句——这个最廉价，也最无效的武器。另一方面，法国政府也很难被描述为“多边主义”道德的典范，正如将联合国安理会看作是国际关系中合理性的唯一源泉一样是荒谬的。伊拉克危机起源于联合国——尤其是安理会——13年（指2003年以前）来对伊拉克所持的极其暧昧的态度。这些年里，随着冷战的结束，一个“新的国际秩序”亟待出台。联合国在美国的支持下，起到了举足轻重的作用。那些今天故意抬高联合国地位，而批判美国做法的人，他们的记忆是带有选择性的。因为，忽略联合国的主要责任，而对美国所犯的小错加以苛求，实在有欠公允。
维多利亚女王时代的政治家常常喜欢谈论“光荣的孤立”，尽管这是自相矛盾的概念。他们认为所谓“光荣的孤立”并不能代表帝国的理想状况。然而20世纪90年代发生的事情揭示了过度依赖于国际机制也会有不利的方面。多边主义也没有那么“光荣”。
联合国在很大程度上是美国创建的。联合国的名称是与轴心国对抗的26个联盟国家1941年末草拟共同宣言的时候，由富兰克林·罗斯福建议的。三年半后，《联合国宪章》在旧金山歌剧院被来自50个初始成员国的代表们正式采用。虽然联合国的会议地点起初是伦敦，自20世纪50年代以后，安理会和联合国代表大会便开始在纽约的一栋由洛克菲勒家族捐献的房子里办公。虽然，1996年受到共和党支配的国会的煽动，美国中断了其联合国成员国会费的缴纳，但在1999年，美国恢复了会费的缴纳，并付清了部分拖欠的款项。直到今天，美国仍旧是联合国最大的个别捐助者，这个状况从联合国成立伊始，一直如此。为期两年的25.4亿美元的联合国预算中，有超过1/5（22%）是由美国支付的，比1999年之前的25%的配额只是略低一些。此外，世界粮食计划署预算的一半是来自美国；联合国维和行动、国际原子能机构、联合国难民署的预算中，美国也出了1/4；世界卫生组织、联合国儿童基金会和联合国发展委员会约1/5的预算还是由美国贡献的。2002年，美国声称对国际组织的整个联合国系统的捐助估计总共达到30亿美元。
关键的一点是，联合国并不是可以一个替代美国作用的机构。它是美国创造的，其资源要比美国政府的资源少得多，因而，它的职能对美国权力所能起的作用只能是补充性的。更为准确地说，联合国每年的预算相当于大约0.07%的美国联邦预算、0.4%的美国国防预算和17.6%的美国国际发展和人道主义援助预算。用前国务卿马德琳·奥尔布赖特的话来说，联合国的年度预算相当于“大约五角大楼每32小时的花费”。奥尔布赖特是1993年到1997年美国驻联合国常驻代表。因此联合国永远也不希望与美国对立，也不指望会赢美国，只要出现分歧，美国就只会按照自己的方式行事，就像在国际法庭的司法程序中所表现的那样。虽然美国在小布什总统任职期间做了更多这样的事情，但这些在以前就曾发生过，没什么新鲜的。美国需要联合国，但是这并不意味着对联合国的所有国际协定美国都会同意签字。联合国则更需要美国，所以它必须容忍它的这位主要赞助人。要是联合国和美国之间彻底破裂的话，联合国实际上是难以存在的。
今日的联合国对美国的权力确实存在抑制，但答案必须在“多边主义”面纱的后面寻找。可以从安理会的三个前帝国，和一个仍然存在的帝国，即英国、法国、俄罗斯以及中国在联合国的权力过大中找到答案。是他们，而不是联合国本身有权力来否决美国的外交政策，国际社会的批准和认可是以安理会决议的形式体现的，他们可以单独行使此权力，也可以联合起来行使这个权力。因此，具有讽刺意味的是，多边的共识可以被仅仅一个安理会常任理事国成员的单边行动所阻止。如2003年在伊拉克问题上出现的现象。美国容忍这样的事情发生是它自我约束的标志，也是出于自身利益的考虑。安理会——其实就像19世纪大国外交部长的例行会议一样——是今天某些（尽管并非全然如此）大国追求自己利益的便利工具和交易的场所。当它认可美国的政策时，肯定对美国是有用的。当它表示反对时，安理会不过是美国的眼中钉、肉中刺。也许安理会提供了一个舞台，让这些前帝国沉溺在对自身重要性的良好感觉中。其实，如果他们不在安理会当中，没准实力还可以更为强大些——这恰恰是因为他们的出现给那些经济实力处于上升阶段，但现在仍不是安理会永久成员的国家感到十分不快。这些国家未能成为安理会永久成员国纯属历史的原因。截至2004年，安理会其余4个永久成员国的国民生产总值加在一起达到4.5万亿美元，略低于美国国民生产总值的一半，也不到安理会三个最大的非成员国国民生产总值总和的3/4，它们是：日本、德国和印度。
第一次海湾战争
当萨达姆·侯赛因的军队1990年8月2日入侵科威特的时候，正赶上历史上千载难逢的时刻，此时的安理会几乎无条件地支持美国的行动，但这是一个美国无论如何也一定要单独执行的行动。乔治·H·W·布什总统在6天之内宣布将在沙特阿拉伯部署美军以保护该地区免遭伊拉克的进一步侵略。次年1月，在部署了大量军队后，美国总统下令将伊拉克军队赶出科威特。6个星期的空战后，萨达姆的部队在势不可挡的地面攻击中被送回了家，陆地战斗的持续时间几乎不到100小时。
这里需要强调5点。第一点，也是最明显的一点是，在苏联行将灭亡的剧痛中，美国政策在安理会的传统障碍也消失了。因为，苏联对美国的政策一定是会采取抵制态度的，就像朝鲜半岛危机中它所做的那样。萨达姆的侵略行为显然是违反《联合国宪章》的，但是戈尔巴乔夫之前的克林姆林宫一定会本能地反对“沙漠之盾”行动和“沙漠风暴”行动这样大规模的美军部署的。而这次不费吹灰之力就通过了一系列决议，要求伊拉克从科威特撤兵，对伊拉克的石油出口实行禁运，封锁该国的进口，安理会最后还授权美国和任何其他成员国使用“一切所需的手段和方式解放科威特”。第二点，萨达姆低估了美国要以一次决定性的军事胜利“断然消除越南综合征”（如布什总统所言）的坚定决心。毁灭性的地毯式轰炸加上4天的闪电袭击，以最小限度的美军伤亡歼灭了伊拉克军队。这次行动，美军在海湾地区部署总共超过110万人的军队，伤亡仅148人。用中央司令部前首席指挥官安东尼·辛尼的话来讲：“沙漠风暴一举成功……我们成功抵制了这个星球上唯一的一个蠢人，因为他实际上什么都缺，还想跟我们抗衡，这包括对科威特的所作所为和道义上的缺乏。”
然而，第三点，美国没有在入侵科威特战争中将其优势坚持到底，恰恰是因为害怕“越南综合征”的缘故。参谋长联席会议主席科林·鲍威尔敦促布什停止地面战争，使得至少一半萨达姆忠诚的共和国卫士幸免于难。美国挑唆北方的库尔德人和南部的什叶派穆斯林反叛萨达姆政权后，便袖手旁观，坐看鹬蚌相争。胜利后，他们首先为伊拉克北部的库尔德人强行开辟一个安全区域，后来在北纬36度和南纬32度之间，建立了两个禁飞区。这两个行动（支持库尔德难民的“提供安慰行动”和“南方守望行动”）又是一次由联合国安理会决议批准的多边行动——法国、英国和土耳其也都参与了这两个行动，美国仍希望终结萨达姆的统治。1993年6月，由伊拉克资助的一项阴谋在老布什访问科威特时，用装满炸弹的小汽车对其进行暗杀。接着，克林顿总统下令发射巡航导弹，对巴格达进行不连贯攻击。美国也没有停止迫使联合国采取限制伊拉克战后军事活动的决议。为了惩罚伊拉克侵犯北方安全区的行为，1996年美国对其进行了进一步的攻击。1998年12月，美国又因为伊拉克拒绝同联合国特别委员会的武器调查小组合作，再一次发动进攻（沙漠之狐行动）。但是，到了20世纪90年代末，事情已经变得非常清楚，除了进行全面攻击之外，没有其他办法可以彻底铲除萨达姆了。美国也有理由怀疑国际武器核查操作系统是否有效，是否能够清除萨达姆政权努力获取或囤积的“大规模杀伤性武器”（核武器、化学武器和生物武器的简称）。
第四点，第一次海湾战争在许多方面，在伊拉克外部取得的成果要比在伊拉克内部取得的成果大。即便是取得了战争的胜利之后，美国也并没有完全从中东撤兵。相反，20世纪90年代驻扎在那里的部队人数有增无减，如表5所示，从1993年的6 000人多一点到2000年的1.6万人。作为美国海外驻军的一部分，这个数字是美国承诺向该地派军的3倍。尤其值得注意的是，美国在沙特阿拉伯的工作人员数量不断上升，这些王室邀请的临时“房客们”碰巧与一二百艘军舰同时出现。这些数字低估了美国人在该地区存在的程度，因为它没有将部署在海湾以及海湾周边的海军船只计算在内。这些数字也没有捕捉到另一面——沙特对美国的军事依赖程度也与日俱增：1990年8月到1992年12月间，沙特向美国军火商签订了价值达250亿美元的订单。实际上，阿拉伯半岛的政治体制里，民众对军队的参与度非常之低，利雅得的安全要完全依赖美国的人力和军力。然而，如我们所见，在沙特阿拉伯内部和外部，这种对美国的依赖性对于激进的伊斯兰极端主义运动愤怒的烈焰来讲，不啻是火上浇油。早在1991年，沙特的神职人员们，包括萨法尔·阿尔·哈瓦里——此人是经常被奥萨马·本·拉登援引的权威人物，就公开抨击“西方世界作了更大的设计，企图主宰整个阿拉伯和穆斯林世界”。出于对沙特当局依赖美国保护的憎恶（沙特政府曾经拒绝了本·拉登提出的带领一支阿富汗式的游击队去抗击萨达姆的请求），本·拉登于1991年4月离开沙特阿拉伯，途经巴基斯坦和阿富汗到达苏丹境内的基地组织新建的大本营。
第五点，也是最后一个特点与伊拉克关系不大，就是以色列的边缘化。老布什政府认为，以色列不应成为对付伊拉克的军事行动中心——甚至也不能成为以供给、储藏、医疗为目的中心。萨达姆努力把自己描绘为犹太复国主义的头号敌人，当他向特拉维夫（以色列港市）发射飞毛腿导弹时，美国积极阻止以色列的任何复仇行动。此外，在“沙漠风暴行动”之后，布什总统立即寻求向以色列施压，以期打开在巴勒斯坦问题上的谈判僵局。为了达到这个目的，他再次重申美国的信念，即任何和平“必须基于联合国安理会242号和338号决议以及地区和平的原则”。两个月后，国务卿詹姆斯·贝克尖锐地指出，他所知道的“对和平最大的障碍就是以色列人的定居活动不但没有缓和的趋势，还在不断地加快步伐”。如果以色列拒绝接受美国所要求的条件的话，就会使美国价值100亿美元的贷款保证化为乌有。1991年之后，美国实际上冻结了对以的援助，而援助的实际数字也逐步下降。到1999年为止，作为以色列国民总收入的一部分的美国援助，已经下降到1992年水平的1/3了。
永远不说“决不再来”
在联合国安理会的庇护下，老布什极其严格地致力于创建“世界新秩序”。根据安理会决议的字面意思，伊拉克被打击，并受到了遏制。在同样的基础上，以色列被迫与巴勒斯坦和解。然而，逼着他的继任者重新审视——尽管是非常不情愿和踌躇的——美国对联合国的态度的问题到老布什1993年1月离任之时已经开始。
老布什遗赠给克林顿的定时炸弹之一就是美国卷入索马里内战。20世纪80年代大部分时间里，在不断扩大的国家控制权的争斗中至少有5个不同派别的军事武装集团参与了这场内讧。但直到1992年末，眼看饥荒即将爆发，美国才真正加入了进来，它再一次怀揣着联合国安理会的授权书（794号决议），派遣了一支由陆军、海军和海军陆战队混合编成的特遣部队，但不是去打仗，而是去到那里协助给最需要的地区输送救援物资的。新总统最初的外交政策法令之一是逐渐缩小这支队伍的规模，从2.6万人减到5 000人。然而，当效忠于自诩为“索马里联合国民大会”领袖的穆罕默德·法拉德·艾迪德的枪手谋杀了24名来自巴基斯坦的联合国维和士兵的时候，安理会发布了一条新的决议（837号），批准对艾迪德进行逮捕。出于对联合国的责任，美国派遣了由三角洲特别行动部队支持的黑鹰突击队分队作为响应。
与所有的美国人一样，威廉·杰弗逊·克林顿从越南战争中学到了他的教训，但这是有别于科林·鲍威尔所得出的不同的教训。如我们所见，鲍威尔认为，如果不是在军事力量上具有压倒性优势并可以对有限目标实现快速制胜，美国就不应当出兵参战。同时，必须取得美国民众的支持。克林顿的教训则更简单些：任何总统就任期间如果发生士兵死伤惨重的战争，他是不会重新获选继续连任的。未曾被直言挑明的“克林顿主义”因而和“鲍威尔主义”一样简单而又激进：美国不应从事有可能危及美军现役士兵生命安全的军事干预行动。整整8年的任期里，他始终恪守此信条。如图10所示，克林顿总统任职期间，一名美国现役士兵因在敌对行动中执行任务而丧命的概率小于16万分之一。而这个人被其同事杀死的可能性则要超出这一概率5倍，自杀的可能性则要超出18倍以及死于事故的可能性则要超出49倍。对克林顿而言，非常不幸，他授权的第一次军事干预行动，结果却大败而归：有18名美国人阵亡。如今，人们称这次在索马里首都摩加迪沙发生的惨败为“黑鹰号击落事件”。
图10 执行任务过程中美军现役军人死亡表（按死亡方式进行分类），1993年—2000年
故事片《黑鹰计划》的编剧马克·鲍顿认为，并不是运气使得索马里的武装分子击落了两架美国直升机，这是他们深思熟虑的成果。这两架直升机被匆忙地送上天，执行在光天化日之下“擒获”艾迪德和他的助手们的任务。鲍顿这样写道：“每个敌手都会在战斗中暴露他的作战方式的弱点。对艾迪德手下的斗士们而言，美国突击队的软肋非常明显。他们不愿意去死……要消灭这个突击队，必须得让他们在陆地上战斗。答案便是击落一架直升机。从某种意义上讲，美国人这种误导的优越感，以及不愿意去死的特点，意味着他们为了互相保护却可以做任何事情，这是勇敢的行为，但有时也显得有勇无谋。”人们在阅读鲍顿采访此次夭折的袭击行动中的幸存者的叙述时，印象必定非常深刻，但实际上这样的叙述还不充分，因为美国人似乎还愿意为了营救战友的尸体而甘愿冒生命危险。更值得让人玩味的是那未说明的结局，那就是突击队员们杀红了眼，不加区分地屠杀索马里人。在《黑鹰计划》的情节中，最糟糕的不是18名美军战士阵亡的那一幕，而是至少有同等数量，可能还不止这些数量的毫无防备的索马里男人、女人和孩子被惊慌失措的美军士兵不加区别地除掉了。
克林顿对这个事件的回应带有美国所有军事干预行动的一贯特色。他先派军队增援，但同时又明确宣布了撤离的日期，仅6个月之后，抓捕艾迪德的计划便被悄悄地放弃了。实际上，仅在几周之后，艾迪德便乘坐美国提供的军用运输机到埃塞俄比亚去参加一个和平会议了。这种方法存在的一个问题是不言自明的：美军肯定不久就要走人，这就打消了那些索马里的军阀们达成和解的念头。1994年9月发生了非常类似的情况，克林顿政府在又一次执行联合国安理会决议（940号）时，派遣一支2万人的部队前往海地。此次行动的目的是恢复由选举产生的让·贝尔特朗·阿里斯蒂德总统的职权，他是在三年前被反政府的军方以武力罢黜的。6个月后，美国将责任移交给联合国一个特别执行小组后，仅留了几百人在岛上，这使得阿里斯蒂德得以继续海地政治的正常惯例：偷窃、谋杀、胁迫、腐败。
海地是单一民族的国家，在那里95%的人口是非洲奴隶的后裔，所以那里不会有什么种族大清洗，只可能有大规模的屠杀。而种族大屠杀就意味着将一个民族或一个部落的一群人杀死。这个词汇本身是一个创新语汇，可以追溯到1944年，由雷费尔·莱默金在他的《轴心国统治其占领的欧洲》一书中新创的一个术语。莱默金是纳粹所迫害的一名波兰裔犹太难民，他的家族几乎全都在大屠杀中被杀（49名亲属，其中包括他的双亲，只有他兄弟和兄弟媳妇以及他们的孩子一家幸存下来）。正是他，单枪匹马地发起了一场运动，将一个生造的词语编入了战后国际法基础原理中。到1948年时，莱默金似乎已经取得了胜利，不仅联合国大会一致通过决议，谴责1946年发生的种族大屠杀，而且到1948年通过了——再一次全体通过——防止及惩治种族灭绝罪行的公约。
然而，莱默金的计划被证实有一个致命的缺陷。给予他收容和庇护的国家——美国，拒绝批准这个联合国公约。换句话说，美国应该是采取行动阻止大屠杀最理想的国家，无论通过经济施压的手段还是通过军事干预方式都可以。而实际上，直到1985年，美国才克服了来自参议院的反对（里根政府企图修复同参议院的一场争执，起因是总统访问德国时期，对比特堡战争公墓的造访，是一次考虑欠妥的安排。因为那里还埋葬了49名党卫军军官的尸体）。强硬派的现实主义者们仍然争辩说，美国不应当批准和认可联合国的这类公约，因为那样做会提高国际法庭的地位。实际上，参议员杰西·赫尔姆斯试图用一堆所谓的“保留、理解和宣言”之类的词语来淡化这个公约的条款。不过，随着对犹太人大屠杀的研究和纪念活动在美国文化生活中开始显现前所未有的重要性时，这种现实主义观点便不那么受到尊敬了。民主党和共和党的总统们都争先恐后地宣称，种族大屠杀绝不能再度重演。于是吉米·卡特在1979年如是说：“我们必须携手全体文明人类，发起一个不可动摇的宣言：世界绝不会再站在沉默的立场，不及时防止这恐怖的种族灭绝的罪行再度发生了。”罗纳德·里根在1984年对犹太人这样说：“像你们一样，我就直截了当地说，大屠杀‘决不再来!’”比尔·克林顿1993年在华盛顿的犹太大屠杀纪念馆的开幕式上也说：“我们绝不允许那样的事情再次发生。”不幸的是，“决不再来”到了20世纪90年代却变成了“每10年不得超过一两次。”
我们没有必要在此细诉那些导致多民族的南斯拉夫联盟解体成12块支离破碎的领地的原因。关键的一点是，它的崩解是如此猛烈——尤其是，虽然不完全在波斯尼亚和黑塞哥维那、克罗地亚和科索沃——它极大地挑战了所有誓言不再允许另一场大屠杀发生（至少不在欧洲发生）的那些人们。要在1991年3月将波斯尼亚分离出去的交易——长期以来一直有此打算——在塞尔维亚领导人斯洛博丹·米洛舍维奇和克罗地亚领导人弗拉尼奥·图季曼之间达成了。此交易导致了该地的穆斯林被“清理门户”（因此称种族大清洗）。如图季曼后来所说的，就是打算“灭掉穆斯林的部分”，尽管穆斯林占了人口的2/5。自波斯尼亚塞族人宣布自己成为以帕勒为中心的独立的共和国，并开始对萨拉热窝进行攻击（1992年4月）的那一时刻起，整个世界面对的是一场由联合国公约定义的、真真切切的种族大屠杀。而且，虽然冲突中的三方都犯下了针对平民的暴行，但早期阶段就有证据表明，大多数种族杀戮行为是由帕勒的塞族当局以及他们在贝尔格莱德的主子所为。根据美国国务院的情报，战争期间只有8%有记录可查的暴行是由波斯尼亚的穆斯林所为。并且战争期间所犯下的所有罪行中，最令人发指的残暴行为是塞族武装在斯雷布里尼察屠杀7 000多名波斯尼亚男性穆斯林。而且，这次大屠杀是有预谋的。
种族屠杀正在这里进行着。联合国哪儿去了？答案是，联合国就在那里。事实上，联合国部队就在那里经营着这场最为惨烈的种族灭绝暴行，这个讽刺实在是离奇得很。
企图避免南斯拉夫内部冲突的最初努力，是联合国授权的，在英国前外相卡灵顿勋爵主持的特别国际会议上决定的。但在1991年，联合国转而向一个美国人求助，即美国前国务卿塞勒斯·万斯，与其商榷维和部队的部署问题，这支部队将按时开赴克罗地亚，之后是波斯尼亚。联合国明确指定了城镇为“较安全地区”，由联合国维和部队负责保护。与此同时，联合国对整个南斯拉夫强行实行了制裁，包括波斯尼亚。这个形势对波斯尼亚的穆斯林极为不利，因为至关重要的武器和其他必需物资的内部来源，他们一概没有；而波斯尼亚塞族则从贝尔格莱德获得了巨大的帮助。
在这里有必要重新思考一下，这种痛苦不堪而又构想拙劣的回应，大部分责任在欧洲大国这一边，因为之前他们就已经声称自己有能力解决南斯拉夫危机，无须美国插手。按理说，这是“欧洲时刻”的到来。但是欧洲一如继往地传出多种声音。德国外交部长汉斯·迪特里希·根舍，正沉浸在1990年德国重新合并所带来的愉悦祥和之中，但次年秋天，他突然承认了斯洛文尼亚和克罗地亚的独立，正是此举加速了南联盟的瓦解。相反，英国政府采取的姿态则是一种谨慎的、不知羞耻的中立地位。当冲突不断升级时，英国坚持认为这是一场在道义上对等的敌人之间的内战，“古老的仇恨”占据着他们所有的心灵。接下来，几任英国外相都蓄意忽略米洛舍维奇发动的持久战，并在塞族中煽动带有谋杀性质的民族主义的确凿证据，转而集中注意力阻碍任何有效的国际干预——不管来自何方的干预。
实际上，早在1991年冬季，老布什政府已经想好了一个“类似小伊拉克”的计划，为军事打击塞族草拟了紧急备用方案，但后来又决定改听欧洲人自己怎么说。“他们会把事情搞得一团糟的，”国务卿劳伦斯·伊格尔伯格这样说道，“这会给他们一个教训。”伊格尔伯格的继任者沃伦·克里斯托弗也倾向于在这个“来自地狱的难题”上置身事外。1992年总统竞选期间，克林顿自己也认为不应当派遣美国部队进入那一片“内战肆虐的湿地”。这句话是在无数场合下，很多大人物们不断回应的一句话，不只是科林·鲍威尔，他当时依旧是参谋长联席会议主席（“没有一位美国总统会为了解决这样一个莫名其妙的冲突，而以牺牲美国人民的生命为代价”）。国防部长威廉·科恩宣布美国不会为戈拉兹德城的失陷而介入战争，从而不经意地为塞族武装力量攻打该城开启了“绿灯”。然而，要求进行干预的呼声在华盛顿并没有消失。随着陆续发来的自波斯尼亚的悲惨新闻的报道，这个呼声越来越高。
然而，美国人虽然愤慨，但是在克服欧洲人的绥靖政策上还是花了一些时间。1993年5月，英国政府阻止了美国想要撤消制裁并对塞族发动空中打击的提议（“撤销与打击”）。次年11月，当美国单边停止执行武器禁运时，英国外交部表示强烈抗议。美国的飞机将医药物资送往萨拉热窝，并执行联合国授权的禁飞区决定（好像种族大清洗是由战斗机执行的一样）。但是对塞族进行空中打击的立场遭到了英国方面的反对。理由是，那样做的话，会将联合国维和部队置于易受塞族报复的危险处境中。直到斯雷布里尼察——一个本应受到荷兰的维和部队保护的小镇——发生了大规模屠杀的暴行才打破了整个平衡，使政策倒向对迟来的美国干预进行支持这一边。此时，美国开始认真地坚持北约对塞族进行轰炸。这个被冠名为“深思熟虑行动”的计划果然奏效。当时克罗地亚政府也向塞族军队发起了军事进攻，而米洛舍维奇和波斯尼亚塞族领导人拉多万·卡拉季奇的意见却发生分歧，所有这些因素都迫使塞族武装力量撤了军。
美国对波斯尼亚政策构架的演化，十分复杂，令人困惑。不仅仅是联合国，而且还有北约，就更不用说欧洲安全与合作会议（后来成为欧安会组织OSCE），或西欧联盟。看起来，所有的这些组织都必须有他们自己的发言权。然而，人们仍有深刻的印象说：如果其中有一个组织机构在波斯尼亚问题上大错特错了的话，这个机构便是联合国。而且，它的失败很大程度上是由于受了安理会两个常任理事国成员的引导：英国和法国。法国的责任相对较小些（主要是由于雅克·希拉克的坚持，联合国主管的所谓的安全区划归一名法国将军指挥）。最后，《岱顿协定》的拟定并强迫顽抗的塞族接受该协定的，绝非这些看似威严的任何一个组织机构的功劳，而是一个非正式的联络小组办到的。这个小组是由美国、英国、法国、德国和俄罗斯组成的，可以说依旧是19世纪的大国在行使着权力，不过现在是由一个叫理查德·霍尔布鲁克的美国人在坚定地领导着。带着那漫不经心的矜持，法国外长仍旧坚持：“不能管那叫美国的和平。”他甚至要求《岱顿协定》以《爱丽舍条约》来命名。现实则完全不同。正是美国空中打击的威胁迫使塞族接受了被分割后的波斯尼亚中较小的部分。正是2万美军部队的存在——即1/3的联合国维和部队——才确保了塞族人没有违背这项协定。
南斯拉夫的分裂始于科索沃，也终于科索沃。1989年，正是在科索沃的一次集会上——为庆祝科索沃的波列战役600周年纪念——米洛舍维奇首次暴露了他从一个共产主义者向激进的民粹主义者的转变。就一点来看，科索沃的情况十分清晰：科索沃有别于波斯尼亚，主要由一个大民族组成，因为在那里，阿尔巴尼亚人占到超过3/4的总人口。由于阿尔巴尼亚人的高出生率，这个比率在20世纪80年代还在上升。尽管铁托已在1974年授予该地居民自治，科索沃依旧是塞尔维亚的一个省。虽然欧洲联盟和美国都毫不犹豫地承认了波斯尼亚的独立，这等于让南联盟中一个共和国脱离了出去，但他们感到不能以同样方式对待科索沃。麻烦的是，即便当塞尔维亚人被迫在波斯尼亚问题上作了妥协，他们还是在科索沃逐步提升了已经上演了很长时间的暴力和威逼反阿尔巴尼人的运动。种族大清洗继续进行着：1998年3月在德雷尼察，有85名科索沃阿尔巴尼亚人被杀；10个月之后，在拉卡克镇又死了45人。对好战的科索沃解放军（KLA）的支持不断上升，于是和平的阿尔巴尼亚人开始跨出边境寻求避难。
通过欧洲安全合作组织的努力斡旋，各国在法国的朗布耶达成了妥协，计划通过延期对科索沃宪法地位作决定，达到阻止暴力的计划：该省将在三年时间里受到北约控制，这之后便由公民投票来决定它的未来。塞族人拒绝了这个提议，而美国知道如何让他们改变想法。然而，在决定是否释放美国空军的全部威力，不仅打击科索沃的塞族武装，还要打击整个塞尔维亚的问题上，有三件事是不同的。第一，克林顿政府并没有寻求联合国安理会的批准，因为是北约，而不是联合国参加了这场战争。第二，这次干预行动，很明显侵犯了塞尔维亚的主权，这也恰恰是为什么没有寻求安理会许可的原因所在。那个时候，许多评论家（本书作者也在其列）都在担忧，这场战争不仅违反了《联合国宪章》第二条，也违反了《赫尔辛基协定》的最后决议，并且实际上也违反了北约自身的防御原则。为了阻止种族大屠杀，美国有绝对充分的理由进行干预，但这需要取得联合国的决议授权，使其合法化。第三，空中打击还可能导致的不能预期的后果是，本来为了科索沃阿族人的利益而发动的这场战争反而会使那些人的状况更加恶化。1998年12月到1999年5月间，总共估计有3万阿尔巴尼亚人被杀，几乎100万的人被迫流离失所。大多数情况发生在1999年3月24日开始的轰炸之后。宣战之后，米洛舍维奇感到几乎可以以希特勒式的无情继续他的种族大清洗了，然而他低估了美国的决心。在78天的轰炸之后，他被迫投降。空中威力再一次成功地消灭了塞族抵抗力量，美国无需发一弹，便能部署部队——5.5万人的科索沃维和部队中有7 000人是美军。米洛舍维奇可能只是为了避免美国地面部队发动攻击，以支持科索沃解放军而愿意屈服的。
2003年一个简单的事实看起来基本上被人遗忘了：北约发动战争攻打塞尔维亚并没有得到联合国的同意。直到战后——6月10日，米洛舍维奇投降的第二天——联合国才拿出了一个决议（1244号），规定可以建立对科索沃的军事占领，从而导致了联合国驻科索沃代表团的成立（UNMIK），由该组织治理该省。还有一点基本上被大家遗忘了，时值此书写作之时，科索沃的问题并没有被回答。尽管科索沃维和部队赞助了“募捐长跑”，并发起了其他一些有益的计划和活动，该省的暴力依然没有停止：2003年8月两个年青人在格拉兹德巴奇的一个很小的少数民族聚居地被杀害。塞尔维亚政府也没有任何迹象表明会放弃其对科索沃主权的要求。科索沃的内战只是暂时停火而已。
然而，发生了一些非常重要的事情。用迈克尔·叶格纳提也夫这位最敏锐的战争观察家的话来说：“人道主义干预……根本不是它表面看上去的那样。它从来不只是为了要阻止米洛舍维奇羞辱人权的行为，或不让他在欧洲的后院得逞那么简单。它也是一个国家的少数民族通过帝国权力的使用，支持民族自诀权的主张——这个主张就是通过暴力手段，来确保国际社会的关注和注意力。”的确如此，正如迈克斯·布特所解释的那样，美国由于受制于克林顿政府的“‘无伤亡’的思维方式”，它“试图以廉价的代价，扮演帝国主义的角色”。同时，美国却依旧漠视高空轰炸所导致的“间接伤害”。但是美国可以先斩后奏，即先开枪，回过头来再寻求联合国安理会的决议，这个发现却是一个启示。几乎同样重要的是，美国的指挥官威斯理·克拉克意识到在北约框架下作决定比在联合国框架下作决定好不到哪里去，差不多是一样的棘手。而美国从2001年9月的前两年开始就已经胃口大开，想要无拘无束地进行它的军事冒险行动。
表面上看，南斯拉夫和伊拉克危机有许多共同之处。它们都是第一次世界大战后建立的多种族政体，都是20世纪80年代里，由犯有虐待人权罪的残暴的独裁统治者整合在一起。对两个国家实行的经济制裁，都没有让人看到想看到的结果。两个案例中，都揭示了联合国作为一个实体的局限性。两个案例也都展示了美国令人畏惧的强大军事实力。对塞尔维亚的战争结束后，很多观察家得出一个明确的结论：只要斯洛波丹·米洛舍维奇和萨达姆·侯赛因的统治继续下去，塞尔维亚和伊拉克就仍将是暴力和动荡的根源。把他们的统治颠覆掉，这个任务只有美国能够付诸实施。但是美国似乎又不得不在没有联合国的授权的情况下采取行动。
20世纪90年代，人们以人道主义的名义做了太多的事情，一些怀疑论者开始抱怨这个“人权的帝国主义”。然而，毋庸置疑的是，最为惨烈的反人权种族大屠杀的案例，却遭到了美国和联合国令人痛心的漠视。这就是由卢旺达多数族裔的胡图族的领导人鼓动下的对卢旺达少数民族图西人进行的有系统的大屠杀。
至于那些对联合国作为一个国际机构感情挚深的人们，应该强迫他们研究一下，20世纪90年代中叶，联合国在面对卢旺达发生的一系列骇人听闻的事件中无所作为的可耻行径，曾导致至少50万人丧生。众所周知，克林顿政府的态度一如既往，其既定方针是害怕美国人的伤亡。1994年派遣一支200人的美国部队抵达基加利机场，这个滑天下之大稽的决定是基于“一名美军士兵的生命等价于大约8.5万名卢旺达人的生命”这一令人发指的计算。美国人坚持要求，任何联合国部队应当尽可能地被缩小。在派兵增援的问题上，美国采取的是拖延策略，它坚持联合国必须预先偿付美军的任何开支要求。美国拒绝干扰胡图族电台广播——在面对巴尔干地区史无前例的种族大屠杀的时候，这些疏忽不可不谓是非常龌龊的。不过，那些在今天将雅克·希拉克视作国际社会公德的守护者的人们，应当反思一下法国在这个恶梦般的情节中扮演了什么样的角色。因为正是法国，自20世纪90年代早期以来一直对朱维纳·哈比亚里玛纳领导的由胡图族统治的政府，给予军事支持。正是法国，将由图西族卢旺达爱国战线所支持的对乌干达的干预行动看作是“盎格鲁–撒克逊”的阴谋，视其目的是打击非洲的法语区。正是法国，派军队去为胡图族人——其中就有大屠杀的作恶者们——在该国的西南创建了“安全区”。也正是法国，当卢旺达危机吞噬了它的一个附庸国扎伊尔时，表示强烈反对，从而导致后殖民时代最恶劣的暴君，蒙博托·赛塞·西科元帅的垮台。1995年夏，当希拉克访问纽约的时候，他告诉联合国官员说：“如果你想找什么是白痴行为，看看美国人就行了。”这句话让这些官员们大为尴尬。希拉克居然能够如此大言不惭，实在令人惊讶。
克劳塞维茨的再现
即便是在“9·11”恐怖袭击事件之前，小布什政府也毫不掩饰对联合国授权的军事行动缺乏耐心。这位新总统阐明其意图是回避“没完没了的军事部署以及不明确的军事任务”，以达到“有序而及时地从像科索沃和波斯尼亚这样的地方撤退”。他的政策是“谦恭地”“建议我们的原则”，而不是傲慢地“强加我们的文化”。然而，当还是总统候选人的乔治·W·布什批评克林顿以这样的方式进行海外冒险时，他并不是在批判海外军事干预行为本身，而仅仅是说这样的干预行为没必要在联合国的框架下进行。2000年的总统竞选中，他说：“我不认为我们的部队应当被用来进行国家重建。我认为我们的部队应当被用来打仗，并赢得战争的胜利。我们的部队应当在对我们最有利的情况下，被用来帮助颠覆独裁统治政权。但在这里（他是指索马里）它是国家重建的一种演练。”对小布什来讲，“国家重建”是个禁忌字眼，因为它与联合国联系在一起。而美国领导的“政权变更”则是另一回事。
2001年9月恐怖分子袭击之后，政权变更政策的重大意义变得十分清楚。从一开始，总统小布什就坚决主张，美国的复仇将“对那些策划那些行动的人和收容那些人的政权不加区分”。如果喀布尔的塔利班政权不交出本·拉登和其他阿富汗境内的基地组织成员，美国将颠覆这个政权。在所有的美国政府的高级成员中，小布什本人是最冲动的。他急切要求快速和果断地改变阿富汗政权。他坚持应当更多地介入反恐战争，不止“发射200万美元的导弹，攻打价值10美元的空帐篷，并且击中了靶垛里的一只骆驼”。他也向美国中央情报局和国防部施压，立即在阿富汗“启动”他的战争计划。小布什想要以彻底、全面的战争来回应国际恐怖主义的挑战。
1832年出版的《战争论》这部杰作中最著名的那句话，是卡尔·冯·克劳塞维茨对战争的定义：“战争不只是政策的行动，而是一个真正的政治工具，无非是政治通过另一种手段的继续。”“政治目标就是目的所在。”他认为“战争是达到目的手段”。毫无疑问，小布什政府在随时准备使用战争手段以达到其政治目的这一点上，比其所有的前任更加信奉克劳塞维茨的名言。不可否认，克劳塞维茨不会想象得到敌人会以劫持的飞机、放射性炸弹、炭疽热病毒和沙林毒气为武装，从曼哈顿到蒙巴萨，他们可以想打哪里就打哪里。用2002年出版的《国家安全策略》报告中的话来说，这场新的战争中的敌人包括“虚幻的个人网络。只需出比一辆坦克还要低廉的成本，就能够让大洋这边的我们饱受巨大的混乱以及痛苦”。跟这样的敌人打仗，只能是悄悄地进行：在法兰克福机场或在破旧不堪的巴基斯坦廉价的小旅馆实行拘捕；在巴格达的别墅或巴勒斯坦的后街刺杀他们。在一些方面，反恐战争同冷战时期的间谍战有异曲同工之妙，没有任何正规作战的武器装备，没有排列密集的导弹和坦克，只有更大摄程的摄相机——一些藏在火柴盒里，另一些则在外太空绕轨道运行着。但这场战争也像19世纪的那场“大棋局”一样（即列强在中东的争夺战——译注），如今又在中东、中亚和阿富汗玩起了这场游戏，但现在增加了一些技术上的小玩艺儿。反恐战争需要还击恐怖分子在新技术上的各种优势（现代爆炸装置的威力和小巧），以现代反恐间谍战的技术优势（现代监控技术所具有的前所未有的威力）加以回应。
对克劳塞维茨来说，不难识别的是小布什政府打了两场平行的战争：在打击恐怖活动策划者的同时，也打击“收容”或以别的方式支持恐怖分子的组织。“9·11”恐怖袭击事件的一个结果是永远粉碎了一个梦想，以为美国人会在导弹防御体系的掩护下，退而安享其生产力的果实，任由世界上一些愚昧的国家自行毁灭。因为恐怖主义正好滋生在那些“流氓”政权和冲突四起的“失败”国家里，而一些共和党人曾一度认为美国应当忽视这些国家。这种战争——即采取军事干预来颠覆那些恶劣的政府——并不新奇，也非不可行。实际上，这恰恰是维多利亚时代所擅长的。一个典型的例子就是打击苏丹马赫迪教派的战争。瓦哈比教派的狂热信徒在喀土穆杀死了英国的查尔斯·戈登将军，从对公众的影响和打击方面来讲，这是维多利亚时代的“9·11”恐怖袭击事件。在乌姆杜尔曼发生的蔚为壮观的一场不对称的战役中，一支规模很小但具有致命杀伤力的装备精良的远征军，于1898年将马赫迪恐怖分子捉拿归案。小布什的脑子里肯定也是这么推算的。尽管在阿富汗并没有一个现成的政权变更方案，但是中央情报局和中央战区指挥部一起匆忙地拼凑了一个，并再一次以空中打击取得了摧毁性的效果。但是，在阿富汗的“持久自由行动”与其他军事行动不同的地方是，超过百名的中央情报局特工和超过300名的别动队人员动员了反塔利班的北部联盟，并成功说服其他阿富汗军阀投奔到他们这一边。美国的首次空袭是10月7日，即世界贸易中心被炸后不到一个星期。两个月之内，塔利班的头目就被赶出了喀布尔。这一年年底，哈米德·卡尔扎伊宣誓就任临时政府领袖。
